原文题目：《边疆开发视域下“新理想、新社会、新制度之创造与实验”——以民国云南开蒙垦殖局为中心》
罗群
云南大学历史与档案学院教授，院长，中国边疆学专业博士生导师。从事中国近现代史、西南边疆史研究，在《民族研究》《学术月刊》《中国边疆史地研究》《中国经济史研究》《思想战线》等发表学术论文六十余篇。
摘要：民国时期垦殖作为开发边疆的重要举措，关乎国安民利。抗战时期云南边地垦殖受到从中央到地方政府的高度重视，体现了中央与地方的双向互动与博弈。而开蒙垦殖局的设立与发展，可谓是此种边疆开发过程中为实现化边疆为内地，“从新建设农业”的“新理想、新社会、新制度之创造与实验”，具有浓厚的制度创新色彩。
关键词：民国时期；云南；边疆开发；垦殖；开蒙垦殖局
民国时期，随着中国由王朝国家向主权国家的根本性转变，边疆作为国家领土和疆域的有机组成部分，有明确的界定范围，国家不仅要捍卫和巩固边疆，更要开发边疆、治理边疆。事实上，南京国民政府建立后，试图重塑统一的中央政治权威，强化在边疆地区的控制，发展边疆经济，以确保国家疆域完整和边疆社会稳定。随着日本发动全面侵华战争，中国的边疆问题更与国家主权、国家统一、中华民族兴盛等关系密切，日益引起国人的广泛关注：“大陆边疆之多事，可谓大陆近百年来政治一种必然之演变”“不过至‘九一八’而愈显著耳”“假使边疆有失，中国尚能有发展之余地乎?”“边疆和内地是相依为命，存则共存，亡则共亡。”开发边疆成为救亡图存下建立“民族复兴基地”的当务之急。
垦殖作为开发边疆的重要举措，具有开发荒地、稳固戍边、发展经济、充裕资源、安辑流民和调剂人口的综合作用。“垦是开辟荒废的土地，使可从事种植。其目的在增加生产，充实衣食，发展工业资源。殖是移甲地人民于乙地，使其居于斯，食于斯，解决一切生计问题。其目的在改进分配方法，调剂人口密度，俾芸芸众生皆获得足衣足食安居乐业的机会。”
一、国安民利——国家利益主导下的边疆垦殖与开发
就大陆西部边疆的战略地位，南京国民政府已经认识到“西南西北诸省，不徒为我祖宗发祥之地，抑亦国防之屏障，物资之渊薮，惟以交通梗阻，语文隔阂，所谓边疆，几同瓯脱”。此外，云南作为边疆的重要性还体现在地缘政治与外交方面，“就国防言，实为康藏与长江的连锁，大陆西南的门户！就国际形势言，云南又为远东与近东的关键；欧洲与亚洲交通的枢纽！”面对即将到来的全面抗战，辽阔的边疆地区可作为战略纵深，具有重要的地缘政治意义，必然成为中国的最后生命线，故边疆开发被提上议程。开发边疆是“今后中国民族一条最光明的道路”，以整饬交通、发展垦殖、调剂人口、扩充教育、提倡卫生、开发实业等为要端，采取以西南为中心的边疆开发和建设战略，先西南后西北。
边疆地区地广人稀、资源丰富，但总体上“尚无精密的地质调查，矿产的蕴藏，无法估计”“内地人满为患，边地空虚异常”，边疆与内地“两合俱利，两分俱害也”“二者均须互相调济，以足国用”“若能移密就稀，相互为用，则可普利全国”。惟有经过边疆开发的渐次推进，才能打破区域经济发展的不平衡情况，“方有改良进步之可期”，推动国家内部各种政治、经济乃至社会关系的重构，最终实现政治上维护领土与主权完整、巩固国防、抵御外侮、进而推动国际关系的新发展；经济上则推进并实现孜孜以求的现代化目标，完成对传统中国的社会改造。为此，要确立为边地土著人民谋利益之原则，要发展原有生产事业，建立边疆经济重心，还应充实劳力，开辟交通，促进整个边疆国民经济的发展。
1931年，国民党第四次全国代表大会先后通过《依据训政时期约法关于国民生计之规定实施方案》《确定边区建设方针并切实进行案》，指出屯垦与移民是发展边地国民经济的重要方针，须订立方案积极进行，并予以财政及其他必要之援助；同时开发边疆必须特别注重边疆原有当地人民的生计。在以国家利益为主导的前提下，垦殖关乎国安民利，成为边疆开发的重中之重，因而为时人多所论及：“由垦殖出发，展拓至于林牧工矿等一切边疆经济之开发及社会工作之推行。期于育成边疆社会崭新的生机，以达化边地为腹地的目的。”“垦殖事业实为当务之急。我以为这是国家内政问题一个主要的课程，应该从速确定垦殖方针与垦殖计划。”“夫为民族生存而奋斗，则人有所必争；为土地利用而奋斗，则地有所必争；为兵民给养而奋斗，则时有所必争；施行垦殖于抗战之期间，所以聚人广田蓄谷增产，为灭敌之资，而谓可置为缓图哉！”
边疆垦殖的利益颇多：一是调剂内地过剩人口，发展国民经济；二是安置难民，使消费者变为生产者，并减少贩济之困难；三是管理游民散勇，使分利者变成生利者，并减少人口，以免集中都市之患；四是消弥盗贼之扰乱，减少失业之危险；五是补救粮食不足；六是改良农业畜牧；七是培养森林，以免水旱之灾；八是预防强邻之觊觎，保全边疆之国土。故平时本为开发边疆、当固国防之要图。在抗战时，不但积极方面可以改进人民生活，扩大战时生产，而消极方面亦可借此救济难民失业，安定后方秩序也。此外，垦殖还可以消除边疆地区的民族隔阂，也是“财力、人力、文化重返农村千载一时之良机”。
全面抗战以前，西北边疆是南京国民政府及社会舆论移民垦殖的重点关注地区，全面抗战后随着难民的大量涌入，西南边疆成为政府及民众呼吁垦殖开发的重要区域。论者认为，西南数省地大物博，川、康、滇、黔、湘、贵、粤等省均幅员广大，较之长江下游及黄河流域以北一带各省的人口密度少至近五分之一，且属于亚热带，适宜农作物生长。政府应设立专门管理机构，分配西南边疆荒地，责令难民垦殖。这样，可将荒废不生产之地垦殖成熟田，并且可用平均地权的方法来分配耕地，使广大农户均有农地而能够自食其力。
