原文題目：《邊疆開發視域下“新理想、新社會、新制度之創造與實驗”——以民國雲南開蒙墾殖局為中心》
羅群
雲南大學曆史與檔案學院教授，院長，中國邊疆學專業博士生導師。從事中國近現代史、西南邊疆史研究，在《民族研究》《學術月刊》《中國邊疆史地研究》《中國經濟史研究》《思想戰線》等發表學術論文六十餘篇。
摘要：民國時期墾殖作為開發邊疆的重要舉措，關乎國安民利。抗戰時期雲南邊地墾殖受到從中央到地方政府的高度重視，展現了中央與地方的雙向互動與博弈。而開蒙墾殖局的設立與發展，可謂是此種邊疆開發過程中為實作化邊疆為内地，“從建立設農業”的“新理想、新社會、新制度之創造與實驗”，具有濃厚的制度創新色彩。
關鍵詞：民國時期；雲南；邊疆開發；墾殖；開蒙墾殖局
民國時期，随着中國由王朝國家向主權國家的根本性轉變，邊疆作為國家領土和疆域的有機組成部分，有明确的界定範圍，國家不僅要捍衛和鞏固邊疆，更要開發邊疆、治理邊疆。事實上，南京國民政府建立後，試圖重塑統一的中央政治權威，強化在邊疆地區的控制，發展邊疆經濟，以確定國家疆域完整和邊疆社會穩定。随着日本發動全面侵華戰争，中國的邊疆問題更與國家主權、國家統一、中華民族興盛等關系密切，日益引起國人的廣泛關注：“大陸邊疆之多事，可謂大陸近百年來政治一種必然之演變”“不過至‘九一八’而愈顯著耳”“假使邊疆有失，中國尚能有發展之餘地乎?”“邊疆和内地是相依為命，存則共存，亡則共亡。”開發邊疆成為救亡圖存下建立“民族複興基地”的當務之急。
墾殖作為開發邊疆的重要舉措，具有開發荒地、穩固戍邊、發展經濟、充裕資源、安輯流民和調劑人口的綜合作用。“墾是開辟荒廢的土地，使可從事種植。其目的在增加生産，充實衣食，發展工業資源。殖是移甲地人民于乙地，使其居于斯，食于斯，解決一切生計問題。其目的在改進配置設定方法，調劑人口密度，俾芸芸衆生皆獲得足衣足食安居樂業的機會。”
一、國安民利——國家利益主導下的邊疆墾殖與開發
就大陸西部邊疆的戰略地位，南京國民政府已經認識到“西南西北諸省，不徒為我祖宗發祥之地，抑亦國防之屏障，物資之淵薮，惟以交通梗阻，國文隔閡，所謂邊疆，幾同瓯脫”。此外，雲南作為邊疆的重要性還展現在地緣政治與外交方面，“就國防言，實為康藏與長江的連鎖，大陸西南的門戶！就國際形勢言，雲南又為遠東與近東的關鍵；歐洲與亞洲交通的樞紐！”面對即将到來的全面抗戰，遼闊的邊疆地區可作為戰略縱深，具有重要的地緣政治意義，必然成為中國的最後生命線，故邊疆開發被提上議程。開發邊疆是“今後中國民族一條最光明的道路”，以整饬交通、發展墾殖、調劑人口、擴充教育、提倡衛生、開發實業等為要端，采取以西南為中心的邊疆開發和建設戰略，先西南後西北。
邊疆地區地廣人稀、資源豐富，但總體上“尚無精密的地質調查，礦産的蘊藏，無法估計”“内地人滿為患，邊地空虛異常”，邊疆與内地“兩合俱利，兩分俱害也”“二者均須互相調濟，以足國用”“若能移密就稀，互相為用，則可普利全國”。惟有經過邊疆開發的漸次推進，才能打破區域經濟發展的不平衡情況，“方有改良進步之可期”，推動國家内部各種政治、經濟乃至社會關系的重構，最終實作政治上維護領土與主權完整、鞏固國防、抵禦外侮、進而推動國際關系的新發展；經濟上則推進并實作孜孜以求的現代化目标，完成對傳統中國的社會改造。為此，要确立為邊地土著人民謀利益之原則，要發展原有生産事業，建立邊疆經濟重心，還應充實勞力，開辟交通，促進整個邊疆國民經濟的發展。
1931年，國民黨第四次全國代表大會先後通過《依據訓政時期約法關于國民生計之規定實施方案》《确定邊區建設方針并切實進行案》，指出屯墾與移民是發展邊地國民經濟的重要方針，須訂立方案積極進行，并予以财政及其他必要之援助；同時開發邊疆必須特别注重邊疆原有當地人民的生計。在以國家利益為主導的前提下，墾殖關乎國安民利，成為邊疆開發的重中之重，因而為時人多所論及：“由墾殖出發，展拓至于林牧工礦等一切邊疆經濟之開發及社會工作之推行。期于育成邊疆社會嶄新的生機，以達化邊地為腹地的目的。”“墾殖事業實為當務之急。我以為這是國家内政問題一個主要的課程，應該從速确定墾殖方針與墾殖計劃。”“夫為民族生存而奮鬥，則人有所必争；為土地利用而奮鬥，則地有所必争；為兵民給養而奮鬥，則時有所必争；施行墾殖于抗戰之期間，是以聚人廣田蓄谷增産，為滅敵之資，而謂可置為緩圖哉！”
邊疆墾殖的利益頗多：一是調劑内地過剩人口，發展國民經濟；二是安置難民，使消費者變為生産者，并減少販濟之困難；三是管理遊民散勇，使分利者變成生利者，并減少人口，以免集中都市之患；四是消彌盜賊之擾亂，減少失業之危險；五是補救糧食不足；六是改良農業畜牧；七是培養森林，以免水旱之災；八是預防強鄰之觊觎，保全邊疆之國土。故平時本為開發邊疆、當固國防之要圖。在抗戰時，不但積極方面可以改進人民生活，擴大戰時生産，而消極方面亦可借此救濟難民失業，安定後方秩序也。此外，墾殖還可以消除邊疆地區的民族隔閡，也是“财力、人力、文化重返農村千載一時之良機”。
全面抗戰以前，西北邊疆是南京國民政府及社會輿論移民墾殖的重點關注地區，全面抗戰後随着難民的大量湧入，西南邊疆成為政府及群眾呼籲墾殖開發的重要區域。論者認為，西南數省地大物博，川、康、滇、黔、湘、貴、粵等省均幅員廣大，較之長江下遊及黃河流域以北一帶各省的人口密度少至近五分之一，且屬于亞熱帶，适宜農作物生長。政府應設立專門管理機構，配置設定西南邊疆荒地，責令難民墾殖。這樣，可将荒廢不生産之地墾殖成熟田，并且可用平均地權的方法來配置設定耕地，使廣大農戶均有農地而能夠自食其力。
