刘俊杰：探寻宅基地“三权分置”实现路径

来源：经济日报

2021年，中央1号文件提出要稳步推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权，有效实现使用权的分离。推进宅基地"三权分立"改革，必须在明确"三权分立"改革逻辑出发点的基础上，稳步探索实现路径。

我国现行的宅基地制度起源于计划经济时期，其主要特点是"集体所有制、成员使用权、自由分配权、长期占有制"。该制度设计由宅基地集体成员免费获取和使用，旨在保障农民的基本居住地，具有社会保障功能，表达国家维护社会公平的意愿，为确保农民和睦安生活发挥根本性作用。集体成员资格是实现宅基地保障功能的基础，正是这种身份赋予了宅基地的社会福利性质，自然排除了市场交易。从农夫的角度来看，宅基地不仅起到生活保障的作用，而且起着其重要财产的作用。随着经济社会发展和城镇化的快速发展和，城乡人口和资源要素流动加快，农民宅基地的财产价值逐渐显现，经济功能逐步增强。

可以说，宅基地制度改革的重点是如何协调反映国家意愿的宅基地保护功能，维护农民权益的财产功能，在保护农民基本居住权的前提下，解决宅基地闲置浪费、农民财产权益缺失等问题。这就形成了宅基地"三权分立"改革的逻辑出发点，即通过完善集体所有制，体现保障社会公平的意愿，保障农民住房权，实现适度使用资源的权利，实现资源优化配置和农民财产权。

在理论层面确定宅基地"三权分立"改革的逻辑渊源后，要在实践层面探索创新，完善宅基地集体所有制、农民经营权和宅基地流通权的权控权和行使机制， 探索有效的改革路径。

应实行集体所有制。根据法律，集体所有制包括四种权力的占有、使用、收益和处分。但是，由于我国许多地区农民集体经济组织不完善，治理机制不完善，集体所有制权力难以充分行使。在现实中，集体行使农民的占有权和分配权比较充分，但缺乏有效的行使机制的处分权和收入，导致集体所有制在一定程度上是错误的。实行宅基地集体所有制的核心是在法律层面上界定集体所有制的权利主体，赋予包括收入、处分等在内的完全权力，完善行使权力的机制。基本路径是制定农村集体经济组织法，提高法人资格，明确权利义务关系，完善治理机制，将其收入和处置权落实到包括农村宅基地在内的集体资源资产中。

农民获得资格的权利应得到保障。宅基地"三权分立"改革后，既有宅基地"两权分立"模式下农民宅基地的使用权，由农民实现宅基地居住保障功能的资格权承载。目前，各界对家庭基农的资质和权力的属性认识存在很大分歧。从宅基地制度的演变来看，农民宅基地是根据集体成员的身份解释权，承担着农民居所的保障功能。从这个意义上说，农民的资格权并不是一种全新的权利，而是集体所有制下对会员权的一种技术处理。实践中，由于实际存在较大差异，应结合农村集体产权制度改革开展资格权认定，重点探索资格权认定方法、行使条件和实现方式，以及资格权放弃、丧失和再收购等特殊情况的实现路径。

缓和使用权。适度释放使用权是宅基地"三权分立"改革的重点，释放后使用权承担着优化资源配置、保护农民产权的功能，其价值需要通过流通交易来实现，"适度"的表述也为宅基地的使用范围划定了底线。因此，下一条改革路径应该立足于坚持底线，从两个方向出发。一是完善农村产权流通交易市场建设，探索多种释放宅基地使用权的方式，增加宅基地使用权出口，优化资源配置效率，实现农民宅基地产权利。二是结合宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革事项，打通宅基地和集体建设用地转换通道，完善振兴闲置宅地和农居的政策体系，赋予主体使用全权。

（经济日报 农业农村经济研究中心改革研究室副主任 刘俊杰）