二、自行其是——地方利益制衡下的云南边疆垦殖与开发
南京国民政府虽然认识到了边疆的重要性，但其政治视野的中心是为了重塑统一的中央权威，因而在中心—边陲的边疆开发与治理关系中，尤其是在当时国民党内派系斗争和其他外部因素的合力作用下，与西南边疆各省份的关系并非只是中央—地方的单向关系，而地方——中央的反向关系以及双方之间某种程度上的彼此制衡与妥协往往形成西南各省地方割据的非均衡特点。
1928年1月蒋介石任命龙云为云南省政府主席，对于南京国民政府而言，既要解决国民党内部的派系纠纷，更不愿意看到边疆异己势力的存在。在利用地方实力派为其统一政治权威服务的同时，也一直试图限制地方实力派的发展，从政治、军事、经济等方面向边疆渗透，达到削弱地方实力派的目的。对于云南地方实力派而言，虽然取得了省内派系斗争的胜利，但对抗力量并未完全消除，此外囿于边疆地理、交通、经济、通讯等各种条件限制，与中央政府的政治、经济联系较为单一、薄弱。为巩固自身统治，不得不一方面既依靠南京国民政府中央的支持，服从其统治；另一方面又对中央权威抱有一种防范甚至抵触心理，尽可能保护其在地方的势力范围，往往会根据本省的现实情况或自身认知而自行其是，最终达到在双方博弈过程中的均衡状态。
龙云主政云南后，致力于云南边疆的开发与治理，提出分三期建设“三民主义革命建设的新云南”：第一期“集中精力勘定变乱”。第二期“休养生息，循序渐进”。第三期“谋积极之发展”“凡户籍、保甲、仓储、清丈、禁烟、警务、教育、卫生诸要政，及水利、造林、纺织、开矿等生产事业，视其缓急，先后举办。”希望借生产开发以发展经济，繁荣边疆。
边疆开发需要大量人力、物力支持，非云南一省之力所能及。全面抗战爆发后，云南成为抗战大后方，各类机构、军队、难民大量涌入，粮食和物资需求骤增，南京国民政府加强对云南边疆的开发与建设，原来存在的资本、交通、技术、人员等方面的问题得到极大改善，“现在沿海的人才财力都已被迫流向边地，正是建设西南边疆千载难遇的机会，希望举国上下，切莫错过”。垦殖作为边疆开发的主要内容和载体，以中央政府为主导，自上而下地出台各种垦殖政策与法规，编制方案，组建垦殖机构，设立垦区等，为边疆社会的综合发展提供了强势动力。但各项政策的贯彻、制度的安排等仍需落实到地方政府。
1938年，行政院拟具开发云南意见，强调“其意义在于间接维系及加强抗战之军运、直接生产及运济抗战之军需及建立国防之永久资源，而不在于谋地方之福利已也”。三个最急纲领之一即为“在政府监督保护之下，准以民间资本组织公司，办理垦殖荒区及推广农产事业，但责以必要之设施，统制其所获之利润”。1938年夏，内政部核准《云南施垦计划》，“以垦荒为救济难民之出路，已为抗战后方要政之一”。
办理垦殖、发展农业作为开发边疆的重要举措，从中央到地方目标一致，但削减地方福利、准许民间资本进入与地方争利等又与云南省政府初衷不相符合。与此同时，在抗战压力下，国民政府无力提供大量资金支持，“呈请中央拨款，但中央之款一涓一滴均须直接用于抗战，于是垦殖问题遂告无形搁置”。因而使国民政府对云南边疆的开发与建设更多仅停留在“意见”层面。中央权威既然大打折扣，有心无力，在场的仍主要是地方政府，资金筹集、荒地调查、土地清丈、垦区设置等具体操作均须由云南省政府独立执行，在遵从中央政令的前提下又要兼顾地方利益的达成与实施。
1929年3月，云南省政府成立第一、第二殖边督办公署，垦殖移民、兴办实业成为督办公署开展“殖边”工作的重心之一。1938年，云南省政府制定《云南省清荒办法》，鼓励开垦荒地，扩大耕地面积，增加粮食产量，清理荒地，组建云南省垦殖委员会，专门负责垦殖事务。同年又制定《云南省施垦计划》、《非常时期难民移垦规则》、《难民移垦实施方案》等，计划从三个方面招募垦民，一是招募邻境如四川、广西等地汉人。二是实行军屯，多养士卒，以垦实边。三是移难胞、华侨以实边。1943年10月，云南省民政厅组建“边疆行政设计委员会”，设计、制定边疆开发方案，专门负责边疆开发事宜，希冀通过移民垦殖“开辟荒地以利用生产之谓，盖从新建立之农业”，使全省各地，包括滇东北、滇北、滇西、滇南等均得到相应开发，“不仅着眼于人民之移殖与生产之增加，同时须努力于新理想、新社会、新制度之创造与实验。”
三、“新理想、新社会、新制度之创造与实验”——以开蒙垦殖局为中心
开蒙垦殖局的设立与发展，可谓是民国时期边疆开发过程中为实现边疆“内地化”目标，“从新建设农业”的“新理想、新社会、新制度之创造与实验”，具有浓厚的制度创新色彩。垦殖区“位于云南省南部开远蒙自两县之交界处，其地东经一百零三度四十分稍弱，北纬二十三度三十分有奇。区界东连滇越铁路线，南接蒙自县属新安河，西毗邻开个公路，北邻开远县属开远坝。垦区面积，因未经测量，尚无正确数字，一般估计，约在四十万亩左右”。垦局设立以前“徒以水利未兴，水害未除，冬春苦旱，夏秋苦潦，农产收成歉薄，仅能栽种杂粮”。
(一)开蒙垦殖局的创建
龙云曾于1921—1922年担任唐继尧近卫军第十一团团长，驻扎蒙自期间“留心考察曾于开远、蒙自间发现草坝，于开化、文山间发现架衣坝，各有数万亩之沃野平原可以耕作”。1928年龙云主滇后，“当局于整理金融，安定社会秩序之余，怵于农产衰落，乃从事各地农田水利之振兴；并为增加生产，示范垦殖计，乃决议开垦开蒙三坝”，原因约有三端：
1.食粮原料，不能自给