二、自行其是——地方利益制衡下的雲南邊疆墾殖與開發
南京國民政府雖然認識到了邊疆的重要性，但其政治視野的中心是為了重塑統一的中央權威，因而在中心—邊陲的邊疆開發與治理關系中，尤其是在當時國民黨内派系鬥争和其他外部因素的合力作用下，與西南邊疆各省份的關系并非隻是中央—地方的單向關系，而地方——中央的反向關系以及雙方之間某種程度上的彼此制衡與妥協往往形成西南各省地方割據的非均衡特點。
1928年1月蔣介石任命龍雲為雲南省政府主席，對于南京國民政府而言，既要解決國民黨内部的派系糾紛，更不願意看到邊疆異己勢力的存在。在利用地方實力派為其統一政治權威服務的同時，也一直試圖限制地方實力派的發展，從政治、軍事、經濟等方面向邊疆滲透，達到削弱地方實力派的目的。對于雲南地方實力派而言，雖然取得了省内派系鬥争的勝利，但對抗力量并未完全消除，此外囿于邊疆地理、交通、經濟、通訊等各種條件限制，與中央政府的政治、經濟聯系較為單一、薄弱。為鞏固自身統治，不得不一方面既依靠南京國民政府中央的支援，服從其統治；另一方面又對中央權威抱有一種防範甚至抵觸心理，盡可能保護其在地方的勢力範圍，往往會根據本省的現實情況或自身認知而自行其是，最終達到在雙方博弈過程中的均衡狀态。
龍雲主政雲南後，緻力于雲南邊疆的開發與治理，提出分三期建設“三民主義革命建設的新雲南”：第一期“集中精力勘定變亂”。第二期“休養生息，循序漸進”。第三期“謀積極之發展”“凡戶籍、保甲、倉儲、清丈、禁煙、警務、教育、衛生諸要政，及水利、造林、紡織、開礦等生産事業，視其緩急，先後舉辦。”希望借生産開發以發展經濟，繁榮邊疆。
邊疆開發需要大量人力、物力支援，非雲南一省之力所能及。全面抗戰爆發後，雲南成為抗戰大後方，各類機構、軍隊、難民大量湧入，糧食和物資需求驟增，南京國民政府加強對雲南邊疆的開發與建設，原來存在的資本、交通、技術、人員等方面的問題得到極大改善，“現在沿海的人才财力都已被迫流向邊地，正是建設西南邊疆千載難遇的機會，希望舉國上下，切莫錯過”。墾殖作為邊疆開發的主要内容和載體，以中央政府為主導，自上而下地出台各種墾殖政策與法規，編制方案，組建墾殖機構，設立墾區等，為邊疆社會的綜合發展提供了強勢動力。但各項政策的貫徹、制度的安排等仍需落實到地方政府。
1938年，行政院拟具開發雲南意見，強調“其意義在于間接維系及加強抗戰之軍運、直接生産及運濟抗戰之軍需及建立國防之永久資源，而不在于謀地方之福利已也”。三個最急綱領之一即為“在政府監督保護之下，準以民間資本組織公司，辦理墾殖荒區及推廣農産事業，但責以必要之設施，統制其所獲之利潤”。1938年夏，内政部核準《雲南施墾計劃》，“以墾荒為救濟難民之出路，已為抗戰後方要政之一”。
辦理墾殖、發展農業作為開發邊疆的重要舉措，從中央到地方目标一緻，但削減地方福利、準許民間資本進入與地方争利等又與雲南省政府初衷不相符合。與此同時，在抗戰壓力下，國民政府無力提供大量資金支援，“呈請中央撥款，但中央之款一涓一滴均須直接用于抗戰，于是墾殖問題遂告無形擱置”。因而使國民政府對雲南邊疆的開發與建設更多僅停留在“意見”層面。中央權威既然大打折扣，有心無力，在場的仍主要是地方政府，資金籌集、荒地調查、土地清丈、墾區設定等具體操作均須由雲南省政府獨立執行，在遵從中央政令的前提下又要兼顧地方利益的達成與實施。
1929年3月，雲南省政府成立第一、第二殖邊督辦公署，墾殖移民、興辦實業成為督辦公署開展“殖邊”工作的重心之一。1938年，雲南省政府制定《雲南省清荒辦法》，鼓勵開墾荒地，擴大耕地面積，增加糧食産量，清理荒地，組建雲南省墾殖委員會，專門負責墾殖事務。同年又制定《雲南省施墾計劃》、《非常時期難民移墾規則》、《難民移墾實施方案》等，計劃從三個方面招募墾民，一是招募鄰境如四川、廣西等地漢人。二是實行軍屯，多養士卒，以墾實邊。三是移難胞、華僑以實邊。1943年10月，雲南省民政廳組建“邊疆行政設計委員會”，設計、制定邊疆開發方案，專門負責邊疆開發事宜，希冀通過移民墾殖“開辟荒地以利用生産之謂，蓋從建立立之農業”，使全省各地，包括滇東北、滇北、滇西、滇南等均得到相應開發，“不僅着眼于人民之移殖與生産之增加，同時須努力于新理想、新社會、新制度之創造與實驗。”
三、“新理想、新社會、新制度之創造與實驗”——以開蒙墾殖局為中心
開蒙墾殖局的設立與發展，可謂是民國時期邊疆開發過程中為實作邊疆“内地化”目标，“從建立設農業”的“新理想、新社會、新制度之創造與實驗”，具有濃厚的制度創新色彩。墾殖區“位于雲南省南部開遠蒙自兩縣之交界處，其地東經一百零三度四十分稍弱，北緯二十三度三十分有奇。區界東連滇越鐵路線，南接蒙自縣屬新安河，西毗鄰開個公路，北鄰開遠縣屬開遠壩。墾區面積，因未經測量，尚無正确數字，一般估計，約在四十萬畝左右”。墾局設立以前“徒以水利未興，水害未除，冬春苦旱，夏秋苦潦，農産收成歉薄，僅能栽種雜糧”。
(一)開蒙墾殖局的建立
龍雲曾于1921—1922年擔任唐繼堯近衛軍第十一團團長，駐紮蒙自期間“留心考察曾于開遠、蒙自間發現草壩，于開化、文山間發現架衣壩，各有數萬畝之沃野平原可以耕作”。1928年龍雲主滇後，“當局于整理金融，安定社會秩序之餘，怵于農産衰落，乃從事各地農田水利之振興；并為增加生産，示範墾殖計，乃決議開墾開蒙三壩”，原因約有三端：
1.食糧原料，不能自給
