简介：塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院国际政治学教授丹尼尔·德雷兹纳（Daniel Drezner）最近在《外交事务》（Foreign Affairs）上发表了一篇长文，探讨了美国制裁的现状。他指出，美国政府越来越热衷于制裁，但效率低下，缺乏制裁的政策审查和退出机制，并试图给出"处方"，Observer.com 翻译这篇文章供读者参考，而这篇文章是前一篇。
温/丹尼尔·德雷兹纳，翻译/张毅
从理论上讲，超级大国应该拥有一系列外交政策工具：军事力量、文化魅力、外交说服力、技术力量、经济援助等等。但那些在过去十年中一直遵循美国外交政策的人认为，美国最依赖的工具显然是经济制裁。
制裁是一个国家为破坏与另一个国家的经济交流而采取的措施，已成为几乎所有外交政策问题的首选解决方案。
在奥巴总统马英九的第一个任期内，美国平均每年发布500项制裁，理由是侵犯人权、核扩散和侵犯领土主权。在特朗普担任总统期间，这个数字几乎翻了一番。
在上任的头几个月，拜登总统对缅甸、尼加拉瓜和俄罗斯实施了新的制裁。除了解除对国际刑事法院的制裁外，他并没有从根本上改变特朗普政府的任何制裁计划。拜登政府已经制裁了一些谋杀持不同政见者卡舒吉的沙特官员，但人权活动人士希望看到更多的制裁。活动人士还呼吁美国对中国、匈牙利和以色列实施制裁。
美国的制裁导致俄罗斯和伊朗迅速采取行动
如果经济制裁在促使其他国家按照华盛顿的要求采取行动方面特别有效，那么这种对经济制裁的依赖是很自然的，但事实并非如此。从学术上讲，对制裁有效性最宽松的估计是北卡罗来纳大学2014年根据一个数据库进行的一项研究，该研究发现制裁只能在三分之一到一半的概率内迫使做出让步。
美国政府问责局2019年的一项研究发现，即使是联邦政府也不一定知道制裁何时会奏效。报告称，财政部，国务院和商务部官员表示，"他们尚未对制裁是否会实现美国政策的更广泛目标进行机构评估。
事实是，华盛顿对经济制裁的痴迷与其有效性无关，而与其他国家有关：美国的衰落。美国不再是一个无可挑战的超级大国，它再也不能像以前那样做那么多了。相对而言，其军事实力和外交影响力有所下降。二十年的战争、经济衰退、两极分化，以及现在新的皇冠流行病，都削弱了美国。沮丧的美国总统发现，他们发现桶里剩下的箭更少，很快就会诉诸更简单，更可用的制裁工具。
然而，问题在于制裁并非没有代价。它们使美国与其盟国之间的关系紧张，与竞争对手对抗，给无辜平民造成经济困难。结果，制裁不仅代表了美国的衰落，也加速了美国的衰落。
更糟糕的是，该工具每年都变得越来越沉闷。未来的制裁可能会更加无效，因为中国和俄罗斯将很乐意跳出来拯救受美国打击的国家，这些国家的盟友和伙伴将厌倦反复的经济压力。总之，这些情况将削弱美元在全球金融中的中心地位，从而降低依赖美元主导的制裁的有效性。
德国的Nord Stream II计划也免受美国制裁的威胁
华盛顿应该以外科手术和克制的方式使用制裁。根据更规范的经济战略，官员们将确定特定措施的目标和废除该措施的标准。但最重要的是，他们知道还有其他工具可供他们使用。制裁是一种专门的工具，最好在控制下使用，而不是在日常使用中。政策制定者应该把它当作一把手术刀，而不是一把瑞士军刀。
经济暴力的历史