滇省山多地少，水旱频仍，食粮原料，不能自给。每年棉花布匹，入口达一千数百万元。全省粮食，自民国十四年(1925)至二十三年(1934)中，曾五度(十四、十五、十八、十九、廿三)发生恐慌，形成越米之大量入口，而廿三年之全省旱灾，粮价更节节高涨。当局乃认为兴修水利，刻不容缓。经在滇池沿岸各县，竭力推进各项农田水利，成绩颇佳。旋更谋拓展耕地，增加生产计，乃于二十四年(1935)八月派现任垦局局长杨文波氏，前赴三坝，查勘水利，设法垦殖。
2.省库拮据，货殖谋利
滇省财政，原甚拮据。清时为受协省份，民国成立，协助中绝，唯尚能自给。嗣后护国靖国，军费浩繁，不得不铸造劣币，滥发纸币，以资维持。1934年起禁种鸦片，财政益困。当局于节流之余，不得不另开合理之财源，以资揖注。于是省营及官商合办之企业，纷纷兴起，最著者如个旧之炼锡公司、矿业公司、东川之电气制铜厂、昆明之纺织厂等，开蒙垦殖区，即为其新兴事业之一。加以迤南各属，特别个旧，粮食均赖输入。如垦殖成功，就地运销，必能独占迤南市场。故当局垦殖开蒙三坝，谋增加农业生产，以求小补于财政。
3.完成以前决议未行之计划
三坝荒废，历有年所。过去历任省政当局，均曾拟议开垦。一般旅客之经行其间者，亦均主张兴修水利，设法开垦。清宣统元年(1909)，龚心湛任迤南道时，曾请由锡课项下，截拨巨款，从事开垦。终以开远地势较低，巨水排泄，下游沙甸、倘甸各坝，良田尽成泽国。开远人民，力加反对，未获实现。民国成立，当局亦屡议兴修，迄未实行。故此次开垦开蒙三坝，亦为试办以前议而未办之事业。
1935年8月，省政府派杨士敏赴开蒙实地考察，认为：“蒙自县之蒙坝草坝、开远属之大庄坝，三处土质佳良，面积辽阔，地势平坦，且位于滇越个(个旧)碧(色寨)两铁路之旁，交通便利，实可为滇省南部良好之农业区，只是水利不兴，土地荒芜面积广大，所耕种的土地也仅能种植杂粮，收成菲薄，亟须振兴水利，排除水害，引水灌溉，荒芜土地亦可成为良田。”杨士敏随即拟定开发计划呈报，经省政府第444次省务会议讨论后决议交由经济委员会负责办理，同年12月成立筹备处。1936年6月省政府第475次会议提出设立开蒙区垦殖局，隶属于云南省经济委员会，全称为“云南全省经济委员会开蒙区垦殖局”，由杨士敏任开蒙垦殖局局长。1936年8月15日，开蒙垦殖局在开远属大庄坝新寨正式成立，办公地点初为租赁，后于大庄车站旁收买民田120亩兴建房舍，1937年7月建成迁入，1941年9月由大庄坝迁至蒙自草坝。
(二)开蒙垦殖局的性质、组织机构、资金来源——“新制度之创造与实验”
1.性质
南京国民政府1938年颁布的《难民垦殖实施办法大纲》和《非常时期难民移垦规则》中，曾规定各省垦殖方式分为国营、省营和民营三种。此后在国民政府对云南的开发意见中，又对开蒙垦殖局此类垦殖单位的性质进行了具有制度创新意义的讨论，认为“系属商办合股公司性质，但依其职责与业务各规定，似为该省一种经营事业而兼理垦区行政之机关，”即垦局兼具公司(企业)与行政机关性质。此种设置反映了云南地方政府在遵循中央政策法令的同时，又单独设立或保留了一些颇具边疆地方特色的机构，具有双重化特征，“加强了政府对经济资源的控制，并使行政进一步下渗到基层社会与地方经济中”。
事实上，开蒙垦殖局经两次省政府会议决定设立，省政府授权云南省经济委员会负责办理，因此在产生程序上具有行政机关的性质；同时，由于云南省经济委员会是专门负责办理经济事业机关，其性质与一般行政机关不同，兼具企业单位和政府部门单位权责。开蒙垦殖局与此类似，既能够在形式上超脱于政府之外，又能够利用各项资源，为政府与地方服务。
2.组织机构
开蒙垦殖局综理全区垦务，组织机构为“设局长一人，处理全局事务；副局长二人，襄助办理局务。近于副局长之下，又增设秘书一人。局长之下，分设总务、工务、农务、财务四课，每课分设课长一人，主任一人，办事员若干人，各负特定工作”。另外，垦区内还设垦局购料验工委员会，由财政厅、建设厅及经委会各派一员任委员负责垦区购料验工工作。
3.资金来源
国民政府为了鼓励垦殖与安排难民，强调边疆垦殖的资金来源主要是通过补助或贷款的方式。《非常时期难民移垦规则》与《非常时期难民移垦条例》中明确规定国营垦殖经费由中央政府负担；省营垦务经费除由省政府呈请行政院补助外，不足的数额则由该省政府自行筹拨或呈经主管官署核准发行公债；民营垦殖可以呈请中央或省政府酌予补助或贷款解决。但在实际执行中，中央政府忙于抗战，无力支持边疆开发资金，而云南省政府财政亦不充裕。在筹集开蒙垦殖局资金之初，省政府提出两种方案：一是由省统筹，二是由省县合资，官商合股。遂指令省财政厅、开远县、蒙自县、开蒙农田水利筹备处讨论，结果开远县由于开发后受益较小，赞成省府统筹；蒙自则能得到良好的开发，则赞成省县合资，兼召集商股办理。垦局局长杨士敏则提出，由省全权统筹开发，事权统一，行政管理，生产经营，均由省决定，贯彻政府主张，免生干扰。资金采取官民合资，每股新币2元，官股55%，民股45%；民股先由开远、蒙自两县人民认股，每人认股最大限度不得超过100股；若认不足，允许其他县人民认股，还认不足，由官股补充。
对此，商人和普通百姓均持观望态度，民办和合办均行不通，最后省府认为“宜由政府出资举办”。1936年5月，省政府第467次会议决定：“该项事业之投资以及监督指导督促进行一切事项，均由经济委员会负责办理，以一事权而利发展。”其后一切投资需由经济委员会负担，包括人员工资、办公经费、水利建设、农田垦殖、新村建盖、生产经营等相关经费。