滇省山多地少，水旱頻仍，食糧原料，不能自給。每年棉花布匹，入口達一千數百萬元。全省糧食，自民國十四年(1925)至二十三年(1934)中，曾五度(十四、十五、十八、十九、廿三)發生恐慌，形成越米之大量入口，而廿三年之全省旱災，糧價更節節高漲。當局乃認為興修水利，刻不容緩。經在滇池沿岸各縣，竭力推進各項農田水利，成績頗佳。旋更謀拓展耕地，增加生産計，乃于二十四年(1935)八月派現任墾局局長楊文波氏，前赴三壩，查勘水利，設法墾殖。
2.省庫拮據，貨殖謀利
滇省财政，原甚拮據。清時為受協省份，民國成立，協助中絕，唯尚能自給。嗣後護國靖國，軍費浩繁，不得不鑄造劣币，濫發紙币，以資維持。1934年起禁種鴉片，财政益困。當局于節流之餘，不得不另開合理之财源，以資揖注。于是省營及官商合辦之企業，紛紛興起，最著者如個舊之煉錫公司、礦業公司、東川之電氣制銅廠、昆明之紡織廠等，開蒙墾殖區，即為其新興事業之一。加以迤南各屬，特别個舊，糧食均賴輸入。如墾殖成功，就地運銷，必能獨占迤南市場。故當局墾殖開蒙三壩，謀增加農業生産，以求小補于财政。
3.完成以前決議未行之計劃
三壩荒廢，曆有年所。過去曆任省政當局，均曾拟議開墾。一般旅客之經行其間者，亦均主張興修水利，設法開墾。清宣統元年(1909)，龔心湛任迤南道時，曾請由錫課項下，截撥巨款，從事開墾。終以開遠地勢較低，巨水排洩，下遊沙甸、倘甸各壩，良田盡成澤國。開遠人民，力加反對，未獲實作。民國成立，當局亦屢議興修，迄未實行。故此次開墾開蒙三壩，亦為試辦以前議而未辦之事業。
1935年8月，省政府派楊士敏赴開蒙實地考察，認為：“蒙自縣之蒙壩草壩、開遠屬之大莊壩，三處土質佳良，面積遼闊，地勢平坦，且位于滇越個(個舊)碧(色寨)兩鐵路之旁，交通便利，實可為滇省南部良好之農業區，隻是水利不興，土地荒蕪面積廣大，所耕種的土地也僅能種植雜糧，收成菲薄，亟須振興水利，排除水害，引水灌溉，荒蕪土地亦可成為良田。”楊士敏随即拟定開發計劃呈報，經省政府第444次省務會議讨論後決議交由經濟委員會負責辦理，同年12月成立籌備處。1936年6月省政府第475次會議提出設立開蒙區墾殖局，隸屬于雲南省經濟委員會，全稱為“雲南全省經濟委員會開蒙區墾殖局”，由楊士敏任開蒙墾殖局局長。1936年8月15日，開蒙墾殖局在開遠屬大莊壩新寨正式成立，辦公地點初為租賃，後于大莊車站旁收買民田120畝興建房舍，1937年7月建成遷入，1941年9月由大莊壩遷至蒙自草壩。
(二)開蒙墾殖局的性質、組織機構、資金來源——“新制度之創造與實驗”
1.性質
南京國民政府1938年頒布的《難民墾殖實施辦法大綱》和《非常時期難民移墾規則》中，曾規定各省墾殖方式分為國營、省營和民營三種。此後在國民政府對雲南的開發意見中，又對開蒙墾殖局此類墾殖機關的性質進行了具有制度創新意義的讨論，認為“系屬商辦合股公司性質，但依其職責與業務各規定，似為該省一種經營事業而兼理墾區行政之機關，”即墾局兼具公司(企業)與行政機關性質。此種設定反映了雲南地方政府在遵循中央政策法令的同時，又單獨設立或保留了一些頗具邊疆地方特色的機構，具有雙重化特征，“加強了政府對經濟資源的控制，并使行政進一步下滲到基層社會與地方經濟中”。
事實上，開蒙墾殖局經兩次省政府會議決定設立，省政府授權雲南省經濟委員會負責辦理，是以在産生程式上具有行政機關的性質；同時，由于雲南省經濟委員會是專門負責辦理經濟事業機關，其性質與一般行政機關不同，兼具企業機關和政府部門機關權責。開蒙墾殖局與此類似，既能夠在形式上超脫于政府之外，又能夠利用各項資源，為政府與地方服務。
2.組織機構
開蒙墾殖局綜理全區墾務，組織機構為“設局長一人，處理全局事務；副局長二人，襄助辦理局務。近于副局長之下，又增設秘書一人。局長之下，分設總務、工務、農務、财務四課，每課分設課長一人，主任一人，辦事員若幹人，各負特定工作”。另外，墾區内還設墾局購料驗工委員會，由财政廳、建設廳及經委會各派一員任委員負責墾區購料驗工工作。
3.資金來源
國民政府為了鼓勵墾殖與安排難民，強調邊疆墾殖的資金來源主要是通過補助或貸款的方式。《非常時期難民移墾規則》與《非常時期難民移墾條例》中明确規定國營墾殖經費由中央政府負擔；省營墾務經費除由省政府呈請行政院補助外，不足的數額則由該省政府自行籌撥或呈經主管官署核準發行公債；民營墾殖可以呈請中央或省政府酌予補助或貸款解決。但在實際執行中，中央政府忙于抗戰，無力支援邊疆開發資金，而雲南省政府财政亦不充裕。在籌集開蒙墾殖局資金之初，省政府提出兩種方案：一是由省統籌，二是由省縣合資，官商合股。遂指令省财政廳、開遠縣、蒙自縣、開蒙農田水利籌備處讨論，結果開遠縣由于開發後受益較小，贊成省府統籌；蒙自則能得到良好的開發，則贊成省縣合資，兼召集商股辦理。墾局局長楊士敏則提出，由省全權統籌開發，事權統一，行政管理，生産經營，均由省決定，貫徹政府主張，免生幹擾。資金采取官民合資，每股新币2元，官股55%，民股45%；民股先由開遠、蒙自兩縣人民認股，每人認股最大限度不得超過100股；若認不足，允許其他縣人民認股，還認不足，由官股補充。
對此，商人和普通百姓均持觀望态度，民辦和合辦均行不通，最後省府認為“宜由政府出資舉辦”。1936年5月，省政府第467次會議決定：“該項事業之投資以及監督指導督促進行一切事項，均由經濟委員會負責辦理，以一事權而利發展。”其後一切投資需由經濟委員會負擔，包括人員工資、辦公經費、水利建設、農田墾殖、新村建蓋、生産經營等相關經費。
