日本海洋計劃的“離島”之謀

龐中鵬

日本首相安倍晉三最近在出席“海之日”相關活動時緻辭稱，2017年9月将在日本召開世界海上保安部門的首長級會議，力争于2018年4月在日本内閣會議上決定制定最新《海洋基本計劃》。

安倍說，日本的第三部《海洋基本計劃》的重點工作之一是加強“領海警備”。日本海洋政策擔當相松本純表示，離島是日本廣大海域管理的根據地。

安倍政府的“海洋強國”戰略正加緊落實，相關動作或将給本就不平靜的地區乃至國際局勢增添更多“不測”因素。

三個《海洋基本計劃》

日本一直以“海洋國家”自居，并謀求再次成為一個海洋強國。進入21世紀後，日本加緊制定海洋國家規劃，2007年4月，日本國會通過了《海洋基本法》，這是一部規劃未來日本“海洋立國”的基本法規。

該法規開宗明義地指出，被海洋包圍的日本，依據有關海洋法的聯合國條約及其他國際公約，在為實作海洋可持續開發和利用的國際性合作中，謀求新型海洋立國。該法規的通過與施行，标志着日本正式公開了重視海洋、重視離島保護、重視海洋戰略性航道等海洋相關性戰略事務的信心與“宣示”。

2008年3月，日本在内閣會議上通過了第一部《海洋基本計劃》，該計劃為指導日本海洋事務的具體行動指南，其有效期為5年。正是在第一部日本《海洋基本計劃》内，2012年9月日本政府作出了對中國釣魚島及其附屬島嶼所謂“國有化”的非法決定。

2013年4月，日本通過了第二部《海洋基本計劃》，該計劃是由重新上台後的安倍内閣主導通過的，突出了海洋資源調查、離島保護以及加強日本周邊海域的警戒監視體制等内容。

2015年6月30日，日本政府召開綜合海洋政策總部（總部長為首相安倍）會議，确定了有關“離島”保全和管理的新基本方針，其中明确寫到在2015年度内确立釣魚島附近大型巡邏船組成的“警備專隊體制”。該基本方針稱，将加快作為日本領海基點的約280個無所有者的無人島的“國有化”程序，旨在“加強對領海的管理”。

2017年7月17日，安倍明确指出：明年春天要着手制定新的《海洋基本計劃》，在海洋産業利用、海洋安全保障、領海警備、治安確定、災害對策及離島保護等方面制定具體對策，規劃制定圍繞海洋等諸多情況的綜合計劃，舉國推進涵蓋範圍寬泛的海洋戰略。

“離島方案”的圖謀

有分析人士指出，日本的所謂“離島”，是指除本州、北海道、四國、九州及與上述四大島之間有橋梁或隧道等公共交通設施相連接配接的島嶼之外的其他島嶼。日本方面認為，可作為日本領海範圍依據的400多個離島，還有大部分未确定是否有私人島主。

在日本海上保安廳所制作的海圖中，有200個屬于無名島。日本在掌握這些島嶼的狀況後，将會為無名島取名，并将它們列入日本地圖。早在2009年日本民主黨執政的時候，日本就做過一次調查，那時日本周圍的400多個島被作為日本領海和經濟海域界線的基點，當時僅調查了99個。

2017年4月1日，日本開始正式實施《有人離島保護相關特别措施法》，以加強對有人離島的支援和控制。該法的主要内容是推進土地收購，以防止外國船隻非法入境等，加強離島作為活動據點的作用。

日本媒體稱，近年來外國資本購買國境離島土地的現象在增加，安全保障方面出現了令人擔憂的局面。日本政府據此判斷，有必要把離島作為保全領海以及排他性經濟水域的據點，防止當地人口“過疏化”。

《有人離島保護相關特别措施法》以此前的《離島振興法》等法律為基礎，将148個島嶼列為“有人國境離島”。其中71個處于國境邊陲、地理和戰略位置重要的島嶼被列為“特别有人國境離島”，希望積極維持這些島嶼的“海洋活動基地功能”。