(三)垦殖局的经营与管理——“新理想、新社会”图景的构建与实施
1.排除水害、兴修水利
三坝荒废原因主要是水旱交虐，无法耕种，“垦区虽有水源，但无水利。原由为雨量分配之不均与地形之不利于宣泄灌溉”。“惟垦区四周，均为山围，区内地形，又成西北倾斜之势，每届雨季，淫雨连绵，山洪暴发，奔腾下赴。先则流入蒙坝之大屯、长桥两海，迨两海无法容纳，乃依地形流向西北，经草坝而入庄坝。无可宣泄，停滞其中，经旬累月而不退。初则淹没四周农田，继则水位继涨增高，倒灌东南，洪潦所及，草庄两坝，尽成泽国。迨至春冬，积潦渐由各落水洞落去，除沿海附近外，其余大片平田，悉为赤地。”故垦局成立以来主要工作多为兴修水利。兹将兴办水利工程列表如下。
表1 开蒙垦殖局兴办水利工程表
2.收购土地，移民垦殖
垦殖过程中，最为关键的是解决土地问题，据统计，开远、蒙自两县的荒地占全县面积分别为94%和96.9%，而每个农民平均耕地面积在全省平均水平(3.3亩)之上，分别为5亩和3.3亩。大量未开垦的土地，主要由于石砾太多、人畜缺乏。
垦局所在草坝、蒙坝、庄坝的40万亩土地，均属地广人稀，其中有四分之一土地为荒地，有“十年三不收之谚”。此外，开蒙地区的土地还存在土地所有权与土地使用权分离的现象，农村内部有七成佃农，土地所有者大都不在农村而住在城内。佃农无力改进农业，既不愿承种以贴租，地主亦不愿无租而纳税，造成土地长期荒芜。
开蒙两地虽然有长期荒芜土地，但并非完全是无主荒地。政府与民众在界定荒芜土地时存在不同的标准，对于荒地地权之处理，民国时期分为三个程序，第一步对于荒地原所有权之清查，第二步清查后公私荒地之处理，第三步授垦后所有权之归属。云南省自1929年起对全省耕地进行清丈，为垦殖事业的推进奠定了基础。
表2 开蒙两县土地清丈新旧亩积、新旧税额比较表
为确保垦殖事业顺利进行，1936年云南省政府决定收购草坝土地并交给垦局管理，“土地除永荒者收归公有不计外，其他先有地主并具有执照者，由财厅按照收租石数目，照市价一律收买，地价由经济委员会付给等语，纪录在案”。随后开蒙垦殖局按省政府发布的“熟地收买，生地、草坪没收”规定，成立收购草坝全部土地委员会，负责调整登记草坝土地所有者，“无论官僚、地主或者农民，一律按其所持的清丈执照，发给地价款”。垦局在草坝共进行了三次土地收购，第一次50433.4亩，第二次3394.6亩，第三次3522.2亩，合计57350.3亩私人土地。第一次、第二次收购土地以谷租和粮租为地租依据，即由土地所有者提供其将土地租给农民每亩每年收取多少租谷的情况，向收购草坝全部土地委员会申报，核实后作为收购地价的依据，每担谷租地价224元，粮租420元；第三次以土地面积为单位，一律按所持土地清丈执照核实后按土地质量收购，一等每亩500元，二等400元，三等300元。
草坝土地原多为大地主所有，如蒙自的周伯斋在西部的雷公哨有3万亩以上土地，马竹庵在坡黑、假邑也有几千亩土地，开蒙垦殖局全部进行了收买，随即还开垦了许多沼泽地和草坪，至此草坝可供耕地有8万余亩。开蒙垦殖局对开垦荒地进行了统一的规划，在100亩土地中将田划分为长方形，每块3亩，一致顺向，每两条沟之间设一运输道，可供马车行驶，沟线与路线成直线，各沟道上还栽种了经济林。新开垦的旱地用于种植甘蔗、烤烟及试种木棉，大部分为稻田，由农技员指导招来的工人耕种。至1939年，开蒙垦殖局在草坝共有5万亩稻田和3万亩旱地，除少部分租给当地农民，其余大部都是由垦局招工耕种。
对于移民垦殖的条件与领垦办法，原则有二项：一是垦局农工耕作成绩优良者，对于所种之田，优先取得承佃权；二是凡住居垦区内之农民，经垦局认可者，优先取得承佃权。每一领垦人所领荒地面积，一户不得超过30亩。开垦期限则规定取得领垦证满一月而不垦者撤销其领垦权；竣垦月限已满尚未完全垦出者，对于未垦部分撤销其领垦权。栽种作物则在开垦完毕须经垦局验收后方得栽种，作物种类必须按照垦局规定进行。至于领垦的手续，则规定领垦人于领垦时应先填呈请求书，书内载明：(1)领垦人姓名、年龄、籍贯、住所；(2)家庭状况；(3)领垦荒地之亩积坐落四址；(4)开垦日期；(5)保证人；(6)承佃年限；(7)按年纳租不差欠；(8)按季自耕，不得转租；(9)受垦局之监督指导等九项。请求书经局方派员调查符合，即发给领垦许可证。领垦人取得该证，即可按址施垦。
垦局于1938年起招工500余名，购牛200余头，购买大宗农具，购买肥料种籽，将新开垦的土地分为4区20组，区内设管理员，组设领导员，栽培水稻6200亩；1939年栽培水稻4000余亩；1940年蚕业公司成立协助栽培桑地，迄1942年后完成桑地7000余亩，稻田2000余亩；1943年复自营甘蔗500余亩，草棉200余亩，1944年与公司合作栽培甘蔗1400亩，水稻1500亩，自种高粱1000亩；1945年自营水稻1800亩，甘薯300亩，美烟6000亩，甘蔗200亩。
3.生产棉粮，创办试验场
开蒙垦殖局在兴修水利的同时还积极开展垦区农垦建设。1937年5月18日开蒙垦殖局与建设厅属云南省棉业处合作举办棉作试验，并拟具合作试验暂行章程呈请经委会及建设厅核示。5月28日，经委会核准合作，29日省棉业处将试验实施日期等项备文呈请，经委会鉴核备查。呈文称“前以棉作播种期届，不能再事迁延，除一面与该局商定办法外，先于四月十七日派职处技士胡才昌前往该局会同办理棉作试验事宜，即于是月二十三日会同该局傅场长播种植完毕。本年与该局合作举办之棉作试验，计有中棉品种比较试验，美棉品种比较试验，中棉品种观察，美棉品种观察，土棉铃行试验，中美棉播种期试验，中美棉每穴留苗数目试验等九项”。随后垦局设立南林、龙泉、南屏、蒙自4个木棉场，面积160亩。开蒙垦殖局设立此四场的主要目的在于“试验改良之作物品种推广于迤南各属”。