(三)墾殖局的經營與管理——“新理想、新社會”圖景的建構與實施
1.排除水害、興修水利
三壩荒廢原因主要是水旱交虐，無法耕種，“墾區雖有水源，但無水利。原由為雨量配置設定之不均與地形之不利于宣洩灌溉”。“惟墾區四周，均為山圍，區内地形，又成西北傾斜之勢，每屆雨季，淫雨連綿，山洪暴發，奔騰下赴。先則流入蒙壩之大屯、長橋兩海，迨兩海無法容納，乃依地形流向西北，經草壩而入莊壩。無可宣洩，停滞其中，經旬累月而不退。初則淹沒四周農田，繼則水位繼漲增高，倒灌東南，洪潦所及，草莊兩壩，盡成澤國。迨至春冬，積潦漸由各落水洞落去，除沿海附近外，其餘大片平田，悉為赤地。”故墾局成立以來主要工作多為興修水利。茲将興辦水利工程清單如下。
表1 開蒙墾殖局興辦水利工程表
2.收購土地，移民墾殖
墾殖過程中，最為關鍵的是解決土地問題，據統計，開遠、蒙自兩縣的荒地占全縣面積分别為94%和96.9%，而每個農民平均耕地面積在全省平均水準(3.3畝)之上，分别為5畝和3.3畝。大量未開墾的土地，主要由于石礫太多、人畜缺乏。
墾局所在草壩、蒙壩、莊壩的40萬畝土地，均屬地廣人稀，其中有四分之一土地為荒地，有“十年三不收之諺”。此外，開蒙地區的土地還存在土地所有權與土地使用權分離的現象，農村内部有七成佃農，土地所有者大都不在農村而住在城内。佃農無力改進農業，既不願承種以貼租，地主亦不願無租而納稅，造成土地長期荒蕪。
開蒙兩地雖然有長期荒蕪土地，但并非完全是無主荒地。政府與群眾在界定荒蕪土地時存在不同的标準，對于荒地地權之處理，民國時期分為三個程式，第一步對于荒地原所有權之清查，第二步清查後公私荒地之處理，第三步授墾後所有權之歸屬。雲南省自1929年起對全省耕地進行清丈，為墾殖事業的推進奠定了基礎。
表2 開蒙兩縣土地清丈新舊畝積、新舊稅額比較表
為確定墾殖事業順利進行，1936年雲南省政府決定收購草壩土地并交給墾局管理，“土地除永荒者收歸公有不計外，其他先有地主并具有執照者，由财廳按照收租石數目，照市價一律收買，地價由經濟委員會付給等語，紀錄在案”。随後開蒙墾殖局按省政府釋出的“熟地收買，生地、草坪沒收”規定，成立收購草壩全部土地委員會，負責調整登記草壩土地所有者，“無論官僚、地主或者農民，一律按其所持的清丈執照，發給地價款”。墾局在草壩共進行了三次土地收購，第一次50433.4畝，第二次3394.6畝，第三次3522.2畝，合計57350.3畝私人土地。第一次、第二次收購土地以谷租和糧租為地租依據，即由土地所有者提供其将土地租給農民每畝每年收取多少租谷的情況，向收購草壩全部土地委員會申報，核實後作為收購地價的依據，每擔谷租地價224元，糧租420元；第三次以土地面積為機關，一律按所持土地清丈執照核實後按土地品質收購，一等每畝500元，二等400元，三等300元。
草壩土地原多為大地主所有，如蒙自的周伯齋在西部的雷公哨有3萬畝以上土地，馬竹庵在坡黑、假邑也有幾千畝土地，開蒙墾殖局全部進行了收買，随即還開墾了許多沼澤地和草坪，至此草壩可供耕地有8萬餘畝。開蒙墾殖局對開墾荒地進行了統一的規劃，在100畝土地中将田劃分為長方形，每塊3畝，一緻順向，每兩條溝之間設一運輸道，可供馬車行駛，溝線與路線成直線，各溝道上還栽種了經濟林。新開墾的旱地用于種植甘蔗、烤煙及試種木棉，大部分為稻田，由農技員指導招來的勞工耕種。至1939年，開蒙墾殖局在草壩共有5萬畝稻田和3萬畝旱地，除少部分租給當地農民，其餘大部都是由墾局招工耕種。
對于移民墾殖的條件與領墾辦法，原則有二項：一是墾局農工耕作成績優良者，對于所種之田，優先取得承佃權；二是凡住居墾區内之農民，經墾局認可者，優先取得承佃權。每一領墾人所領荒地面積，一戶不得超過30畝。開墾期限則規定取得領墾證滿一月而不墾者撤銷其領墾權；竣墾月限已滿尚未完全墾出者，對于未墾部分撤銷其領墾權。栽種作物則在開墾完畢須經墾局驗收後方得栽種，作物種類必須按照墾局規定進行。至于領墾的手續，則規定領墾人于領墾時應先填呈請求書，書内載明：(1)領墾人姓名、年齡、籍貫、住所；(2)家庭狀況；(3)領墾荒地之畝積坐落四址；(4)開墾日期；(5)保證人；(6)承佃年限；(7)按年納租不差欠；(8)按季自耕，不得轉租；(9)受墾局之監督指導等九項。請求書經局方派員調查符合，即發給領墾許可證。領墾人取得該證，即可按址施墾。
墾局于1938年起招工500餘名，購牛200餘頭，購買大宗農具，購買肥料種籽，将新開墾的土地分為4區20組，區内設管理者，組設上司員，栽培水稻6200畝；1939年栽培水稻4000餘畝；1940年蠶業公司成立協助栽培桑地，迄1942年後完成桑地7000餘畝，稻田2000餘畝；1943年複自營甘蔗500餘畝，草棉200餘畝，1944年與公司合作栽培甘蔗1400畝，水稻1500畝，自種高粱1000畝；1945年自營水稻1800畝，甘薯300畝，美煙6000畝，甘蔗200畝。
3.生産棉糧，創辦試驗場
開蒙墾殖局在興修水利的同時還積極開展墾區農墾建設。1937年5月18日開蒙墾殖局與建設廳屬雲南省棉業處合作舉辦棉作試驗，并拟具合作試驗暫行章程呈請經委會及建設廳核示。5月28日，經委會核準合作，29日省棉業處将試驗實施日期等項備文呈請，經委會鑒核備查。呈文稱“前以棉作播種期屆，不能再事遷延，除一面與該局商定辦法外，先于四月十七日派職處技士胡才昌前往該局會同辦理棉作試驗事宜，即于是月二十三日會同該局傅場長播種植完畢。本年與該局合作舉辦之棉作試驗，計有中棉品種比較試驗，美棉品種比較試驗，中棉品種觀察，美棉品種觀察，土棉鈴行試驗，中美棉播種期試驗，中美棉每穴留苗數目試驗等九項”。随後墾局設立南林、龍泉、南屏、蒙自4個木棉場，面積160畝。開蒙墾殖局設立此四場的主要目的在于“試驗改良之作物品種推廣于迤南各屬”。