根據該法，日本政府将對這些離島的“地域社會維持”進行特别财政撥款，避免這些島嶼“無人化”，使其繼續發揮日本海洋“邊界前沿”的作用。具體措施包括由國家出資購買土地，修建、修繕港灣以及漁港、道路、機場等基礎設施，設定防止“非法入境”的海上保安廳及防衛省相關設施等。

海洋計劃的背後

“離島方案”是整個日本海洋計劃的“切片”，步步更新的“離島方案”代表着步步更新的日本海洋計劃。海洋計劃的背後，是日本政府的“政治軍事大國夢”。

首先，視海洋為跳闆，把海洋作為日本走向政治軍事大國之路的重要戰略步驟。近年來，日本轉向政治軍事大國之路的腳步有進一步加快的趨勢，特别是安倍二次執政以來的近5年間，日本在軍事與政治領域“冒進”的勢頭很強，如解禁二戰後的禁區——開始施行集體自衛權，意欲在2020年一舉實作修改和平憲法的圖謀，為最終日本軍力“名正言順”走向海外并順利行使武力做好鋪墊。

而“經略”海洋，在海洋地緣政治方面擴大影響力，是施行集體自衛權、在海外行使與擴充軍力最好的突破口。

第二，向海洋要能源資源，把海洋作為日本確定能源安全的重要來源地。日本是一個本土嚴重缺乏石油天然氣等能源蘊藏的國家，其經濟社會發展所需的油氣等能源絕大部分都要依賴海外進口，為了分散嚴重依賴海外進口能源所帶來的風險，日本近年來大力施行能源來源多元化戰略，開采海底能源資源，就是其中一項重要的内容。

近幾年，日本方面想方設法欲将沖之鳥礁“變島”，其中一個重要的誘因在于沖之鳥礁周邊海域具有重要的經濟戰略價值。

第三，以海洋為生命線，把確定海上航道安全作為日本開展經濟貿易的重要戰略保障措施。

在日本看來，其國内市場有限，以貿易立國，積極與海外開展經濟貿易，是日本成為經濟大國的重要訣竅之一，但與其他國家開展貿易就不可避免地要跨越海洋，是以確定重要海上航道的安全暢通便捷就成為日本維系海外貿易交流的必備條件之一。

如意算盤不易打

然而，“理想很豐滿，現實很骨感”。日本海洋計劃的如意算盤不會輕易打響。

首先，美國特朗普政府上台後，其亞太政策的模糊性與不确定性，給日本實施海洋強國戰略蒙上了陰影。例如，美國退出跨太平洋夥伴關系協定（tpp）對日本打擊巨大。tpp表面上看僅是一個多邊貿易架構，但實質上，它代表着一種日本看重的海洋國際秩序——以日美為主導的太平洋國際貿易秩序。

第二，日本與一些國家存在着島礁領土争端，這些争端制約着日本海洋戰略的深入開展。例如，安倍近幾年急欲改善日俄關系，除了想在日俄争執已久的北方四島（俄羅斯稱南千島群島）問題上獲得外交突破外，還有一層戰略目的，即在“北極航道利用”問題以及在北極地區增加日本影響力方面得到俄羅斯的配合，即使不予配合，也至少不反對。

但是，領土争端無異于橫亘在日俄之間的一塊“堅冰”，嚴重牽絆着日本與俄羅斯改善關系的步伐。日俄關系的踟蹰不前，會給日本海洋戰略的觸角伸向北極與北冰洋地區的努力與嘗試帶來很大的掣肘與不确定性。

另外，日本國内和平與進步的呼聲，也會在一定程度上壓縮日本海洋戰略的空間。近來，安倍内閣的支援率一路下滑，已處于危險邊緣。安倍重新執政的近5年間，大幅“向右轉”的政策讓不少群眾失望。一些日本群眾擔憂，在和平憲法被大幅修改的條件下，日本軍艦就可以自由派往世界任何海域（包括沖突地區），屆時，日本軍艦上的自衛隊員，就有可能發生殉職或陣亡等不可測情況，這将會是日本群眾不可承受之痛。

鑒于此，日本國内政壇各派力量将在修改和平憲法與自由向海外派兵等方面繼續進行激烈的政治博弈，這也将會制約日本海洋戰略的進一步開展。

（作者系中國社科院日本研究所副研究員）