因滇省棉产极少，四场中心工作为植棉试验。南林试验场位于滇越铁路大庄车站旁开远县属第六区南林乡，为四场中面积最广，是与建设厅合办的迤南中心棉业试验场。龙泉试验场位于滇越铁路旁开远县属龙泉镇西，面积42亩，沙质土壤，水源便利。南屏试验场位于开远县属第六区南屏乡了口寨东草坝与庄坝分界处，面积37亩，同为沙质土壤。蒙自试验场位于个碧石铁路旁蒙自县属西城外一里许，龙井之东南，面积42亩5分5厘7毫，水源取自龙井，人工挑灌。另在大庄坝及草坝试种水稻取得良好效果，遂决定扩大种植，“首先只栽种200余亩；1936年增种600余亩；至1937年夏增至3000余亩；1938年增至4000亩”。
4.推广新式农业生产经营与管理
在开蒙垦殖局设立以前，垦区“农家副业，牧羊养猪较多，牛则用以耕耘，粪作肥料，猪则售供食用，惟以年年荒歉，收获不足，饲料缺乏；猪牛均赖牧草饲养营养不足，瘦削异常”。垦局建立后，大力推广新式农业生产与经营，主要采取集体农场制、合作社制和招佃制三种经营方式。至1946年，开蒙垦殖局共收购土地10余万亩，开垦近8万亩。开垦地分为三部分，一是自种的2500余亩，二是租与蚕业新村公司5000余亩，第三部分的5万亩土地，垦局无力经营，均由人民租种。其出租对象是本地农民、招佃外地移民和屯垦部队。对本地农民，“优先租种，解决本地少地、无地农民的问题。避免新老居民的矛盾。地租一视同仁”。政府规定了农民纳租租率，原来三坝的租佃制度，坝内农田分为三等，第一等为水稻田，佃农纳租率为十分之六；第二等为旱田，收获极不可靠，佃农纳租率为十分之二或三；第三等为最劣之地，即所谓十年三不收者，虽有租佃之名，而无纳租之实。垦局“照土地收成纳租十分之三以示体恤(查本省农村租谷普通纳十分之六，最少者十分之五)”，具体视水田(熟地、荒地)、干地的不同情形，累年缴纳不同的租额。
为了扶助佃农，昆明中国农民银行及富滇新银行络绎派人员前往开蒙一带进行调查，垦局亦设立农民贷款部，每至春耕举办农贷一次，按新旧村佃户耕地人力多寡，贷给资金、耕牛、谷种等，取息轻微，秋后偿还，计1939年贷出约2000元，1940年约2万元，1941年1万元，1942年6000元，1943年135万元，1944年270余万元。同时，垦局不仅进行农作物生产，而且从事牧场、家畜实验场和工业矿业生产，注重农业技术的开发和推广。如富滇新银行与中国农业银行、中国农民银行、交通银行投资创办蚕业新村，在开远草坝开辟6万亩桑园，广植桑树，建筑蚕室，经营养蚕制丝。这些新式、多样化的农业经营方式为云南农业现代化的初步发展起了示范和推动作用。
除此以外，垦局还鉴于农工众多，管理不易，为增进农工工作效率和垦局管理效能，对于垦区农工及管理员、正副领导员，特别予以农事及管理智识之训练，训练内容主要包括精神讲话、农事常识、军事常识、工程常识、会计常识、具体实际问题之讨论、个别谈话及考察等七种，由局内各高级职员担任。训练办法每旬举行一次，每次两小时，一年完成。以此加强对农工和管理人员的思想和专业技能培训。
5.建立新村，发展垦区新社会事业
针对“区内农民，懒惰成习，除耕地拖车外，田间工作，大半委诸妇女。又因连年荒歉，生活困简，不知改进。至于教育卫生等各项设施，更付阙如焉”的情形，为便于人员管理，1939年将草坝新老18个村寨划归为草坝乡，由杨士敏兼任乡长，由蒙自县政府委托授权办理辖区内行政事务，由开蒙垦殖局任免保甲长。蒙自草坝原有12个自然村，农户1060户，7600人。1940年，开蒙垦殖局规划建立20个大小新村，大村盖32幢住房，小村则盖16幢。所需砖瓦一部分为自己烧制，另一部分则向开远小龙潭购买，木料也是从开远购买，还从昆明等地请来泥木石匠。计划在草坝中部建盖第五村、六村，东部建盖第十七村、十九村，此四村皆为大村。另在草坝西部建盖第一村、二村，东山脚下盖第二十村，此三村为小村。使农户达到3000户，总人口增加到2万人。最后建成9村，招来330户，1735人，分配到新村居住。此举改变乡级政权结构，有利于发挥垦局办理垦殖事业，不受地方县乡政府的阻挠。
此外，前述由中国银行、中国农业银行、交通银行和富滇新银行共同投资的云南蚕业新村公司在草坝与开蒙垦殖局签订了3万亩租20年的租地合同，且“租期以内因乙方系垦殖事业，甲方不得要求退租”。故草坝又兴建了十六村和十三村两个村。由于抗战兴起，草坝新村的建设也逐渐停滞，原定兴建20个新村最后也仅建成了上述9个。
除了开辟新村，开蒙垦殖局还在垦区兴建了一部分建筑工程。1936年10月，建绥靖村垦殖房舍以供草坝西北部农垦人员住宿；1937年2月，于大庄车站左侧南林试验场中心建羊街办公房舍，占地15亩，为大庄坝垦殖办公之所；同月建新沟办公房舍作为垦局在草坝员工办公住宿之所，1939年8月完工；还有1939年5月兴建中村仓房及碾米机房舍，其中农舍两个计20间，碾米机房1个计5间，柴油发电机房1个，计两间，1940年底完工。