因滇省棉産極少，四場中心工作為植棉試驗。南林試驗場位于滇越鐵路大莊車站旁開遠縣屬第六區南林鄉，為四場中面積最廣，是與建設廳合辦的迤南中心棉業試驗場。龍泉試驗場位于滇越鐵路旁開遠縣屬龍泉鎮西，面積42畝，沙質土壤，水源便利。南屏試驗場位于開遠縣屬第六區南屏鄉了口寨東草壩與莊壩分界處，面積37畝，同為沙質土壤。蒙自試驗場位于個碧石鐵路旁蒙自縣屬西城外一裡許，龍井之東南，面積42畝5分5厘7毫，水源取自龍井，人工挑灌。另在大莊壩及草壩試種水稻取得良好效果，遂決定擴大種植，“首先隻栽種200餘畝；1936年增種600餘畝；至1937年夏增至3000餘畝；1938年增至4000畝”。
4.推廣新式農業生産經營與管理
在開蒙墾殖局設立以前，墾區“農家副業，牧羊養豬較多，牛則用以耕耘，糞作肥料，豬則售供食用，惟以年年荒歉，收獲不足，飼料缺乏；豬牛均賴牧草飼養營養不足，瘦削異常”。墾局建立後，大力推廣新式農業生産與經營，主要采取集體農場制、合作社制和招佃制三種經營方式。至1946年，開蒙墾殖局共收購土地10餘萬畝，開墾近8萬畝。開墾地分為三部分，一是自種的2500餘畝，二是租與蠶業新村公司5000餘畝，第三部分的5萬畝土地，墾局無力經營，均由人民租種。其出租對象是本地農民、招佃外地移民和屯墾部隊。對本地農民，“優先租種，解決本地少地、無地農民的問題。避免新老居民的沖突。地租一視同仁”。政府規定了農民納租租率，原來三壩的租佃制度，壩内農田分為三等，第一等為水稻田，佃農納租率為十分之六；第二等為旱田，收獲極不可靠，佃農納租率為十分之二或三；第三等為最劣之地，即所謂十年三不收者，雖有租佃之名，而無納租之實。墾局“照土地收成納租十分之三以示體恤(查本省農村租谷普通納十分之六，最少者十分之五)”，具體視水田(熟地、荒地)、幹地的不同情形，累年繳納不同的租額。
為了扶助佃農，昆明中國農民銀行及富滇新銀行絡繹派人員前往開蒙一帶進行調查，墾局亦設立農民貸款部，每至春耕舉辦農貸一次，按新舊村佃戶耕地人力多寡，貸給資金、耕牛、谷種等，取息輕微，秋後償還，計1939年貸出約2000元，1940年約2萬元，1941年1萬元，1942年6000元，1943年135萬元，1944年270餘萬元。同時，墾局不僅進行農作物生産，而且從事牧場、家畜實驗場和工業礦業生産，注重農業技術的開發和推廣。如富滇新銀行與中國農業銀行、中國農民銀行、交通銀行投資創辦蠶業新村，在開遠草壩開辟6萬畝桑園，廣植桑樹，建築蠶室，經營養蠶制絲。這些新式、多樣化的農業經營方式為雲南農業現代化的初步發展起了示範和推動作用。
除此以外，墾局還鑒于農工衆多，管理不易，為增進農工工作效率和墾局管理效能，對于墾區農工及管理者、正副上司員，特别予以農事及管理智識之訓練，訓練内容主要包括精神講話、農事常識、軍事常識、工程常識、會計常識、具體實際問題之讨論、個别談話及考察等七種，由局内各進階職員擔任。訓練辦法每旬舉行一次，每次兩小時，一年完成。以此加強對農工和管理人員的思想和專業技能教育訓練。
5.建立新村，發展墾區新社會事業
針對“區内農民，懶惰成習，除耕地拖車外，田間工作，大半委諸婦女。又因連年荒歉，生活困簡，不知改進。至于教育衛生等各項設施，更付阙如焉”的情形，為便于人員管理，1939年将草壩新老18個村寨劃歸為草壩鄉，由楊士敏兼任鄉長，由蒙自縣政府委托授權辦理轄區内行政事務，由開蒙墾殖局任免保甲長。蒙自草壩原有12個自然村，農戶1060戶，7600人。1940年，開蒙墾殖局規劃建立20個大小新村，大村蓋32幢住房，小村則蓋16幢。所需磚瓦一部分為自己燒制，另一部分則向開遠小龍潭購買，木料也是從開遠購買，還從昆明等地請來泥木石匠。計劃在草壩中部建蓋第五村、六村，東部建蓋第十七村、十九村，此四村皆為大村。另在草壩西部建蓋第一村、二村，東山腳下蓋第二十村，此三村為小村。使農戶達到3000戶，總人口增加到2萬人。最後建成9村，招來330戶，1735人，配置設定到新村居住。此舉改變鄉級政權結構，有利于發揮墾局辦理墾殖事業，不受地方縣鄉政府的阻撓。
此外，前述由中國銀行、中國農業銀行、交通銀行和富滇新銀行共同投資的雲南蠶業新村公司在草壩與開蒙墾殖局簽訂了3萬畝租20年的租地合同，且“租期以内因乙方系墾殖事業，甲方不得要求退租”。故草壩又興建了十六村和十三村兩個村。由于抗戰興起，草壩新村的建設也逐漸停滞，原定興建20個新村最後也僅建成了上述9個。
除了開辟新村，開蒙墾殖局還在墾區興建了一部分建築工程。1936年10月，建綏靖村墾殖房舍以供草壩西北部農墾人員住宿；1937年2月，于大莊車站左側南林試驗場中心建羊街辦公房舍，占地15畝，為大莊壩墾殖辦公之所；同月建新溝辦公房舍作為墾局在草壩員工辦公住宿之所，1939年8月完工；還有1939年5月興建中村倉房及碾米機房舍，其中農舍兩個計20間，碾米機房1個計5間，柴油發電機房1個，計兩間，1940年底完工。
