劉俊傑：探尋宅基地“三權分置”實作路徑

來源：經濟日報

2021年，中央1号檔案提出要穩步推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權，有效實作使用權的分離。推進宅基地"三權分立"改革，必須在明确"三權分立"改革邏輯出發點的基礎上，穩步探索實作路徑。

我國現行的宅基地制度起源于計劃經濟時期，其主要特點是"集體所有制、成員使用權、自由配置設定權、長期占有制"。該制度設計由宅基地集體成員免費擷取和使用，旨在保障農民的基本居住地，具有社會保障功能，表達國家維護社會公平的意願，為確定農民和睦安生活發揮根本性作用。集體成員資格是實作宅基地保障功能的基礎，正是這種身份賦予了宅基地的社會福利性質，自然排除了市場交易。從農夫的角度來看，宅基地不僅起到生活保障的作用，而且起着其重要财産的作用。随着經濟社會發展和城鎮化的快速發展和，城鄉人口和資源要素流動加快，農民宅基地的财産價值逐漸顯現，經濟功能逐漸增強。

可以說，宅基地制度改革的重點是如何協調反映國家意願的宅基地保護功能，維護農民權益的财産功能，在保護農民基本居住權的前提下，解決宅基地閑置浪費、農民财産權益缺失等問題。這就形成了宅基地"三權分立"改革的邏輯出發點，即通過完善集體所有制，展現保障社會公平的意願，保障農民住房權，實作适度使用資源的權利，實作資源優化配置和農民财産權。

在理論層面确定宅基地"三權分立"改革的邏輯淵源後，要在實踐層面探索創新，完善宅基地集體所有制、農民經營權和宅基地流通權的權控權和行使機制， 探索有效的改革路徑。

應實行集體所有制。根據法律，集體所有制包括四種權力的占有、使用、收益和處分。但是，由于我國許多地區農民集體經濟組織不完善，治理機制不完善，集體所有制權力難以充分行使。在現實中，集體行使農民的占有權和配置設定權比較充分，但缺乏有效的行使機制的處分權和收入，導緻集體所有制在一定程度上是錯誤的。實行宅基地集體所有制的核心是在法律層面上界定集體所有制的權利主體，賦予包括收入、處分等在内的完全權力，完善行使權力的機制。基本路徑是制定農村集體經濟組織法，提高法人資格，明确權利義務關系，完善治理機制，将其收入和處置權落實到包括農村宅基地在内的集體資源資産中。

農民獲得資格的權利應得到保障。宅基地"三權分立"改革後，既有宅基地"兩權分立"模式下農民宅基地的使用權，由農民實作宅基地居住保障功能的資格權承載。目前，各界對家庭基農的資質和權力的屬性認識存在很大分歧。從宅基地制度的演變來看，農民宅基地是根據集體成員的身份解釋權，承擔着農民居所的保障功能。從這個意義上說，農民的資格權并不是一種全新的權利，而是集體所有制下對會員權的一種技術處理。實踐中，由于實際存在較大差異，應結合農村集體産權制度改革開展資格權認定，重點探索資格權認定方法、行使條件和實作方式，以及資格權放棄、喪失和再收購等特殊情況的實作路徑。

緩和使用權。适度釋放使用權是宅基地"三權分立"改革的重點，釋放後使用權承擔着優化資源配置、保護農民産權的功能，其價值需要通過流通交易來實作，"适度"的表述也為宅基地的使用範圍劃定了底線。是以，下一條改革路徑應該立足于堅持底線，從兩個方向出發。一是完善農村産權流通交易市場建設，探索多種釋放宅基地使用權的方式，增加宅基地使用權出口，優化資源配置效率，實作農民宅基地産權利。二是結合宅基地有償使用、自願有償退出等改革事項，打通宅基地和集體建設用地轉換通道，完善振興閑置宅地和農居的政策體系，賦予主體使用全權。

（經濟日報 農業農村經濟研究中心改革研究室副主任 劉俊傑）