自美利坚合众国成立之初，经济国家政策一直是美国外交的重要组成部分。杰斐逊总统推动通过1807年的禁运法案，以惩罚英国和拿破仑法国对美国船只的骚扰。制裁是一场灾难。当时，美国对欧洲市场的需求远远大于英国和法国对新世界市场的需求。即便如此，美国仍将贸易作为其主要外交工具，重点是开放外国出口市场和促进国内外国投资。
鉴于美国军队在19世纪的大部分时间里都足够小，这是很自然的。英镑在全球金融中的主导地位也意味着美元不是一种重要的货币。此时，贸易是美国开展外交的主要方式。
第一次世界大战结束时，美国再次热衷于利用贸易制裁作为规范世界政治的手段。威尔逊总统敦促美国人支持国际联盟，他认为国际联盟可以取代战争。"一个受到经济制裁的国家是一个看起来即将投降的国家，"他在1919年说。他补充说："有了这种经济，和平，沉默和有效的纠正行动，就没有必要使用武力。这是一项强大的纠正措施。
美国人不同意，美国从未加入过联盟。最终，国际联盟实施的制裁未能阻止意大利在1935年入侵埃塞俄比亚，也没有阻止导致第二次世界大战的任何其他战争行为。相反，美国对流向日本的燃料和其他战争物资的禁运促成了对珍珠港的袭击（观察员注：鉴于日本对中国的侵略扩大并进入东南亚，1941年美国对日本的战略物资禁运威胁到美国的战略利益）。日本在日美关系中的目标谈判是为了迫使美国承认日本在亚洲和西太平洋的主导地位，而不仅仅是解除禁运。仅仅相信美国的禁运导致了日本偷袭珍珠港，就是日本右翼炮制的伪历史，战后转向了美国。而美国为了拉拢日本，在某种程度上也默许了这种伪历史。）
美国电影《珍珠港》宏大，却跳过了最重要的历史事实：日本海军早在美国做出回应之前就已经袭击了珍珠港。
冷战的爆发使美国能够更大规模地使用经济政策。美国首次提供了大量的多边和双边对外援助。在此期间，美国最成功的经济制裁是在1956年的苏伊士运河危机期间。华盛顿对英国，法国和以色列入侵埃及感到愤怒，阻止英国撤回其在国际货币基金组织的份额以保护英镑。随后，英镑受到挤压，迫使伦敦退出。
然而，大多数时候，美国的制裁都失败了。在冷战初期，美国对苏联盟友实施禁运，使他们无法获得重要的资源和技术。禁运作为威慑取得了成功，但制裁迫使苏联盟友改变其政治立场，但收效甚微。由于苏联的干预，它为美国制裁的目标提供了经济支持。例如，在1960年代初，当美国加强对古巴的出口禁运时，苏联通过向哈瓦那提供大量援助为卡斯特罗政府提供了经济空间。
冷战后期，美国利用经济制裁向盟国和对手施压，以改善这些国家的人权状况。除了制裁亲密盟友的罕见成功之外，经济压力只能来自广泛的多边联盟，例如联合国对种族隔离时代南非的制裁。
冷战的结束为制裁带来了最初的希望。由于苏联在安理会的否决权减少，多边贸易制裁似乎有可能取代战争，正如威尔逊所梦想的那样。现实很快就证明了事实并非如此。1990年，在伊拉克入侵科威特之后，安全理事会对伊拉克实行了全面的贸易禁运。这些严厉的制裁使伊拉克的国内生产总值减少了一半。但是，他们不能强迫萨达姆从科威特撤军;相反，他们却不得不从科威特撤军。
战后，对伊拉克的制裁仍在继续，但从人道主义角度来看，代价是惊人的：人们普遍认为婴儿死亡率急剧上升，人均收入停滞了15年。伊拉克操纵这些数字，夸大制裁的人道主义代价，但这种欺骗是有效的。政策制定者开始相信，贸易制裁是一种钝器，会伤害普通平民，而不是他们想要改变的精英。因此，他们正在寻求对一个政权的统治集团实施更明智的制裁。