墾殖新村建設遵循一定的“新理想、新社會”原則與模式：(1)凡在草壩居住之人民，其子女均有免費享受教育之權利；(2)修築從橫壩内四境之道路，以期交通便捷；(3)勵行消費合作，以促進壩内人民經濟之發展；(4)辦理全境警衛，以消滅盜匪之來源；(5)舉辦公共事業，如育幼、養老、濟貧、救災及運動娛樂所；(6)籌設衛生醫務機關，使全體居民，可免費治療；并辦理衛生事業，增進居民之健康。
各項社會建設事業的順利開展使墾區農村出現了新氣象：交通通訊方面修治道路、修建運河橋涵、安置電話、設定郵局或代辦所；教育方面設立國小及半日學校、建立圖書館、舉辦職業學校和夷語訓練班、墾民識字教育班；公共服務方面設立醫院及巡回治療隊、群眾體育場、國技館等，為墾民進行體格檢查和清潔檢查，甚至開展義務診治；設立演講廳及娛樂場，放映電影。上述各項社會事業與工作的開展，以教育墾民、提升素質與增強民族國家認同為主旨，是一個嶄新的有意義的嘗試，能夠“以内地固有之國文文化漸次陶冶邊疆青年及兒童，力求國文與意志之統一”“闡發國族精神，泯除其地域與狹義的民族觀念所産生的隔閡”。
6.加強墾區治安
開蒙三壩過去治安狀況很差，殺人越貨無分晝夜。主要原因在于農田荒廢、農民無業可守，淪為盜匪。匪氛熾時，甚至壩内村與村之交通，亦跬步危險，農民家畜，常被掠劫。因之人口愈少，土地愈荒。1934年經政府派隊剿除，匪風稍殺。1936年開蒙墾殖局設立後，為確定墾區治安，即開始訓練團丁，設立自衛組織，隸屬于墾局總務科之保安一隊，共計30人，設隊長1人，分隊長2人，管理全隊士兵訓練及警備事宜，又特務長1人，管理全隊軍需材料。士兵由墾局招募，榮民居多。每名月薪國币12元。全隊共有步槍50支，手槍10餘支。每日晨晚二操及學科一堂，均由隊長主持。為充實自衛實力，聯絡鄉團，由省府通令所有墾區附近在開遠縣屬第六區、蒙自縣屬第八區兩區民團，均歸墾局指揮，聯合編組訓練，以維持墾區治安。區内治安漸告無慮。但單身遠行，仍有可能意外發生。
(四)“新理想、新社會、新制度之創造與實驗”的困頓——楊士敏與開蒙墾殖局
1927年至1929年，昆明地區遭受三年大旱，糧食供應緊張。1928年龍雲上台後決心興修水利，在《雲南日報》發告示招募治滇能人，鼓勵滇中人士積極向政府建言獻策。随後楊士敏建議用抽水機抽滇池水灌溉周圍農田，試行成功後取得很大成效，任水利工程處處長，為其後興辦開蒙墾殖提供了前提和基礎。1935年楊士敏考察開蒙地區，籌備墾殖局，全力投入墾殖事業，到蒙壩、大屯壩、草壩等多地視察，探查地形、河流、土壤、水利基礎，親自設計開發方案，主持水利工程，積極推進開蒙墾殖工作。
楊士敏就任開蒙墾殖局局長期間，工作勤懇敬業，“墾局工作，常年緊張，無星期亦無例假。楊徐二氏，時在農場上或工事旁監督指導，批閱公文，都在傍晚回局之後為之”。其出色的業務能力、人際交往與組織能力多次受到龍雲及省府嘉獎。龍雲曾于永豐渠開挖後到墾區視察，并改永豐渠為“嘉銘河”，以此表彰缪雲台對開蒙墾殖事業的貢獻。視察結束後，楊士敏以為開蒙農田水利建設及墾殖事業的成功，皆得益于龍雲及省政府的全力支援，遂在黑水河開挖成功後上報雲南省政府準許，改主要幹渠為“龍公河”，彰顯龍雲功績。
此外，楊士敏還十分注意處理與當地群眾尤其是少數民族的關系。曆史上開遠、蒙自兩縣境内西南民族種類甚多，不可名記。蒙自建置土官始于元朝，明弘治十五年(1502)開始革土設流；開遠也曾建立土司制度，“僻處極邊，逼近交趾，彜多漢少，叛服靡常，聲教阻絕，樸陋無聞”。至民國時期，彜族、回族等依然占據境内人口三分之一以上，在墾殖過程中更要處理好民族關系。在開鑿黑沖石峽前，沙甸百姓擔心開鑿上遊後水排洩到沙甸河造成危害，是以極力反對。由于沙甸村民都是回族，楊士敏便利用其回族身份，從感情上與村民進行溝通，進行思想動員和耐心說服，最終勸服村民同意開鑿石峽排除水患。
正當開蒙墾殖局緻力于“新理想、新社會、新制度”建設、楊士敏全身心投入墾殖事業時，家庭卻遭遇喪父、喪子、喪妻的重大變故，遂于1941年9月送出辭呈，省政府基于其才幹予以挽留。探究楊士敏辭職的深層次原因，應該在于其雖總攬墾殖工作，性格本有幹練、強勢的一面，但省府需以主要精力應付抗戰，給予墾局的支援畢竟薄弱有限，加之地方紳民阻撓，縣鄉政府亦從中作梗，水利興修與墾殖進度不佳，面臨諸多困境與挑戰。“楊氏既為一實踐者，對于墾務之推行，隻求合乎事實，頗多矯枉過正之病，例如墾局成立迄今，始終未辦測量，訊查等多項初步墾務工作。一切農事及工程設計原則，亦多由楊氏手訂。”
墾局所在地為開遠、蒙自相連的三壩區域，由于墾局所具有的行政性質使其不受兩縣政府節制，在經營與管理上具有更大的自主性與靈活性。但墾局業務與工作開展屬于在地墾殖，諸如土地收買、水利工程實施等具體事宜均需得到兩縣政府配合。此時墾局兼具的公司(企業)性質又令楊士敏無法直接向地方政府提出相關要求，隻能先向省經濟委員會呈請，再轉由省政府通過行政指令開、蒙兩縣縣長配合開展墾殖工作，墾局與兩縣地方政府乃至群眾很難通過協商形成合力，開展有效行動。如疏浚黑水河工程時，楊士敏就曾與蒙自縣長商議，由縣、鄉組織人員疏浚，但當地群眾卻希圖由墾局出資雇工，而非無償勞動，協商未果後并未積極響應、參與。對此楊士敏認為“該壩人民此種隻知坐享權利，不盡相當義務之舉動，自應加以糾正”，于是上報省政府，由省政府敕令縣長負責督促修理，“凡有請求協助及保護等事，該縣政府随時盡量輔助，予以便利”。
