COP26前夕中國出台碳達峰行動方案，十大行動劃定未來十年減排路線圖

21世紀經濟報道記者王晨 北京報道10月26日，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》（下稱“《行動方案》”），提出了包括能源綠色低碳轉型、節能降碳增效、工業領域碳達峰、城鄉建設碳達峰、交通運輸綠色低碳、循環經濟助力降碳、綠色低碳科技創新、碳彙能力鞏固提升、綠色低碳全民、各地區梯次有序碳達峰行動等在内的“碳達峰十大行動”。

24日釋出的《中共中央國務院關于完整準确全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（下稱“《意見》”）已經分别明确了2025年、2030年和2060年的三個階段需要完成的目标。《行動方案》主要聚焦于如何實作2030年前碳達峰目标，也就是2025年和2030年兩個階段，對推進碳達峰工作進行了總體部署。

總的來說，《意見》作為其中的“1”， 從頂層設計上明确了三部分階段性目标，對指導和統籌相關工作起到綱領性的作用。而《行動方案》作為“N”系列政策中的首要檔案，将對未來計劃出台的30多項“N”系列政策起到抓總和統領作用。

在10月公布的第二次中歐環境與氣候高層對話聯合新聞公報中，我國曾表示将在COP26前向《聯合國氣候變化架構公約》送出強化的國家自主貢獻和本世紀中葉長期溫室氣體低排放發展戰略。正值第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）召開前夕，碳達峰碳中和“1+N”政策體系的兩項關鍵性檔案在本周相繼釋出，也再次展現了我國氣候治理的雄心。

<h4>目标具體詳細，關鍵在落地</h4>

在國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心戰略規劃部主任柴麒敏看來，《行動方案》的核心主題是落地實施，并不是為了提新的目标。

根據《行動方案》，“十四五”期間要為實作碳達峰奠定堅實基礎，到2025年，非化石能源消費比重達到20%左右，機關國内生産總值能源消耗比2020年下降13.5%，機關國内生産總值二氧化碳排放比2020年下降18%。而“十五五”階段，則要確定如期實作2030年前碳達峰目标，到2030年，非化石能源消費比重達到25%左右，機關國内生産總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，順利實作2030年前碳達峰目标。

據柴麒敏分析，“十四五”時期的提法相對具體，這些目标大部分都已經展現在接下來要出台的其他重點領域、行業的“十四五”規劃當中。“針對‘十五五’留有了一定的靈活性，大部分還沒有出台、沒有醞釀過的目标，基本都沒有提。”

值得注意的是，相對《意見》提出的“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、内外暢通、防範風險”20字工作原則，《行動方案》還專門提出了“穩妥有序、安全降碳”，要求穩妥有序、循序漸進推進碳達峰行動，確定安全降碳。

《行動方案》囊括十大行動與30多項具體條款，比較詳盡地描述了碳達峰大概要做哪些工作、解決哪些重點問題，并在推行的力度上也有了更具體的表述。

從全國層面聚焦到區域的碳達峰行動上，《行動方案》分别對“京津冀、長三角、粵港澳大灣區”、“ 長江經濟帶、黃河流域和國家生态文明試驗區”、“ 中西部和東北地區”指明了各自的行動主線。方案明确表示要避免“一刀切”限電限産或運動式“減碳”，并提出要選擇100個具有典型代表性的城市和園區開展碳達峰試點建設。

柴麒敏表示，從整個《行動方案》的主要思路和邏輯來看，它更多地強調氣候變化政策的主流化。“整個方案比較講求平衡，即要求積極的達峰行動，在目标舉措、制度創新、技術創新等方面有所突破，同時也強調安全問題，不要搶跑，不要運動式減碳，全國一盤棋上下統籌。”

針對碳排放量占到全國碳排放量60%-70%的電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工、交通等行業産業的布局，是《行動方案》較為核心的主線。

國家氣候變化專家委員會委員、中國能源研究會副理事長周大地告訴21世紀經濟報道，《行動方案》已經對各行業各領域在實作“雙碳”目标過程中具體要做的事情指明了方向。“看下來總體是非常積極的，鼓勵大家積極達峰。比如在供需問題上，在節約用能、發展循環經濟，還有産業結構調整、‘兩高’的過度擴張等方面的要求都非常明确。”不過未來仍需要相應行業制定各自具體的行動方案。

從表述上看，目标名額中有不少“以上”的字眼。周大地認為，目前所提出的階段性目标應當看作一個“最低綱領”，“形勢在變化，以往我們提出過的目标也有過随形勢進行調整的情況。是以各行各業需要考慮如何在完成這些目标的同時，将綠色低碳轉型做得更好。”

