簡介：塔夫茨大學弗萊徹法律與外交學院國際政治學教授丹尼爾·德雷茲納（Daniel Drezner）最近在《外交事務》（Foreign Affairs）上發表了一篇長文，探讨了美國制裁的現狀。他指出，美國政府越來越熱衷于制裁，但效率低下，缺乏制裁的政策審查和退出機制，并試圖給出"處方"，Observer.com 翻譯這篇文章供讀者參考，而這篇文章是前一篇。
溫/丹尼爾·德雷茲納，翻譯/張毅
從理論上講，超級大國應該擁有一系列外交政策工具：軍事力量、文化魅力、外交說服力、技術力量、經濟援助等等。但那些在過去十年中一直遵循美國外交政策的人認為，美國最依賴的工具顯然是經濟制裁。
制裁是一個國家為破壞與另一個國家的經濟交流而采取的措施，已成為幾乎所有外交政策問題的首選解決方案。
在奧巴總統馬英九的第一個任期内，美國平均每年釋出500項制裁，理由是侵犯人權、核擴散和侵犯領土主權。在特朗普擔任總統期間，這個數字幾乎翻了一番。
在上任的頭幾個月，拜登總統對緬甸、尼加拉瓜和俄羅斯實施了新的制裁。除了解除對國際刑事法院的制裁外，他并沒有從根本上改變特朗普政府的任何制裁計劃。拜登政府已經制裁了一些謀殺持不同政見者卡舒吉的沙特官員，但人權活動人士希望看到更多的制裁。活動人士還呼籲美國對中國、匈牙利和以色列實施制裁。
美國的制裁導緻俄羅斯和伊朗迅速采取行動
如果經濟制裁在促使其他國家按照華盛頓的要求采取行動方面特别有效，那麼這種對經濟制裁的依賴是很自然的，但事實并非如此。從學術上講，對制裁有效性最寬松的估計是北卡羅來納大學2014年根據一個資料庫進行的一項研究，該研究發現制裁隻能在三分之一到一半的機率内迫使做出讓步。
美國政府問責局2019年的一項研究發現，即使是聯邦政府也不一定知道制裁何時會奏效。報告稱，财政部，國務院和商務部官員表示，"他們尚未對制裁是否會實作美國政策的更廣泛目标進行機構評估。
事實是，華盛頓對經濟制裁的癡迷與其有效性無關，而與其他國家有關：美國的衰落。美國不再是一個無可挑戰的超級大國，它再也不能像以前那樣做那麼多了。相對而言，其軍事實力和外交影響力有所下降。二十年的戰争、經濟衰退、兩極分化，以及現在新的皇冠流行病，都削弱了美國。沮喪的美國總統發現，他們發現桶裡剩下的箭更少，很快就會訴諸更簡單，更可用的制裁工具。
然而，問題在于制裁并非沒有代價。它們使美國與其盟國之間的關系緊張，與競争對手對抗，給無辜平民造成經濟困難。結果，制裁不僅代表了美國的衰落，也加速了美國的衰落。
更糟糕的是，該工具每年都變得越來越沉悶。未來的制裁可能會更加無效，因為中國和俄羅斯将很樂意跳出來拯救受美國打擊的國家，這些國家的盟友和夥伴将厭倦反複的經濟壓力。總之，這些情況将削弱美元在全球金融中的中心地位，進而降低依賴美元主導的制裁的有效性。
德國的Nord Stream II計劃也免受美國制裁的威脅
華盛頓應該以外科手術和克制的方式使用制裁。根據更規範的經濟戰略，官員們将确定特定措施的目标和廢除該措施的标準。但最重要的是，他們知道還有其他工具可供他們使用。制裁是一種專門的工具，最好在控制下使用，而不是在日常使用中。政策制定者應該把它當作一把手術刀，而不是一把瑞士軍刀。
經濟暴力的曆史
自美利堅合衆國成立之初，經濟國家政策一直是美國外交的重要組成部分。傑斐遜總統推動通過1807年的禁運法案，以懲罰英國和拿破侖法國對美國船隻的騷擾。制裁是一場災難。當時，美國對歐洲市場的需求遠遠大于英國和法國對新世界市場的需求。即便如此，美國仍将貿易作為其主要外交工具，重點是開放外國出口市場和促進國内外國投資。