此外，在楊士敏籌備墾局之初，“須知政府不惜人力财力，成立開蒙墾殖局，完全欲為人民振興水利，免除水患”，地主、農民以為興修水利有利于發展，對此持支援态度。開蒙兩縣地廣人稀，佃農占十分之七及以上，土地所有權集中于地主手中，且地主多不在地。省政府認為這些地主“每年除收取租谷外，對于土地之用多不過問，以緻大多荒蕪，因有草壩之名。今既設局振興水利，開辟荒蕪，政府慮其政治之後仍難以加意管理，為使草壩墾殖事業合理，并順利推進，以免除一切阻力糾紛，及便利管理計，全部收買”。
墾局通過雲南省政府利用行政權力強制收購開蒙三壩土地，以開發治理之名低價甚至無償将土地轉化為公有。“區内地權，過去均為私有。最近舉行全省清丈，規定私有土地不通知清丈者，視為荒地，收歸公有，僅草壩一處，沒收歸公之荒地，達四萬畝之多。故經此次清丈後，三壩土地，除已清丈者之外，其餘為公有土地。此類沒收歸公之土地，估計當在全面積之一半以上。”此舉觸動地主與農民的土地私有權，平時荒蕪的土地“在無人要求利用之時，大抵均若無主之地，若一旦計劃利用，無一不為有主土地”，激化了墾局與地方群眾之間的沖突。對此，楊士敏則認為，正是通過收購土地，統一管理和經營，極大推動了墾殖事業的發展，“草壩土地若不全部由政府收購”，就不會在半年内積極推進，有所成就。
大面積廉價收購三壩土地給地方帶來巨大震動，遭到地主竭力反對。地主周伯齋多次托人到墾局說情希望不要收購周家土地未果，于是煽動農民鬧事，不配合土地收購與土地清查，并指使時任鄉長的杜安定，指派警員持槍到各路口攔截威吓做工農民，不許參加墾局工作。地主馬潔作為政府官員，反對收購，四處反映，堅決不到墾局領取土地價款，強烈要求歸還土地，最終既未領款，又未被退回土地，造成一樁懸案。此外，蒙自紳士闵從齋等人還聯名向省政府投訴，反映墾局收買土地時将2萬畝耕地當作荒地無價沒收，是“違章病民”，并通過《雲南日報》披露，引起社會關注。為避免事态擴大，龍雲令建設廳水利局局長莊永華組織墾局、地主、佃農、自耕農代表召開調查咨詢會，其結果是認為墾局不存在違章，駁斥了地主的投訴。
1938年，楊士敏與蒙自縣第七區區長楊自修發生龃龉，稱其為“土劣”，列舉其五條罪狀：其一，楊自修不僅不能盡力協助墾殖事業，反而暗中阻撓，遇事生風，始而鼓動業主，以喪失業權，衣食無靠等詞，聯名妄呈。其二，修嘉銘河工程時，村惡棍龍海清糾衆行兇，打死車牛一頭，并與民工發生鬥毆，楊自修不僅包庇不懲罰，還教唆龍捏詞報縣，複與龍海清狼狽為奸，于工作地點擺賭抽頭，以緻無知勞工被其盤剝，紛紛逃逸。其三，墾局犁工隊班長李順，因病到碧色寨就醫，至時因神經昏亂，仆地不起，經路警送第七區公所看管，楊自修主使該所助理員及區丁等，不問青紅皂白，一陣飽打，遍體成傷，楊士敏聞報即經函請蒙自縣派員勘驗，事隔數月之久，始以少數罰金含糊了事。其四，蒙自紳民闵從齋等，聯名妄呈登報，請求援例按畝給價，以示體恤并登諸報端一案。楊自修即誘哄各鄉群眾，教唆供詞。其五，草壩闾長張建文熱忱匡助墾殖工作，委充協助員，楊自修假其區長地位，用惡毒手段，将張建文闾長職務更換，并逼迫其殘廢之獨子，充當壯丁，其用心務使草壩群眾，無論職局舉辦工程農事，俱相率觀望，不敢出力，視為畏途，以緻政府德惠，難于布施。楊士敏将上述情況上報經濟委員會後轉呈“省府饬令蒙自縣将該區長楊自修立予撤職，并提解晉省，從嚴究辦，俾懲一儆百，以後不緻再生阻撓”。
楊自修作為地方官吏，固然有地方主義、恣意妄為的一面，但在與墾局發生沖突時，楊士敏直接通過省政府進行幹預處理的方式引起兩縣地方的極大不滿，個人也頗受争議。蒙自縣政府亦指責“該墾殖局上不能體政府徳意，下不恤人民疾苦，隻知謀利竟不惜以鄰為壑，其每年所獲之谷不過一千餘石，而減損大屯海底谷9000餘石之巨，此非利己殃民而何?”
1938年中央政治學校地政學院學員到雲南考察墾殖事業後完成《滇南墾殖事業之調查》，認為“楊氏雖富于農事經驗，但并無專攻之學，副局長徐氏則對于農學，頗有研究。但楊氏頗為幹練，個性甚強，對于農務工務上科學之設計，任意修改，失敗在所不惜”。“楊氏既未一實踐者，對于墾務之推行，隻求合乎事實頗多矯枉過正之病，例如墾局成立迄今，始終未辦測量、調查等各項初步墾務工作。一切農事及工程設計原則，亦多由楊氏手訂。故墾局職員之工作，頗帶有一層此種偏重實際，忽略事理之色彩，對于墾區工作之統計報告，絕不注意，對于墾區内之自然狀況及農村情形，漠然不知。就經驗與學識之關聯上言之，墾局此種工作态度，殊失之過激耳。”
對此，雲南省人民企業公司設計室主任夏光南到墾局進行調查後亦認為，楊士敏“因系主席龍雲全權委托，用人行政，專斷獨行”“不能開誠布公，集思廣益，而厚自封殖，唯個人之意願以行”“興建新村七個，緻占全部費用達36%，核閱數計，頗驚其輕重倒置，為謀甚拙”“局長招緻其親戚朋友來集此方，斬伐森林雜草，搬運岩石，興築多數高窯，鍛煉磚瓦石灰，開展各村建築，一轉手間，即可獲得極大利潤”，要求“改組墾殖局内部組織，集中事權，并容納當地群眾公正意見，以免内外隔閡”“廢除局長對内對外，大權獨攬之舊制也”。
1943年，雲南省政府和經濟委員會因資金有限，要求墾局精簡機構，壓縮人員，進行改組，墾局經費實行自收自支，使墾局面臨極大困難。1945年龍雲下台後，墾局更失去靠山，難以為繼，楊士敏甚至提出遣散員工、結束墾殖的請求。1946年，經濟委員會經改組并入雲南省人民企業公司，開蒙墾殖局亦改組為草壩墾殖區管理處，楊士敏辭去局長職務，将墾局土地和資産通過計口授田的方式分售給農民，以防止中央政府将土地收歸國有。
四、“新理想、新社會、新制度之創造與實驗”的結束——開蒙墾殖局評析