美元的核心地位似乎为实现这一目标提供了一种方式。从1990年代末开始，到9/11之后加速，美国使任何金融机构都更难与受制裁的政府、公司或个人进行美元交易。美国和外国银行需要美元才能运作;即使是被拒绝获得美元的隐含威胁，也阻碍了世界上大多数银行与受制裁实体合作，有效地将受制裁的国家赶出了全球金融体系。事实证明，这种制裁更加有效。对贸易的限制鼓励私营部门行为者进入黑市，而美元贸易措施则产生了相反的效果。由于金融机构关心其全球声誉，并希望受到美国监管机构的青睐，因此它们往往热衷于遵守制裁，甚至先发制人地放弃被认为风险太大的客户。
随着美国制裁的增加，他们赢得了一些值得注意的胜利。布什政府打击了恐怖主义融资和洗钱活动，各国政府尽一切努力保护他们进入美国金融体系的机会。奥巴马政府收紧了对伊朗的制裁，促使该国谈判达成一项遏制其核计划的协议，以换取取消一些制裁。
特朗普政府威胁墨西哥政府，称其希望提高关税并关闭美墨边境。它采取了这样的措施来迫使墨西哥拦截中美洲移民，作为回应，墨西哥政府部署了更多的国民警卫队来限制移民的流动。
然而，这种方法的每一次成功都伴随着更多的失败。美国对白俄罗斯、古巴、俄罗斯、叙利亚和津巴布韦实施了长达数十年的制裁，但几乎没有实际效果。特朗普政府增加了对伊朗、朝鲜和委内瑞拉的经济压力，作为其"最大压力"的一部分，以限制这些国家哪怕是最小的规避经济限制。这些努力还依赖于所谓的"次级制裁"，即第三方国家和被制裁方以外的公司不同意参与制裁，他们将受到经济胁迫。
在每一起案件中，受制裁国家都遭受了严重的经济损失，但它们没有作出任何让步。即使是委内瑞拉这个在其后院经历过恶性通货膨胀的破产国家，也没有默许美国的要求。
制裁政策遭受挫折
美国目前的经济制裁方式存在许多问题。最大和最常见的问题是，最大压力也带来了最大的要求。美国希望朝鲜无核化，伊朗无核化，委内瑞拉结束其"玻利瓦尔统治"。对于这些国家的领导人来说，这些要求基本上等同于政权更迭的要求。毫不奇怪，他们选择忍受经济痛苦，而不是做出如此巨大的让步。
伊朗事件凸显了另一个问题：美国经济压力的日益单边化。直到最近，美国通常能够对其盟友或秘密合作实施金融制裁。然而，当特朗普政府决定重新实施对伊朗的金融制裁时，它没有考虑到欧洲盟友的反对。政府通过威胁对其他国家实施"二级制裁"，成功地实施了增加对伊朗经济压力的政策。他们反对的国家最终妥协了，此举增加了伊朗付出的代价，但成功地使美国与其他国家的长期关系紧张。
与此同时，华盛顿对针对其他大国的制裁越来越满意。然而，对墨西哥有效的方法对中国或俄罗斯不起作用。受制裁的国家越大，它必须抵抗的资源就越多。乌克兰危机后对俄罗斯实施的制裁可能会阻止俄罗斯政府在其周边地区采取更积极的行动，但这已经是一场低标准的胜利。从任何合理的标准来看，制裁都未能实现其目标，因为俄罗斯继续违反国际准则。
同样，特朗普政府在2018年对中国的各种关税和其他限制也未能做出任何实质性让步。美国发动了一场贸易战，将中国经济从"国家资本主义"转向更有利于市场的模式，但最终取得了一些令人沮丧的结果，制裁适得其反，损害了美国的农业和高科技部门。根据穆迪的数据，只有8%的关税上调成本由中国承担，而93%由美国进口商支付，最终以价格上涨的形式转嫁给美国消费者。
美国消费者承担美中贸易摩擦的大部分成本
一个相关的问题是棘轮效应，在一个人养成做某事的习惯后，棘轮效应很容易添加，也很难减少。总统们一直热衷于实施制裁，但对取消制裁持谨慎态度，因为他们被指责外交政策软弱，使美国难以做出真正的承诺来结束制裁。例如，当拜登考虑取消对伊朗的一些制裁时，共和党议员批评他是一个天真的绥靖主义者。
