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蘇維埃時期，中共即開始建構權力下探的鄉村管理體系。然而，戰争環境以及蘇維埃模式面對鄉村落後環境的局限，使得蘇維埃時期農村革命的權力下探路徑更多依賴控制，即通過土地革命，在鄉村社會展開大規模階級鬥争，循“武裝進入-建立政權-階級鬥争-土地革命”的模式。
這一革命路徑依靠武力震懾迅速控制鄉村社會，雖然簡易直接，卻也有忽視鄉村社會複雜的實際狀況，過多制造敵人，流失政治資源之嫌。蘇維埃革命遇挫，原因很多，政治上沒有獲得持久的實際助力，不能不說是一個重要因素。
1、敵後武工隊的作用
抗戰開始後，中共進入地方之初，武裝仍然起着決定作用，彭德懷說：
“中國沒有民主的曆史傳統，軍隊常是決定政治力量的主要因素。”
毛澤東說得更直接：“軍隊中的黨是最先進的，它應創造地方的黨和政府。”
正是以，八路軍剛奔赴抗日前線，總政治部即下發《關于地方工作的訓示》，要求各部隊在地方動員工作中，應“協助地方黨部發展與加強黨的組織和上司，無黨的地方部隊應負起建立的責任”。
毛澤東具體布置115師和120師“派遣必要之地方從業人員，有計劃地散開工作，于一定地區完成一定任務”。
已出動到前方的各個部隊，“各團每營抽出一個連，到指定地區，同地方黨組織遊擊隊一起活動”。
作為八路軍政工幹部，王恩茂提供了軍隊介入地方的更多細節。
1937年9月底，王寫道：
“參加政治部的部務會議，讨論目前政治機關的工作，主要的是：
（1）前線上的政治工作；（2）地方動員組織武裝群衆。政治部分一部分同志到前線，即組織部、敵軍工作部，其餘的移岢岚進行地方工作。”
王随部隊到達山西岢岚，并迅速行動：
“參加了讨論地方工作的會議，到會的是民運部、宣傳部的同志和參加紅軍的一批學生，布置了岢岚縣一、二、三區工作和城市的工作。”
随後，“老的同志都下鄉去做群衆工作了”。
中共武裝下鄉的通常辦法是：
“由武工隊帶一個村長，一個中隊長，到這村工作，解決群衆問題，建立威信。經過一兩個月，群衆了解了，同時發現了新的本地積極分子，由群衆選出，于是帶來的幹部就培養出代替自己的本地幹部，掌握了政權，自己就再與武工隊配合，向前推進一步，開辟其他村的工作。”
軍隊的介入，保證了黨和政權可以快速在地方就位，所謂“把架子盡量的支開”，“自上而下大刀闊斧地開辟工作”，這是講求效率的中共充分發揮軍政工作優勢的關鍵一着。
120師“到晉西北後，在部隊中，抽出中下級幹部約三百人，組織十三個工作團分發晉西北各縣工作，協助地方黨進行政權改造、組織地方武裝擴兵等工作。…從行署專員、縣長、區長，最大多數是黨員，中心區村長亦多系黨員。”
1938年，王恩茂率部到廣靈、渾源開辟根據地，任務中有一條就是“發展黨的組織，建立各群衆團體（犧盟、農會），恢複政權，成立區公所”，要求半個月内“每個主村建立一個支部”。
可以說，抗戰初期，軍隊在中共發展中起着絕對的核心作用：
“以部隊為主配合以少數政權從業人員，對外以政權名義出現，對内以工作組方式統一組織所有力量，部隊同志負責軍事布置，政權同志負責工作布置，但這裡一般情況軍事布置服從于工作需要，情況稍有變化，即工作布置服從于軍事的需要。”
軍隊建黨、建政聲勢浩大，許多地區呼啦啦就成立了一大片地方組織：
“由地方黨或部隊的民運工作同志公開的在各鄉村召叢集衆大會，号召參加。…有些地方建立了一二百村的組織，還未建立區的上司機關，緻使各村群衆組織各自為政（如清豐中心區），這當然是一個偏向，不過真的是把一個村一個村組織起來了。”
2、改造地方原有體系
武裝帶動的發展，出現特殊的局面——幹部培養跟不上地域發展：
“地方工作要軍隊派幹部，政權工作也要軍隊派幹部，開展敵占區工作要軍隊派幹部，地方武裝（遊擊隊、民兵）也要軍隊派幹部，做生産工作，做生意，也有軍隊派幹部。尤其是須要的是連排幹部，這些幹部派出去的最多，也消耗的最大。”
是以，發展黨員、培養幹部成為急需。
邢台縣的報告講到培養幹部的各種辦法，可謂八仙過海各顯神通：