民國時期南京國民政府對雲南邊疆的開發，首先是基于政治和軍事考慮。政治上，以國家視角抗戰救國，故将開發雲南作為支援全國抗戰、化邊疆為内地的一個手段，統合邊疆民族，使之永無分離之虞。軍事上固邊保土，勿使強鄰蠶食中國，是國家利益在邊疆地方的下滲與深入。其次是經濟利益的考量，屯墾實邊，寓改進于開發，使邊疆與腹地同進于現代化，展現了中央與地方政府在對區域經濟與社會資源進行争奪與反争奪、控制與反控制過程中的雙向互動與博弈。
開蒙墾殖局作為此種邊疆開發過程中的新機構、新事物，反映了從中央到地方，希冀通過以墾殖為載體和重心，進行“新制度之創造與實驗”，建構出繁榮邊疆、民族複興的“新理想、新社會”圖景，“此種富有開發性之處女地，無論在抗戰之立場，在農業生産之立場，皆有立即付之全部最高度利用之必要。且處農業生産使命之外，以墾區本身之餘力，尚可若幹之有利于本身及社會之事業。”
開蒙墾殖局主要采取了集體農場制的直接經營方式。“接近于大農經營性質之一種，亦可視為大農經營之開始。大農制度之推行，須具備集中之人力财力及完備之生産組織兩項條件，而其優點則為對于水利工程、改良土壤、選擇農作物、生産費用減低；效率增加而産量增加，至于市場情勢，亦能觀察透澈，直接購買販賣，均得其當，而免商人之從中盤剝漁利。利用農閑之副力，辦理農業之工業，作為副業，兼收工業之利潤等等。”與此同時，開蒙墾區仍然保留了一部分以往小農招佃承種的方式。針對“墾局計劃中栽培之農作物以水稻為主，水田農事，須要細密之勞作，又非大農制所宜”的情形，“故為謀迅速開墾三壩計，墾局似宜于水利完成之日，即行招佃承種。此外，墾區缺少勞力之問題，亦可借以解決一部，蓋招佃墾種，佃戶除本人可以耕作外，尚可利用家庭中子女之勞力以助之。”“此種額外勞力，為現在經營制下不能獲得者，而除害、耕耘、利用廢物等等，更為小農經營之特長。”墾局對耕地技術實行統一指導，對農産品進行統籌運銷，在墾區現有環境下，大生産與小生産新舊體制并行，更能促進墾務之發展。
墾局于開蒙三壩發展墾殖，同時建設新村，不僅解決了地不能盡其力的問題，使得糧食增産，稅收增加，確定國家抗戰物資充足，同時也緩解了戰時難民的收容與安置問題，促進了邊疆經濟發展、社會穩定。此外，墾局發展和改善邊地水利、交通、農林建設、衛生及礦冶、教育文化等，帶動農村經濟複興，化邊地為内地。“此項計劃之實作對于墾務之發展及附近各地農村之複興，甚有關系。前者可增多人口，促進荒地之開發，建設一新農村社會，為附近各屬地之示範，而知所模效。後者可借款農民，使脫離高利貸之桎梏，指導農民，改良耕種技術，介紹新品種，以求得最可能高度之生産，複興該地之農村經濟。”
我們還應該注意到，在開蒙墾殖局建立與經營管理的曆程中，中央與地方行政權力始終伴随其間，站在民族國家、政府利益的制高點來思考開發問題，一方面制訂政策法規、組建墾殖機構等實施移民墾殖，發展地方經濟、福邊利民；另一方面為確定地方利益最大化，又往往忽視了邊疆基層群眾的利益訴求，通過行政運作方式化部分私有土地為公有，使政府和墾局成為大地主，地權和地界糾紛頻發，引發地方群眾不滿。而墾局獨特的雙重性組織結構使其夾存于省、縣兩級機構中，缺乏與開遠、蒙自地方政府的協調與合作，步調不一緻，甚至出現互相掣肘的現象。楊士敏隻能疲于應付來自省、縣各級官員的扯皮、指責與非議，精力大打折扣，很難發揮實際成效。
民國時期墾殖事業的發展與邊疆開發的推行是在抗戰背景下的臨時應對救急之舉，戰時特征明顯，非社會常态下國民經濟的全面發展規劃，故設立墾殖機構較為倉促，缺乏長遠規劃，存在諸多弊病。開蒙墾殖局在墾務經營方式上，“就目前論之，似蹈欠合科學法則及缺少事前缜密計劃之弊而務于求效急功。”“舉例言之，墾殖事業為久遠之事業，事前必須周詳考察調查，以作經營方式，規模決定之标準，然後拟定計劃，按步推進，則事業之危險性少而成功易，故決定墾殖之先，墾區地形面積之測量，土壤之調查，農場社會及經濟之研究，物産之種類數量的勘察，水利之調查，皆為必要之工作，蓋其與墾殖之關系至密而可決定其成敗。開蒙墾區成立迄今二年，前述各項工作，始終未見舉辦。”
邊疆墾殖是一項長期、全面、複雜的生産事業，涵括地方政治、經濟與文化綜合建設，安置難民、移民實邊并非國家與地方層面的一勞永逸之舉，後續的經營、管理、教育訓練、幫扶等環節更為重要。開蒙墾殖局“對于農墾，雖屬開始進行，然在經營上亦少計劃。例如市場之數字，需要之農産品，運銷之數量，皆無調查；冬季作物之如何輪值，如何經營；如何利用當地自然之特性，以栽培最有利之特種作物等等，皆不計及，唯随思慮所及，臨時決定，亦為經營上之劣點。”造成此種情況的主要原因“不外一為節省經濟，二為不信任其價值。但無計劃與不合科學之經營，其危險性實為巨大，從不能立刻見其效果，但将來必有影響于事業，乃為絕無疑義，特吾人在此時不能預見之耳”。
此外，墾局的開墾區多設于開遠、蒙自偏僻荒涼、未開化之地，移墾人口又以外來為主，當地農民比例較低，墾民對墾區氣候、土壤、耕作制度乃至風俗習慣的不适應等等，加劇了與當地群眾之間的沖突與沖突，土匪叢生，社會治安混亂，墾局工作的難度可想而知。随着抗戰勝利後，來自外部的政治與軍事威脅一旦解除，資金、裝置、技術以及人員的相繼回遷，從中央到地方，開發邊疆的動因與動力因之喪失，開蒙墾殖局隻能草草收場，“新理想、新社會、新制度之創造與實驗”成為空中樓閣，逐漸走向分崩離析而不了了之。
【注】文章原載于《中國邊疆史地研究》2020年第2期。
責編：魏超