執行了近十年的能耗雙控制度即将成為曆史的一頁，取而代之的是向碳排放雙控全面轉型。
國務院辦公廳近日印發《加快建構碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱“方案”），從階段目标、相關規劃制度、地方考核制度、行業預警管控、項目評價、碳足迹管理等多個方面作出部署。根據方案，“十五五”時期，将碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展限制性名額，開展碳排放總量核算工作，不再将能耗強度作為限制性名額。
“十三五”時期，為倒逼發展方式轉變、加快推進生态文明建設，大陸在以往節能工作基礎上，建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目标，并将目标分解到各地區嚴格考核。在此期間，全國能耗強度大幅下降，能源消費總量增速明顯回落。
2022年的政府工作報告提出，有序推進碳達峰碳中和工作，推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。此後，碳排放雙控的概念逐漸走入大衆視野。本次方案則細化了階段性的工作目标，并描繪了制度建構體系的“路線圖”。
中國能源研究會可再生能源專業委員會副秘書長王衛權對第一财經記者表示，能耗雙控和碳排放雙控最大的差別在于，清潔能源能否得到“豁免”。他認為，能耗雙控向碳排放雙控的轉變，突出了碳排放在能源革命過程中的引領性作用，将會進一步促進非化石能源的發展。
“過去一些制造業企業遭遇限産限電，背後是‘眉毛胡子一把抓’：無論企業用的是清潔能源還是化石能源，無一例外受到了用能限制，這既影響了正常的生産生活，也與支援可再生能源發展的目标相悖。是以，向碳排放雙控全面轉變将有效化解部分企業和地方的用能困境。”王衛權稱。
亟須搭建制度基礎
盡管距離政府工作報告首次提出“碳排放雙控”已有兩年多時間，但是多位人士告訴記者，基層在推進碳排放管理工作中依然存在不少困難和顧慮。其中，缺乏明确的考核機制和清晰的核查機制是政策層面的兩大“堵點”。
“最近有個地級市準備委托我們搭建碳排放的管理平台，但是他們對于政策的信心并沒有那麼強。他們會反複确認政策依據，比如關于地方的碳排放總量控制有沒有出台，我們隻能說宏觀方向已經明确，細化的定量考核标準應該在路上了。”中創碳投科技有限公司副總經理錢國強表示。
錢國強認為，這背後反映出的一種心理是：近年來部分地區的經濟下行壓力較大，是以地方在決策時會仔細權衡有沒有必要把碳排放管理放在優先位置上。畢竟，真正落實碳排放管理工作，往往需要在短期内增加一定的相關财政支出，同時限制“高碳排放”産業發展，也會讓招商引資工作感到“束手束腳”。
除了“要不要做”以外，“該怎麼做”也仍待明确。
王衛權對記者介紹，大陸的碳排放統計核算體系包括了三個層級：一是國家和區域層面，涵蓋國家溫室氣體清單編制指南和省級溫室氣體清單編制指南；二是組織層面，涵蓋24個主要行業生産企業的碳核算方法與報告指南；三是産品層面，涵蓋産品碳足迹量化指南。
“碳排放的核算是非常細緻、專業的事，需要大量翔實可靠的資料才能完成。組織層面碳排放的核算涉及核算邊界、溫室氣體種類、直接排放和間接排放等方面，同時與工藝流程、企業營運管理等密切相關，計算起來非常複雜。許多行業企業的核算指南已經十年沒有更新了，現有的版本相對粗糙，與目前國内外碳減排形勢不相适應，亟須修改完善。”王衛權說。
今年4月，生态環境部釋出關于公開征求《企業溫室氣體排放核算與報告指南 水泥熟料生産》《企業溫室氣體排放核查技術指南 水泥熟料生産》意見的通知。這是繼發電行業和電解鋁行業，第三個對外征求意見的行業溫室氣體排放核算與核查技術指南。
王衛權表示，之是以發電、電解鋁和水泥行業的碳核算指南，比其餘21個行業的指南更新時間更早，主要是因為這幾個行業基于前期大量準備工作，具備了納入全國碳排放權交易的條件。本着成熟一個釋出一個的原則，其餘行業企業溫室氣體排放核算與報告指南還處在收集資料和修改完善的過程中，目前尚未對外釋出。