垦殖新村建设遵循一定的“新理想、新社会”原则与模式：(1)凡在草坝居住之人民，其子女均有免费享受教育之权利；(2)修筑从横坝内四境之道路，以期交通便捷；(3)励行消费合作，以促进坝内人民经济之发展；(4)办理全境警卫，以消灭盗匪之来源；(5)举办公共事业，如育幼、养老、济贫、救灾及运动娱乐所；(6)筹设卫生医务机关，使全体居民，可免费治疗；并办理卫生事业，增进居民之健康。
各项社会建设事业的顺利开展使垦区农村出现了新气象：交通通讯方面修治道路、修建运河桥涵、安置电话、设置邮局或代办所；教育方面设立小学及半日学校、建立图书馆、举办职业学校和夷语训练班、垦民识字教育班；公共服务方面设立医院及巡回治疗队、民众体育场、国技馆等，为垦民进行体格检查和清洁检查，甚至开展义务诊治；设立演讲厅及娱乐场，放映电影。上述各项社会事业与工作的开展，以教育垦民、提升素质与增强民族国家认同为主旨，是一个崭新的有意义的尝试，能够“以内地固有之语文文化渐次陶冶边疆青年及儿童，力求语文与意志之统一”“阐发国族精神，泯除其地域与狭义的民族观念所产生的隔阂”。
6.加强垦区治安
开蒙三坝过去治安状况很差，杀人越货无分昼夜。主要原因在于农田荒废、农民无业可守，沦为盗匪。匪氛炽时，甚至坝内村与村之交通，亦跬步危险，农民家畜，常被掠劫。因之人口愈少，土地愈荒。1934年经政府派队剿除，匪风稍杀。1936年开蒙垦殖局设立后，为确保垦区治安，即开始训练团丁，设立自卫组织，隶属于垦局总务科之保安一队，共计30人，设队长1人，分队长2人，管理全队士兵训练及警备事宜，又特务长1人，管理全队军需材料。士兵由垦局招募，退伍军人居多。每名月薪国币12元。全队共有步枪50支，手枪10余支。每日晨晚二操及学科一堂，均由队长主持。为充实自卫实力，联络乡团，由省府通令所有垦区附近在开远县属第六区、蒙自县属第八区两区民团，均归垦局指挥，联合编组训练，以维持垦区治安。区内治安渐告无虑。但单身远行，仍有可能意外发生。
(四)“新理想、新社会、新制度之创造与实验”的困顿——杨士敏与开蒙垦殖局
1927年至1929年，昆明地区遭受三年大旱，粮食供应紧张。1928年龙云上台后决心兴修水利，在《云南日报》发告示招募治滇能人，鼓励滇中人士积极向政府建言献策。随后杨士敏建议用抽水机抽滇池水灌溉周围农田，试行成功后取得很大成效，任水利工程处处长，为其后兴办开蒙垦殖提供了前提和基础。1935年杨士敏考察开蒙地区，筹备垦殖局，全力投入垦殖事业，到蒙坝、大屯坝、草坝等多地视察，探查地形、河流、土壤、水利基础，亲自设计开发方案，主持水利工程，积极推进开蒙垦殖工作。
杨士敏就任开蒙垦殖局局长期间，工作勤恳敬业，“垦局工作，常年紧张，无星期亦无例假。杨徐二氏，时在农场上或工事旁监督指导，批阅公文，都在傍晚回局之后为之”。其出色的业务能力、人际交往与组织能力多次受到龙云及省府嘉奖。龙云曾于永丰渠开挖后到垦区视察，并改永丰渠为“嘉铭河”，以此表彰缪云台对开蒙垦殖事业的贡献。视察结束后，杨士敏以为开蒙农田水利建设及垦殖事业的成功，皆得益于龙云及省政府的全力支持，遂在黑水河开挖成功后上报云南省政府批准，改主要干渠为“龙公河”，彰显龙云功绩。
此外，杨士敏还十分注意处理与当地民众尤其是少数民族的关系。历史上开远、蒙自两县境内西南民族种类甚多，不可名记。蒙自建置土官始于元朝，明弘治十五年(1502)开始革土设流；开远也曾建立土司制度，“僻处极边，逼近交趾，彝多汉少，叛服靡常，声教阻绝，朴陋无闻”。至民国时期，彝族、回族等依然占据境内人口三分之一以上，在垦殖过程中更要处理好民族关系。在开凿黑冲石峡前，沙甸百姓担心开凿上游后水排泄到沙甸河造成危害，因此极力反对。由于沙甸村民都是回族，杨士敏便利用其回族身份，从感情上与村民进行沟通，进行思想动员和耐心说服，最终劝服村民同意开凿石峡排除水患。
正当开蒙垦殖局致力于“新理想、新社会、新制度”建设、杨士敏全身心投入垦殖事业时，家庭却遭遇丧父、丧子、丧妻的重大变故，遂于1941年9月提交辞呈，省政府基于其才干予以挽留。探究杨士敏辞职的深层次原因，应该在于其虽总揽垦殖工作，性格本有干练、强势的一面，但省府需以主要精力应付抗战，给予垦局的支持毕竟薄弱有限，加之地方绅民阻挠，县乡政府亦从中作梗，水利兴修与垦殖进度不佳，面临诸多困境与挑战。“杨氏既为一实践者，对于垦务之推行，只求合乎事实，颇多矫枉过正之病，例如垦局成立迄今，始终未办测量，讯查等多项初步垦务工作。一切农事及工程设计原则，亦多由杨氏手订。”
垦局所在地为开远、蒙自相连的三坝区域，由于垦局所具有的行政性质使其不受两县政府节制，在经营与管理上具有更大的自主性与灵活性。但垦局业务与工作开展属于在地垦殖，诸如土地收买、水利工程实施等具体事宜均需得到两县政府配合。此时垦局兼具的公司(企业)性质又令杨士敏无法直接向地方政府提出相关要求，只能先向省经济委员会呈请，再转由省政府通过行政命令开、蒙两县县长配合开展垦殖工作，垦局与两县地方政府乃至民众很难通过协商形成合力，开展有效行动。如疏浚黑水河工程时，杨士敏就曾与蒙自县长商议，由县、乡组织人员疏浚，但当地民众却希图由垦局出资雇工，而非无偿劳动，协商未果后并未积极响应、参与。对此杨士敏认为“该坝人民此种只知坐享权利，不尽相当义务之举动，自应加以纠正”，于是上报省政府，由省政府敕令县长负责督促修理，“凡有请求协助及保护等事，该县政府随时尽量辅助，予以便利”。