鑒于美國軍隊在19世紀的大部分時間裡都足夠小，這是很自然的。英鎊在全球金融中的主導地位也意味着美元不是一種重要的貨币。此時，貿易是美國開展外交的主要方式。
第一次世界大戰結束時，美國再次熱衷于利用貿易制裁作為規範世界政治的手段。威爾遜總統敦促美國人支援國際聯盟，他認為國際聯盟可以取代戰争。"一個受到經濟制裁的國家是一個看起來即将投降的國家，"他在1919年說。他補充說："有了這種經濟，和平，沉默和有效的糾正行動，就沒有必要使用武力。這是一項強大的糾正措施。
美國人不同意，美國從未加入過聯盟。最終，國際聯盟實施的制裁未能阻止意大利在1935年入侵埃塞俄比亞，也沒有阻止導緻第二次世界大戰的任何其他戰争行為。相反，美國對流向日本的燃料和其他戰争物資的禁運促成了對珍珠港的襲擊（觀察員注：鑒于日本對中國的侵略擴大并進入東南亞，1941年美國對日本的戰略物資禁運威脅到美國的戰略利益）。日本在日美關系中的目标談判是為了迫使美國承認日本在亞洲和西太平洋的主導地位，而不僅僅是解除禁運。僅僅相信美國的禁運導緻了日本偷襲珍珠港，就是日本右翼炮制的僞曆史，戰後轉向了美國。而美國為了拉攏日本，在某種程度上也默許了這種僞曆史。）
美國電影《珍珠港》宏大，卻跳過了最重要的曆史事實：日本海軍早在美國做出回應之前就已經襲擊了珍珠港。
冷戰的爆發使美國能夠更大規模地使用經濟政策。美國首次提供了大量的多邊和雙邊對外援助。在此期間，美國最成功的經濟制裁是在1956年的蘇伊士運河危機期間。華盛頓對英國，法國和以色列入侵埃及感到憤怒，阻止英國撤回其在國際貨币基金組織的份額以保護英鎊。随後，英鎊受到擠壓，迫使倫敦退出。
然而，大多數時候，美國的制裁都失敗了。在冷戰初期，美國對蘇聯盟友實施禁運，使他們無法獲得重要的資源和技術。禁運作為威懾取得了成功，但制裁迫使蘇聯盟友改變其政治立場，但收效甚微。由于蘇聯的幹預，它為美國制裁的目标提供了經濟支援。例如，在1960年代初，當美國加強對古巴的出口禁運時，蘇聯通過向哈瓦那提供大量援助為卡斯特羅政府提供了經濟空間。
冷戰後期，美國利用經濟制裁向盟國和對手施壓，以改善這些國家的人權狀況。除了制裁親密盟友的罕見成功之外，經濟壓力隻能來自廣泛的多邊聯盟，例如聯合國對種族隔離時代南非的制裁。
冷戰的結束為制裁帶來了最初的希望。由于蘇聯在安理會的否決權減少，多邊貿易制裁似乎有可能取代戰争，正如威爾遜所夢想的那樣。現實很快就證明了事實并非如此。1990年，在伊拉克入侵科威特之後，安全理事會對伊拉克實行了全面的貿易禁運。這些嚴厲的制裁使伊拉克的國内生産總值減少了一半。但是，他們不能強迫薩達姆從科威特撤軍;相反，他們卻不得不從科威特撤軍。
戰後，對伊拉克的制裁仍在繼續，但從人道主義角度來看，代價是驚人的：人們普遍認為嬰兒死亡率急劇上升，個人所得停滞了15年。伊拉克操縱這些數字，誇大制裁的人道主義代價，但這種欺騙是有效的。政策制定者開始相信，貿易制裁是一種鈍器，會傷害普通平民，而不是他們想要改變的精英。是以，他們正在尋求對一個政權的統治集團實施更明智的制裁。
