作者：陈跃
来源：《历史评论》2021年第5期
历经200余年，清政府建立了覆盖新疆全境且深入基层的行政治理体系，实现了新疆与其他各省行政制度的一体化，促进了新疆地区各族人民经济、文化的发展，保障了边疆稳定，巩固了祖国统一。
从汉代至清代中后期，包括天山南北在内的广大地区统称为西域。自汉代开始，新疆地区正式成为中国版图的一部分。两汉在新疆设置西域都护府等机构进行长期有效的管辖，唐代则更进一步，在当地推行郡县制度。此后各朝都把西域视为故土，着力行使对当地的管辖权。乾隆时期，清政府平定准噶尔叛乱，确定了中国西北国界，中央政府对新疆地区实行了更加系统的治理政策。1762年设伊犁将军，实行军政合一的军府体制。1884年在新疆地区建省，取“故土新归”之意，改称西域为“新疆”。清代治理新疆维护国家统一的一个重要经验，是统一行政体系全覆盖并且深入基层。
平定叛乱 统一西域
清初，卫拉特蒙古准噶尔部一面与中央政府保持联系，另一面在天山南北扩展势力。康熙十年（1671），噶尔丹夺取准噶尔部统治权，次年，他上疏清政府，请准予继承其兄僧格之位，获得康熙帝批准。此后，噶尔丹每年向中央政府遣使进贡。但与此同时，他兀自扩充势力，并以武力兼并邻近诸部，先后占据哈密和吐鲁番，灭亡天山南路的叶尔羌汗国。
噶尔丹还变本加厉，康熙二十九年，他借口追击喀尔喀蒙古，率军南下。康熙帝为此御驾亲征，取得乌兰布通战役的胜利，之后又在昭莫多力挫噶尔丹。康熙三十六年，噶尔丹病死，僧格长子策妄阿拉布坦继任准噶尔首领，继续对抗朝廷。在此期间，哈密、吐鲁番等地的百姓不堪其扰，支援清军打击准噶尔部。清廷先后于康熙三十七年、五十九年在哈密、吐鲁番等地编旗佐、设职官。
图为乾隆时期所立《平定准噶尔勒铭碑》 黎明/ 供图
雍正五年（1727），策妄阿拉布坦去世，长子噶尔丹策零继位，他承袭其父对抗清廷之策，甚至不惜与沙俄勾结。乾隆十年（1745），噶尔丹策零卒，准噶尔部出现内乱，不少人不堪战乱之苦，纷纷向朝廷投降。鉴于此，乾隆帝认为“于时于势，皆不可以不乘”，决定出兵，完成其父祖未竟之大业。
乾隆二十年，清军分西、北两路进军。定北将军班第和定西将军永常等在卫拉特蒙古辉特部台吉阿睦尔撒纳助力下，经伊犁格登山一役，消灭准噶尔部主力，擒获其首领达瓦齐，释放了被准噶尔部软禁在伊犁的大小和卓。然而不久后，阿睦尔撒纳与大小和卓等复叛，清朝不得已再次出兵西北，敉平叛乱，天山南北再度回归安定。
军政合一 因地制宜
在收复西域的过程中，乾隆君臣也在不断思索善后之策，希望通过合理的制度，稳定当地社会秩序，巩固西北边防，维护国家统一。
首先，清廷采取军政合一的军府制度，在天山南北设立八旗驻军制度，划分出伊犁、喀什噶尔、乌鲁木齐、塔尔巴哈台四大军政区。乾隆二十七年，清政府设伊犁将军，驻惠远城（今伊犁霍城），不仅直接统辖伊犁地区军政民务，而且总揽天山南北各项事务，是当地最高军政长官。乾隆二十四年，清政府设喀什噶尔参赞大臣，二十八年改总理回疆事务参赞大臣，仍常驻喀什噶尔，管辖回疆各级伯克，并负责管理天山南路的军政事务。乾隆二十九年，设立塔尔巴哈台参赞大臣，管辖当地八旗驻军及民众。乾隆三十八年，清政府升乌鲁木齐副都统为都统，统辖天山东路军政事务。总理回疆事务参赞大臣、塔尔巴哈台参赞大臣和乌鲁木齐都统均受伊犁将军节制。
其次，根据地方特点，清政府还在新疆建立了多种不同的基层治理体系。
一是伯克制度。清政府保留天山南路基层社会中的各级伯克，同时对其进行改革，包括废除伯克世袭，由朝廷实施选任；实施回避制度，不许伯克任职本地；实行政教分离，伯克专司民事；划定伯克品级，明确职掌；实施伯克定期朝觐制度，轮班赴京；等等。这些措施使得伯克从原来的世袭贵族转变为由清政府任命的地方官吏。
二是扎萨克制。又称盟旗制度，即对蒙古部众编旗设佐，每旗设扎萨克，又称旗长；数旗或一旗合为一盟，设盟长。乾隆帝继承了康雍时期在哈密、吐鲁番等地编旗设官的政策，在平定准噶尔部后，对原卫拉特蒙古诸部实行扎萨克制。乾隆三十六年，因不堪沙俄压迫，土尔扈特汗渥巴锡率部东归，清政府也将其分为十扎萨克进行安置。此外，对布鲁特、哈萨克等游牧部族也多实行扎萨克制。在此制度下，职官虽可世袭，但必须经过清廷任命，且各级官员均受清朝官员节制，重要事件须报请伊犁将军等处理。