此外，美国的许多制裁，例如对古巴和俄罗斯的制裁，都是合法的，这意味着只有国会才能永久解除制裁。鉴于目前国会政治观点的两极分化以及双方之间的相互制约，如果要与一个长期存在的竞争对手建立和平关系，总统的倡议就不太可能有足够的票数支持其通过。
即使这个问题能够得到解决，制裁的法律丛林也将是无法控制的。一些国家受到如此多的重叠制裁，以至于他们发现自己处于卡夫卡式的境地，想知道他们能做些什么来妥协。
美国取消对一些国家的制裁是如此困难，以至于它使其与所有其他国家进行政治磋商的努力复杂化。如果受制裁国家不相信美国政府能够解除其胁迫性措施，它们将没有动力再次进行谈判。如果不是，那么与美国妥协有什么意义呢？这是萨达姆在1990年代拒绝与美国谈判的原因之一，也是伊朗拒绝与特朗普政府谈判的原因之一。
制裁也造成了人道主义损失。目标明确的金融制裁本应减少与全面贸易禁运有关的伤害，因为对银行系统和不良行为者持有的资产的制裁不会影响一般民众。然而，在实践中，大多数金融制裁都是基于贸易制裁，这对受制裁国家的整体经济造成更大的损害。国际关系学者在许多方面存在分歧，但关于制裁的文献一致认为这些措施对受制裁国家的人民造成伤害。即使是金融制裁也可能引发镇压、腐败和人类发展指标的倒退。
最后，受制裁国家已经学会了适应制裁下的生活。对于中国和俄罗斯等大国来说，这意味着要找到替代贸易伙伴。反过来，俄罗斯对欧洲食品进口实施制裁，以刺激国内生产。
受制裁国家也以报复性制裁作为回应，导致政策冲突升级，增加了对美国生产商和消费者的支出。随着其他主要经济体将美国的制裁（表面上出于国家安全原因）视为保护主义的掩护，这一趋势只会加剧。
当华为首席财务官在加拿大被捕并被美国司法部指控试图逃避美国对伊朗的制裁时，中国将此举视为更大贸易战的一部分;
对制裁的一个长期担忧是，制裁可能会削弱美元作为世界主要储备货币的地位。正是美元的突出作用和美国资本市场的中心地位，首先使金融制裁得以蓬勃发展。然而，经过一代制裁，受制裁的国家正在寻找美元的替代品，以保护自己免受胁迫。
数字货币提供了一条出路。中国民银行推出了一种数字人民币，那些使用数字人民币的人可以完全绕过美元。就连美国在欧洲的盟友也开发了支持贸易的交换工具（INSTEX），它绕过美元，与伊朗进行贸易。因此，到2020年底，美元在全球外汇储备中的份额降至25年来的最低点也就不足为奇了。目前，美元仍然是主要的全球储备货币。但如果美元的使用量进一步下降，美国金融国家政策的力量也将进一步下降。
美国的制裁取得了一些重大进展。但这些制裁也疏远了美国的盟友，使人们陷入贫困，并有效地促进了远离美元的多元化货币选择，所有这些都未能让受制裁的国家做出太多真正的让步。
政策制定者似乎混淆了制裁的力量和有效性。正如将军们在谈论越南战争时错误地将尸体数量作为衡量成功的标准一样，政策制定者现在也用制裁带来的痛苦来衡量成功。例如，2020年11月，美国国务卿约翰·蓬佩奥（John Pompeo）称，对伊朗的最大压力运动"异常有效"。他指出，作为证据，"伊朗经济正面临货币危机，公共债务上升和通货膨胀上升"。蓬佩奥没有说的是，尽管面临经济压力，伊朗实际上正在加速其核发展。
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