美元的核心地位似乎為實作這一目标提供了一種方式。從1990年代末開始，到9/11之後加速，美國使任何金融機構都更難與受制裁的政府、公司或個人進行美元交易。美國和外國銀行需要美元才能運作;即使是被拒絕獲得美元的隐含威脅，也阻礙了世界上大多數銀行與受制裁實體合作，有效地将受制裁的國家趕出了全球金融體系。事實證明，這種制裁更加有效。對貿易的限制鼓勵私營部門行為者進入黑市，而美元貿易措施則産生了相反的效果。由于金融機構關心其全球聲譽，并希望受到美國監管機構的青睐，是以它們往往熱衷于遵守制裁，甚至先發制人地放棄被認為風險太大的客戶。
随着美國制裁的增加，他們赢得了一些值得注意的勝利。布什政府打擊了恐怖主義融資和洗錢活動，各國政府盡一切努力保護他們進入美國金融體系的機會。奧巴馬政府收緊了對伊朗的制裁，促使該國談判達成一項遏制其核計劃的協定，以換取取消一些制裁。
特朗普政府威脅墨西哥政府，稱其希望提高關稅并關閉美墨邊境。它采取了這樣的措施來迫使墨西哥攔截中美洲移民，作為回應，墨西哥政府部署了更多的國民警衛隊來限制移民的流動。
然而，這種方法的每一次成功都伴随着更多的失敗。美國對白俄羅斯、古巴、俄羅斯、叙利亞和辛巴維（威）實施了長達數十年的制裁，但幾乎沒有實際效果。特朗普政府增加了對伊朗、北韓和委内瑞拉的經濟壓力，作為其"最大壓力"的一部分，以限制這些國家哪怕是最小的規避經濟限制。這些努力還依賴于所謂的"次級制裁"，即第三方國家和被制裁方以外的公司不同意參與制裁，他們将受到經濟脅迫。
在每一起案件中，受制裁國家都遭受了嚴重的經濟損失，但它們沒有作出任何讓步。即使是委内瑞拉這個在其後院經曆過惡性通貨膨脹的破産國家，也沒有默許美國的要求。
制裁政策遭受挫折
美國目前的經濟制裁方式存在許多問題。最大和最常見的問題是，最大壓力也帶來了最大的要求。美國希望北韓無核化，伊朗無核化，委内瑞拉結束其"玻利瓦爾統治"。對于這些國家的上司人來說，這些要求基本上等同于政權更疊的要求。毫不奇怪，他們選擇忍受經濟痛苦，而不是做出如此巨大的讓步。
伊朗事件凸顯了另一個問題：美國經濟壓力的日益單邊化。直到最近，美國通常能夠對其盟友或秘密合作實施金融制裁。然而，當特朗普政府決定重新實施對伊朗的金融制裁時，它沒有考慮到歐洲盟友的反對。政府通過威脅對其他國家實施"二級制裁"，成功地實施了增加對伊朗經濟壓力的政策。他們反對的國家最終妥協了，此舉增加了伊朗付出的代價，但成功地使美國與其他國家的長期關系緊張。
與此同時，華盛頓對針對其他大國的制裁越來越滿意。然而，對墨西哥有效的方法對中國或俄羅斯不起作用。受制裁的國家越大，它必須抵抗的資源就越多。烏克蘭危機後對俄羅斯實施的制裁可能會阻止俄羅斯政府在其周邊地區采取更積極的行動，但這已經是一場低标準的勝利。從任何合理的标準來看，制裁都未能實作其目标，因為俄羅斯繼續違反國際準則。
同樣，特朗普政府在2018年對中國的各種關稅和其他限制也未能做出任何實質性讓步。美國發動了一場貿易戰，将中國經濟從"國家資本主義"轉向更有利于市場的模式，但最終取得了一些令人沮喪的結果，制裁适得其反，損害了美國的農業和高科技部門。根據穆迪的資料，隻有8%的關稅上調成本由中國承擔，而93%由美國進口商支付，最終以價格上漲的形式轉嫁給美國消費者。
美國消費者承擔美中貿易摩擦的大部分成本
一個相關的問題是棘輪效應，在一個人養成做某事的習慣後，棘輪效應很容易添加，也很難減少。總統們一直熱衷于實施制裁，但對取消制裁持謹慎态度，因為他們被指責外交政策軟弱，使美國難以做出真正的承諾來結束制裁。例如，當拜登考慮取消對伊朗的一些制裁時，共和黨議員批評他是一個天真的綏靖主義者。