此外，在杨士敏筹备垦局之初，“须知政府不惜人力财力，成立开蒙垦殖局，完全欲为人民振兴水利，免除水患”，地主、农民以为兴修水利有利于发展，对此持支持态度。开蒙两县地广人稀，佃农占十分之七及以上，土地所有权集中于地主手中，且地主多不在地。省政府认为这些地主“每年除收取租谷外，对于土地之用多不过问，以致大多荒芜，因有草坝之名。今既设局振兴水利，开辟荒芜，政府虑其政治之后仍难以加意管理，为使草坝垦殖事业合理，并顺利推进，以免除一切阻力纠纷，及便利管理计，全部收买”。
垦局通过云南省政府利用行政权力强制收购开蒙三坝土地，以开发治理之名低价甚至无偿将土地转化为公有。“区内地权，过去均为私有。最近举行全省清丈，规定私有土地不通知清丈者，视为荒地，收归公有，仅草坝一处，没收归公之荒地，达四万亩之多。故经此次清丈后，三坝土地，除已清丈者之外，其余为公有土地。此类没收归公之土地，估计当在全面积之一半以上。”此举触动地主与农民的土地私有权，平时荒芜的土地“在无人要求利用之时，大抵均若无主之地，若一旦计划利用，无一不为有主土地”，激化了垦局与地方民众之间的矛盾。对此，杨士敏则认为，正是通过收购土地，统一管理和经营，极大推动了垦殖事业的发展，“草坝土地若不全部由政府收购”，就不会在半年内积极推进，有所成就。
大面积廉价收购三坝土地给地方带来巨大震动，遭到地主竭力反对。地主周伯斋多次托人到垦局说情希望不要收购周家土地未果，于是煽动农民闹事，不配合土地收购与土地清查，并指使时任乡长的杜安定，指派警员持枪到各路口拦截威吓做工农民，不许参加垦局工作。地主马洁作为政府官员，反对收购，四处反映，坚决不到垦局领取土地价款，强烈要求归还土地，最终既未领款，又未被退回土地，造成一桩悬案。此外，蒙自绅士闵从斋等人还联名向省政府投诉，反映垦局收买土地时将2万亩耕地当作荒地无价没收，是“违章病民”，并通过《云南日报》披露，引起社会关注。为避免事态扩大，龙云令建设厅水利局局长庄永华组织垦局、地主、佃农、自耕农代表召开调查咨询会，其结果是认为垦局不存在违章，驳斥了地主的投诉。
1938年，杨士敏与蒙自县第七区区长杨自修发生龃龉，称其为“土劣”，列举其五条罪状：其一，杨自修不仅不能尽力协助垦殖事业，反而暗中阻挠，遇事生风，始而鼓动业主，以丧失业权，衣食无靠等词，联名妄呈。其二，修嘉铭河工程时，村恶棍龙海清纠众行凶，打死车牛一头，并与民工发生斗殴，杨自修不仅包庇不惩罚，还教唆龙捏词报县，复与龙海清狼狈为奸，于工作地点摆赌抽头，以致无知工人被其盘剥，纷纷逃逸。其三，垦局犁工队班长李顺，因病到碧色寨就医，至时因神经昏乱，仆地不起，经路警送第七区公所看管，杨自修主使该所助理员及区丁等，不问青红皂白，一阵饱打，遍体成伤，杨士敏闻报即经函请蒙自县派员勘验，事隔数月之久，始以少数罚金含糊了事。其四，蒙自绅民闵从斋等，联名妄呈登报，请求援例按亩给价，以示体恤并登诸报端一案。杨自修即诱哄各乡民众，教唆供词。其五，草坝闾长张建文热忱匡助垦殖工作，委充协助员，杨自修假其区长地位，用恶毒手段，将张建文闾长职务更换，并逼迫其残废之独子，充当壮丁，其用心务使草坝民众，无论职局举办工程农事，俱相率观望，不敢出力，视为畏途，以致政府德惠，难于布施。杨士敏将上述情况上报经济委员会后转呈“省府饬令蒙自县将该区长杨自修立予撤职，并提解晋省，从严究办，俾惩一儆百，以后不致再生阻挠”。
杨自修作为地方官吏，固然有地方主义、恣意妄为的一面，但在与垦局发生矛盾时，杨士敏直接通过省政府进行干预处理的方式引起两县地方的极大不满，个人也颇受争议。蒙自县政府亦指责“该垦殖局上不能体政府徳意，下不恤人民疾苦，只知谋利竟不惜以邻为壑，其每年所获之谷不过一千余石，而减损大屯海底谷9000余石之巨，此非利己殃民而何?”
1938年中央政治学校地政学院学员到云南考察垦殖事业后完成《滇南垦殖事业之调查》，认为“杨氏虽富于农事经验，但并无专攻之学，副局长徐氏则对于农学，颇有研究。但杨氏颇为干练，个性甚强，对于农务工务上科学之设计，任意修改，失败在所不惜”。“杨氏既未一实践者，对于垦务之推行，只求合乎事实颇多矫枉过正之病，例如垦局成立迄今，始终未办测量、调查等各项初步垦务工作。一切农事及工程设计原则，亦多由杨氏手订。故垦局职员之工作，颇带有一层此种偏重实际，忽略事理之色彩，对于垦区工作之统计报告，绝不注意，对于垦区内之自然状况及农村情形，漠然不知。就经验与学识之关联上言之，垦局此种工作态度，殊失之过激耳。”
对此，云南省人民企业公司设计室主任夏光南到垦局进行调查后亦认为，杨士敏“因系主席龙云全权委托，用人行政，专断独行”“不能开诚布公，集思广益，而厚自封殖，唯个人之意愿以行”“兴建新村七个，致占全部费用达36%，核阅数计，颇惊其轻重倒置，为谋甚拙”“局长招致其亲戚朋友来集此方，斩伐森林杂草，搬运岩石，兴筑多数高窑，锻炼砖瓦石灰，开展各村建筑，一转手间，即可获得极大利润”，要求“改组垦殖局内部组织，集中事权，并容纳当地民众公正意见，以免内外隔阂”“废除局长对内对外，大权独揽之旧制也”。
1943年，云南省政府和经济委员会因资金有限，要求垦局精简机构，压缩人员，进行改组，垦局经费实行自收自支，使垦局面临极大困难。1945年龙云下台后，垦局更失去靠山，难以为继，杨士敏甚至提出遣散员工、结束垦殖的请求。1946年，经济委员会经改组并入云南省人民企业公司，开蒙垦殖局亦改组为草坝垦殖区管理处，杨士敏辞去局长职务，将垦局土地和资产通过计口授田的方式分售给农民，以防止中央政府将土地收归国有。
四、“新理想、新社会、新制度之创造与实验”的结束——开蒙垦殖局评析