<h4>十大行動半數提及工業園區</h4>

在十大行動中，有五個都提到了“園區”的管理。

在節能降碳增效行動部分，提出要實施園區節能降碳工程，以高耗能高排放項目（以下稱“兩高”項目）集聚度高的園區為重點；而在工業領域碳達峰部分，也總體提到要建設綠色工業園區。交通和循環經濟方面也有關于園區管理的相關表述。循環經濟部分要求到2030年，省級以上重點産業園區全部實施循環化改造。最後在各地區梯次有序碳達峰行動部分，重點提到要選擇100個具有典型代表性的城市和園區開展碳達峰試點建設，在政策、資金、技術等方面對試點城市和園區給予支援。

我國在工業園區低碳發展方面早有布局，“十一五”以來陸續出台并實施了一系列工業園區低碳政策。目前，在全國設立有50餘家國家級示範試點園區。林伯強表示，這主要是因為園區比較容易統一配套，達到管理上的協同一緻，做綠色低碳管理相對容易一些。

“園區是一個非常重要的單元，目前大量地鼓勵高耗能産業，特别是石化化工必須要進園區，是因為它可以整體性地提供解決方案。”柴麒敏表示，諸如高比例地集中提供綠電、污染物排放的集中處理設施，還有電氣化率整體提高、碳捕集、氫能、生物燃料替代等創新方面都可以以園區為機關。一方面有利于減少建設、運維成本，另一方面更友善進行監管。

集中化表述也出現在了針對鋼鐵、建材、建築用能、交通、循環經濟等部分。對此，周大地提醒，對這次提出來的“社會經濟集團化發展”的總體要求，是需要從發展布局、土地利用、産業結構，還有區域性的能源低碳化等方面，進行綜合考量。“不僅是工業園區，一些開發區和經濟區，都應該将其作為重點内容。”

<h4>攻關低碳零碳負碳關鍵核心技術</h4>

針對電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工、交通等重點行業領域的行動，除了能源綠色低碳轉型行動和工業領域碳達峰行動部分，節能降碳、科技創新、循環經濟等方面也有所涉及。

總的來看，雖然氫能、CCUS、碳彙等深度脫碳和碳抵消途徑均有所提及，但對于這些行業領域來說，現階段的重點依舊聚焦在新能源替代化石能源、節能降碳增效和産業結構調整方面。

循環經濟方面還專門提出，到2025年，廢鋼鐵、廢銅、廢鋁、廢鉛、廢鋅、廢紙、廢塑膠、廢橡膠、廢玻璃等9種主要再生資源循環利用量達到4.5億噸，到2030年達到5.1億噸。這與今年早些時候釋出的《“十四五”循環經濟規劃》的相關内容有所呼應。

柴麒敏表示，廢鋼、廢鋁等高耗能産品是循環經濟發展重點，關系到排放占比較大的重點行業，能夠很大程度上抑制排放、降低能耗，對限電限産等問題也有積極意義。

目前，我國再生金屬領域還存在不少的技術問題有待攻克，諸如此類的綠色技術研發提升将在未來十年得到大力支援。《行動方案》明确要求要開展低碳零碳負碳關鍵核心技術攻關，并将綠色低碳技術創新成果納入高等學校、科研機關、國有企業有關績效考核。 未來還将組建碳達峰碳中和相關國家實驗室、國家重點實驗室和國家技術創新中心，适度超前布局國家重大科技基礎設施，引導企業、高等學校、科研機關共建一批國家綠色低碳産業創新中心。

具體到能源方面，主要是要減煤控油、增加非化石能源并且完善配套政策與市場機制。這些都是今年3月中央财經委員會第九次會議首次提出的“建構新能源為主體的新型電力系統”的主要内容，今年以來已經有相應的政策密集出台。多位專家向21世紀經濟報道表示，對完成相關目标較為樂觀。

柴麒敏預計未來我國的電網的集中度将有明顯的提高，并且由于電力需求和消費兩側都可能出現可變因素進而增加電網的複雜程度。這些都會展現在電網等相關基礎設施的建構和建設上，除了對原有的能源基礎設施進行改造和轉型，還需要投入更多新設施的建設。“未來全國的能源生産中心可能會發生非常大的偏移，主要是向西北和西南兩個方向。”

值得一提的是，在中國能源政策研究院院長林伯強看來，電網的穩定安全、保障供應是未來能源行業需要面臨的一個最大的問題。《行動方案》就技術方面首先提出了要“集中力量開展複雜大電網安全穩定運作和控制”。

“不論是從計劃的新能源占比提高還是方案中提到的建築、交通等領域用能的轉變上來講，電網穩定性都将是一個主攻方向。目前主要靠數字化的智能電網技術。未來儲能則将發揮更重要的作用，但目前儲能成本較高。同時電網還需要面臨越來越不穩定的氣候等因素帶來的挑戰。”林伯強說道。

針對電網穩定性、消納能力不足等問題，周大地認為，需要調動供應方和需求方兩方面的力量才能得以解決。

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