此外，美國的許多制裁，例如對古巴和俄羅斯的制裁，都是合法的，這意味着隻有國會才能永久解除制裁。鑒于目前國會政治觀點的兩極分化以及雙方之間的互相制約，如果要與一個長期存在的競争對手建立和平關系，總統的倡議就不太可能有足夠的票數支援其通過。
即使這個問題能夠得到解決，制裁的法律叢林也将是無法控制的。一些國家受到如此多的重疊制裁，以至于他們發現自己處于卡夫卡式的境地，想知道他們能做些什麼來妥協。
美國取消對一些國家的制裁是如此困難，以至于它使其與所有其他國家進行政治磋商的努力複雜化。如果受制裁國家不相信美國政府能夠解除其脅迫性措施，它們将沒有動力再次進行談判。如果不是，那麼與美國妥協有什麼意義呢？這是薩達姆在1990年代拒絕與美國談判的原因之一，也是伊朗拒絕與特朗普政府談判的原因之一。
制裁也造成了人道主義損失。目标明确的金融制裁本應減少與全面貿易禁運有關的傷害，因為對銀行系統和不良行為者持有的資産的制裁不會影響一般群眾。然而，在實踐中，大多數金融制裁都是基于貿易制裁，這對受制裁國家的整體經濟造成更大的損害。國際關系學者在許多方面存在分歧，但關于制裁的文獻一緻認為這些措施對受制裁國家的人民造成傷害。即使是金融制裁也可能引發鎮壓、腐敗和人類發展名額的倒退。
最後，受制裁國家已經學會了适應制裁下的生活。對于中國和俄羅斯等大國來說，這意味着要找到替代貿易夥伴。反過來，俄羅斯對歐洲食品進口實施制裁，以刺激國内生産。
受制裁國家也以報複性制裁作為回應，導緻政策沖突更新，增加了對美國生産商和消費者的支出。随着其他主要經濟體将美國的制裁（表面上出于國家安全原因）視為保護主義的掩護，這一趨勢隻會加劇。
當華為首席财務官在加拿大被捕并被美國司法部指控試圖逃避美國對伊朗的制裁時，中國将此舉視為更大貿易戰的一部分;
對制裁的一個長期擔憂是，制裁可能會削弱美元作為世界主要儲備貨币的地位。正是美元的突出作用和美國資本市場的中心地位，首先使金融制裁得以蓬勃發展。然而，經過一代制裁，受制裁的國家正在尋找美元的替代品，以保護自己免受脅迫。
數字貨币提供了一條出路。中國民銀行推出了一種數字人民币，那些使用數字人民币的人可以完全繞過美元。就連美國在歐洲的盟友也開發了支援貿易的交換工具（INSTEX），它繞過美元，與伊朗進行貿易。是以，到2020年底，美元在全球外匯存底中的份額降至25年來的最低點也就不足為奇了。目前，美元仍然是主要的全球儲備貨币。但如果美元的使用量進一步下降，美國金融國家政策的力量也将進一步下降。
美國的制裁取得了一些重大進展。但這些制裁也疏遠了美國的盟友，使人們陷入貧困，并有效地促進了遠離美元的多元化貨币選擇，所有這些都未能讓受制裁的國家做出太多真正的讓步。
政策制定者似乎混淆了制裁的力量和有效性。正如将軍們在談論越南戰争時錯誤地将屍體數量作為衡量成功的标準一樣，政策制定者現在也用制裁帶來的痛苦來衡量成功。例如，2020年11月，美國國務卿約翰·蓬佩奧（John Pompeo）稱，對伊朗的最大壓力運動"異常有效"。他指出，作為證據，"伊朗經濟正面臨貨币危機，公共債務上升和通貨膨脹上升"。蓬佩奧沒有說的是，盡管面臨經濟壓力，伊朗實際上正在加速其核發展。
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