民国时期南京国民政府对云南边疆的开发，首先是基于政治和军事考虑。政治上，以国家视角抗战救国，故将开发云南作为支持全国抗战、化边疆为内地的一个手段，统合边疆民族，使之永无分离之虞。军事上固边保土，勿使强邻蚕食中国，是国家利益在边疆地方的下渗与深入。其次是经济利益的考量，屯垦实边，寓改进于开发，使边疆与腹地同进于现代化，体现了中央与地方政府在对区域经济与社会资源进行争夺与反争夺、控制与反控制过程中的双向互动与博弈。
开蒙垦殖局作为此种边疆开发过程中的新机构、新事物，反映了从中央到地方，希冀通过以垦殖为载体和重心，进行“新制度之创造与实验”，建构出繁荣边疆、民族复兴的“新理想、新社会”图景，“此种富有开发性之处女地，无论在抗战之立场，在农业生产之立场，皆有立即付之全部最高度利用之必要。且处农业生产使命之外，以垦区本身之余力，尚可若干之有利于本身及社会之事业。”
开蒙垦殖局主要采取了集体农场制的直接经营方式。“接近于大农经营性质之一种，亦可视为大农经营之开始。大农制度之推行，须具备集中之人力财力及完备之生产组织两项条件，而其优点则为对于水利工程、改良土壤、选择农作物、生产费用减低；效率增加而产量增加，至于市场情势，亦能观察透澈，直接购买贩卖，均得其当，而免商人之从中盘剥渔利。利用农闲之副力，办理农业之工业，作为副业，兼收工业之利润等等。”与此同时，开蒙垦区仍然保留了一部分以往小农招佃承种的方式。针对“垦局计划中栽培之农作物以水稻为主，水田农事，须要细密之劳作，又非大农制所宜”的情形，“故为谋迅速开垦三坝计，垦局似宜于水利完成之日，即行招佃承种。此外，垦区缺少劳力之问题，亦可借以解决一部，盖招佃垦种，佃户除本人可以耕作外，尚可利用家庭中子女之劳力以助之。”“此种额外劳力，为现在经营制下不能获得者，而除害、耕耘、利用废物等等，更为小农经营之特长。”垦局对耕地技术实行统一指导，对农产品进行统筹运销，在垦区现有环境下，大生产与小生产新旧体制并行，更能促进垦务之发展。
垦局于开蒙三坝发展垦殖，同时建设新村，不仅解决了地不能尽其力的问题，使得粮食增产，税收增加，确保国家抗战物资充足，同时也缓解了战时难民的收容与安置问题，促进了边疆经济发展、社会稳定。此外，垦局发展和改善边地水利、交通、农林建设、卫生及矿冶、教育文化等，带动农村经济复兴，化边地为内地。“此项计划之实现对于垦务之发展及附近各地农村之复兴，甚有关系。前者可增多人口，促进荒地之开发，建设一新农村社会，为附近各属地之示范，而知所模效。后者可借款农民，使脱离高利贷之桎梏，指导农民，改良耕种技术，介绍新品种，以求得最可能高度之生产，复兴该地之农村经济。”
我们还应该注意到，在开蒙垦殖局建立与经营管理的历程中，中央与地方行政权力始终伴随其间，站在民族国家、政府利益的制高点来思考开发问题，一方面制订政策法规、组建垦殖机构等实施移民垦殖，发展地方经济、福边利民；另一方面为确保地方利益最大化，又往往忽视了边疆基层民众的利益诉求，通过行政运作方式化部分私有土地为公有，使政府和垦局成为大地主，地权和地界纠纷频发，引发地方民众不满。而垦局独特的双重性组织结构使其夹存于省、县两级机构中，缺乏与开远、蒙自地方政府的协调与合作，步调不一致，甚至出现相互掣肘的现象。杨士敏只能疲于应付来自省、县各级官员的扯皮、指责与非议，精力大打折扣，很难发挥实际成效。
民国时期垦殖事业的发展与边疆开发的推行是在抗战背景下的临时应对救急之举，战时特征明显，非社会常态下国民经济的全面发展规划，故设立垦殖机构较为仓促，缺乏长远规划，存在诸多弊病。开蒙垦殖局在垦务经营方式上，“就目前论之，似蹈欠合科学法则及缺少事前缜密计划之弊而务于求效急功。”“举例言之，垦殖事业为久远之事业，事前必须周详考察调查，以作经营方式，规模决定之标准，然后拟定计划，按步推进，则事业之危险性少而成功易，故决定垦殖之先，垦区地形面积之测量，土壤之调查，农场社会及经济之研究，物产之种类数量的勘察，水利之调查，皆为必要之工作，盖其与垦殖之关系至密而可决定其成败。开蒙垦区成立迄今二年，前述各项工作，始终未见举办。”
边疆垦殖是一项长期、全面、复杂的生产事业，涵括地方政治、经济与文化综合建设，安置难民、移民实边并非国家与地方层面的一劳永逸之举，后续的经营、管理、培训、帮扶等环节更为重要。开蒙垦殖局“对于农垦，虽属开始进行，然在经营上亦少计划。例如市场之数字，需要之农产品，运销之数量，皆无调查；冬季作物之如何轮值，如何经营；如何利用当地自然之特性，以栽培最有利之特种作物等等，皆不计及，唯随思虑所及，临时决定，亦为经营上之劣点。”造成此种情况的主要原因“不外一为节省经济，二为不信任其价值。但无计划与不合科学之经营，其危险性实为巨大，从不能立刻见其效果，但将来必有影响于事业，乃为绝无疑义，特吾人在此时不能预见之耳”。
此外，垦局的开垦区多设于开远、蒙自偏僻荒凉、未开化之地，移垦人口又以外来为主，当地农民比例较低，垦民对垦区气候、土壤、耕作制度乃至风俗习惯的不适应等等，加剧了与当地民众之间的矛盾与冲突，土匪丛生，社会治安混乱，垦局工作的难度可想而知。随着抗战胜利后，来自外部的政治与军事威胁一旦解除，资金、设备、技术以及人员的相继回迁，从中央到地方，开发边疆的动因与动力因之丧失，开蒙垦殖局只能草草收场，“新理想、新社会、新制度之创造与实验”成为空中楼阁，逐渐走向分崩离析而不了了之。
【注】文章原载于《中国边疆史地研究》2020年第2期。
责编：魏超