方案将實作碳達峰碳中和目标分為三個階段。其中，第一階段是，到2025年，碳排放統計核算體系進一步完善，一批行業企業碳排放核算相關标準和産品碳足迹标準出台實施，國家溫室氣體排放因子資料庫基本建成并定期更新，相關計量、統計、監測能力得到提升，為“十五五”時期在全國範圍實施碳排放雙控奠定基礎。
王衛權強調，與能耗雙控的過程一樣，碳排放雙控也是一個不斷完善的過程，需要多方在實踐中不斷發現問題并加以解決，最終形成一個全社會認可的方案。“一旦認準方向，各方就要盡快行動，過渡期不宜太久。剛開始方案肯定有不完善之處，但是真正做起來就會知道其中存在的不足，同時進一步理順與相關機制的關系，比如與碳市場機制的關系、與綠電綠證制度的銜接等，逐漸完善體制機制。”
平衡地方考核壓力
上述三個階段中，第二階段是“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加強重點領域和行業碳排放核算能力，確定如期實作碳達峰目标；第三階段，碳達峰後，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目标評價考核制度，推動碳排放總量穩中有降。
值得注意的是，從過去的經驗來說，GDP的增長與碳排放總量的增長基本呈正相關。但在碳達峰以後，GDP保持增長的情況下，碳排放總量卻需要“穩中有降”，這意味着，中國首先要轉變能源結構，其次要改變産業結構，才能避免碳排放成為中國經濟發展的制約因素。而在碳達峰之前，更要避免“碳沖鋒”，才能适當減輕今後碳減排的壓力，最終實作碳中和。
第一财經記者注意到，方案提到的多項重點任務遵循了“有破有立”的原則。例如，“全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不相适應的内容”是對原有制度的破除，而方案中提出的建立地方考核制度、行業預警管控、預算管理、項目評價則是立下了新次元，形成管理制度的閉環。
廈門大學管理學院中國能源政策研究院院長林伯強對第一财經記者表示，如何結合各地的資源禀賦、經濟實力、産業結構、能源結構等各方面情況對名額進行配置設定，是順利實作能耗雙控向碳排放雙控轉變最大的挑戰。制定一個全國性的名額是比較容易的，但是怎樣對全國性的名額進行分解，讓每個地方心服口服去執行，是建立碳排放雙控名額體系的難點。
錢國強對第一财經記者分析，為了確定今後工作如期推進，目前國家需要釋放出更明确的信号以堅定地方轉型的信心。出于經濟壓力等因素，目前許多地方向碳排放雙控轉變的主動性不高，但是排放摸底、建立資料體系等準備工作的緊迫性越來越強了。同時，有的地方還存在“僥幸心理”，希望在碳達峰之前的“視窗期”加速引進高耗能、高碳排放的企業，而這些行業也是内卷式惡性競争的重災區，在今後資源浪費、倒查環評、降碳壓力等方面埋下不小的隐患。
“客觀上說，有的地方用能‘比較幹淨’，比如西南用水電多，西北用風電光伏多；有的地方用能‘比較髒’，比如幾個産煤大省用煤多。原來能耗雙控時期極少考慮用能結構的問題，現在執行碳排放雙控就要按照清潔程度分名額了，事關地方經濟發展，必然要全國一盤棋統籌考慮，央地之間會出現一些博弈，但是向清潔化發展是大勢所趨。”林伯強稱。
國家發改委有關人士2日就方案答記者問時，強調了能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的三個“有利于”：一是有利于科學精準開展評價考核，樹立鼓勵可再生能源發展、重點控制化石能源消費的鮮明導向；二是有利于促進綠色低碳先進技術研發應用，因地制宜培育新質生産力；三是有利于落實國家自主貢獻目标，展現積極應對全球氣候變化的負責任大國形象。“建構碳排放雙控制度體系是一項系統工程和長期任務，需根據不同階段任務要求，統籌有序推進各項重點工作。”
(本文來自第一财經)