三是州县制度。乾隆三十八年，清政府将巴里坤道移驻迪化州（今乌鲁木齐）。乾隆四十一年，清政府正式将巴里坤道改名为镇迪道，下辖迪化直隶州与镇西府等，初步建立了州县制。镇迪道及所属州县由陕甘总督与乌鲁木齐都统实行双重管辖，即建置上由陕甘总督管辖，军政事务由乌鲁木齐都统管理。
经过多年实践，清政府在天山南北形成了在伊犁将军统辖下，不同区域实施伯克制、扎萨克制、州县制的治理制度，体现出“因政设治”、“因势设治”而又归于一统的鲜明特点。与此同时，清政府实施法律化治理和入觐制度，强化当地各民族的国家认同。
建省善后 厘定新章
清末，在内忧外患的情况下，清政府着力抗击外来侵略势力，收复新疆地区，同时在当地建立行省，维护祖国统一。
同治年间，西北爆发民变，清政府在当地的统治遭到严重冲击。内乱未退，外患接踵。浩罕军官阿古柏乘机入侵，侵占了乌鲁木齐和吐鲁番；沙俄也趁火打劫，出兵强占伊犁地区。西北面临着空前危机。
光绪三年（1877），清政府令正率军收复西北的陕甘总督及钦差大臣左宗棠通盘筹划治疆方略。鉴于此前存在对基层社会治理不够深入等弊端，左宗棠提出，“盖以地形无今昔之殊，而建置则有因创之异。穷变通久，因时制宜，事固有不容已者”，奏请在新疆地区建立行省，以强化边疆治理。
收复新疆后，陕甘总督谭钟麟和督办新疆军政事务的钦差大臣刘锦棠等提出不同的建省方案。经过慎重考虑，清廷最后采用了刘锦棠的方案，在新疆全境设镇迪道、阿克苏道、喀什噶尔道和伊塔道四道。经过数年准备，于光绪十年正式设立新疆省，任命刘锦棠为首任新疆巡抚。由此，清朝对新疆的治理迈入新阶段。
建省之初，因新疆地旷人稀，四道所属的府厅州县较少。随着社会发展，人口繁衍，政务增多，清政府不断调整新疆行政建置，在四道基础上强化府州建制，至光绪二十八年，共有六府（迪化、伊犁、莎车、疏勒、焉耆、温宿）、二直隶州（库车、和阗）、八直隶厅（镇西、吐鲁番、哈密、库尔喀喇乌苏、精河、塔尔巴哈台、英吉沙尔、乌什），与一将军府（伊犁），形成了层次分明、错落有致的行政区划体系，基本实现新疆政体与其他省份的统一。
值得注意的是，清政府在新疆建省的同时，对当地驻军体制进行重大改革：取消军府制度，裁撤各地驻军大臣，由新疆巡抚统一指挥全疆军队；保留伊犁将军，但权限仅为管理伊犁、塔尔巴哈台两地驻军。同时废除伯克制，改用乡约，限制其权力，以协助基层官员治理乡村。在新疆各地设学校，实施双语教育，大力推广汉语，传播科学文化知识。
历史经验 弥足珍贵
历经200余年，清政府建立了覆盖新疆全境且深入基层的行政治理体系，实现了新疆与其他各省行政制度的一体化，促进了新疆地区各族人民经济、文化的发展，保障了边疆稳定，巩固了祖国统一，有着深远的历史启示。
第一，将边疆治理深入到基层社会。加强边疆治理，不仅要从整体上考虑边疆的战略地位，制定明确的治理目标，而且要将治理措施落实到基层社会，形成中央政府—地方政府—基层社会垂直化管理模式，强化治理的执行力和贯彻度，做到上令下行、下情上达，保障边疆社会稳定和综合发展。
图为清光绪二十四年大字排印本《回疆则例》 资料图片
第二，强化法制建设，充分运用法律手段。清政府在天山南北颁行了《大清律例》《理藩院则例》《蒙古律例》《回疆则例》等，将对当地的治理纳入法制轨道。这体现了清政府在治理西北地区时坚持国家主权统一与边疆特色施政有机结合。
第三，把坚持维护主权和社会稳定作为首要任务。在清廷统一西域过程中，清政府划定西北疆域，在边界上立“鄂博”或木牌作为界碑，明确维护国家统一与领土完整。而当地出现动荡时，清政府会在第一时间出兵戡乱，以尽快恢复社会稳定。
第四，因时制宜地调整发展规划。在西北甫定的乾隆中期，清政府对当地的治理政策偏重维持稳定；待社会基本稳定后，清廷通过实行屯田，恢复手工业、发展商业、开放“外藩”民族贸易等，大力改善当地社会经济状况；同治时期西北地区一度陷入乱事，迫使清廷用兵数十年；而到了清末新疆建省后，则兼重稳定与开发。
第五，建立西北边疆与中原地区的紧密联系。西北边疆的稳定和发展需要中央政府和中原地区的大力支持，因此清廷秉持新疆与陕甘“合而同治”的思想，将新疆东部归入陕甘总督辖区。清末设立新疆省，最高长官名为“甘肃新疆巡抚”，受陕甘总督节制，凸显了清政府在西北边疆治理中的大局意识。
作者单位：西北大学历史学院