路羅區多從鬥争中發現積極分子，确定和考查對象，或配置設定以任務，最後由熟關系談話發展之。宋莊區亦采取在改善貧農生活中，成立雇工小組中，選擇對象，進行談話，啟發其階級意識…漿水區曾讓中心支部同志幫助動員他村鬥争時，利用自己社會關系進行發展。還有一種比較“機械化”的方法，是召開農會積極分子訓練班，由農會在各村挑選好的成份積極分子受訓。
抗戰時期，中共進入鄉村社會還有一個獨特的路徑，即盡力利用、改造原有鄉村運作體系，維持控制區域的運轉，戰時統一戰線的邏輯和環境，則提供了靈活運用鄉村舊有力量的空間。
彭真說得很明白：
“以當時的主觀力量，要在短期間迅速打開局面，必須運用同時也應該運用行政方式，自上而下的去發動群衆。…每到一村即先找村長，配置設定他以某種動員工作，限令他召集全村人民開會，而由我們的幹部去講話。”
對此，黃敬後來有一個評判：
“這種方式對不對呢？對的，先定下，放個定錢先把合法地位占下。這時地主把持群衆團體，先給他把持去，可是你是我的部下，我取得了合法地位。你有了接近群衆的形式，才有可能改造他。”
由于是事後的總結，彭真和黃敬的說法或許突出了對鄉村原有體系刻意利用的一面，實際上更大的可能是，中共既有利用原有體系迅速進入鄉村的想法，也有聯合各階層群眾共同對付外敵的初心，而且，在民族危機面前，中共和鄉村社會包括上層社會達成共識也不是那麼困難。
在抗日統一戰線旗幟下，中共通常不以鮮明的革命者姿态出現，表現得更為慎重，更加小心翼翼，展現出積極調适者的特征。
中共分析戰時一般地主的心理說：
“土匪擾亂使他們不僅在财産上受到重大的消耗，有時在生命上也感受威脅，加之敵人搜刮掠奪，他們經曆了無數的酸甜苦辣，十分需要社會秩序之安定。恰巧我們開創時期，做的就是戡平匪亂，安定秩序，是以他們對我甚表贊同，願意和我們一塊抗日，建設根據地。”是以，“士紳名流、教育界、基督教徒如團結得宜可以成為農村抗戰工作之中堅決上司者”。
鄉村的統一戰線，讓中共和士紳的關系大為緩和，士紳成為中共遊擊隊主要的給養來源，“各縣有許多财主盡量供給他們”。
武鄉反“掃蕩”時，許多地主慷慨的捐款，群衆說：“慰勞咱的軍隊，人家三家出的比全村的還多。”
國共沖突激烈地區，為應付國民黨軍，“躲避軍隊麻煩及挨打”，幹脆“成立了招待所”，專選富戶當主任。争取下層國民黨員，建立反頑軍統一戰線。”
當時中共幹部的日記中不乏請士紳吃飯的記載，張南生1939年記有：“中午一時請吃飯，弄了十六個。到會者有鄧縣長、士紳十八人，縣政府二十餘人，國民黨黨部幹部也參加。”
新四軍金蕭支隊深入敵後，處境艱難，更為重視與地方的關系，支隊長楊思一1944年的日記仍然記有宴請士紳：“晚餐我們也準備了兩桌菜，請鄉保長及當地士紳。”
山東濱海則以開大會的方式請士紳聚談，聯絡感情：
生活住宿，投其所好，聽其自主、自然，不要強求秩序一緻。負責同志會後到各處走走談談，不要闆着面孔談問題，如能談舊學問更好，不能談舊學問，請士紳談談傾聽也好。士紳覺得我們和藹可親，一片虛心，生活上不覺得拘束，如同一家一樣。”
盡管由于形勢變化，抗戰中後期，中共和士紳關系逐漸趨于緊張，總體看，抗戰階段的确還是雙方關系最好的時期。
利用既有鄉村體系，最大的好處就是可以迅速在鄉村中紮下行政根基。中共是個效率優先政黨，推崇“雷厲風行的作風，說做就做并且要做到底，問題來就解決，并且要解決到底。”
充分發揮既有體系作用，盡快制造規模效應，組織群眾，是最能導向效率優先的選擇。
比如抗戰初期有些群衆團體打鑼召集，寫上名字就算，雖然組織很不嚴密，但在中共看來，這是開展工作的必經階段，形成規模才可能有進一步的集約，“用行政方式自上而下的發動，一打鑼都來了，你可在裡邊選擇活動分子配置設定工作，免除許多可能遭遇的工作上的阻撓，免碰許多釘子”。
有了一定規模後，再精耕細作、宣傳教育，讓群衆體會到群衆團體的好處，“這時即召集會員群衆大會，再重新詳細說明成立團體的意義和工作綱領、計劃、簡章、繳納會費等，宣布重新登記，願意者參加，不願意者可以自由退出”。先規模發展，再淘汰、提高，以軍隊為基礎，黨政群各方面迅速推進，利用現有體系滲入鄉村，于最短的時間内，全方位迅速鋪開，達到了這個目标，才有之後深耕細作的基礎。
這就是當時報告講到的：
“地區的發展不一定要靠軍隊打，一定要以黨、政、軍、民深入工作與敵僞軍工作配合，沒有主力時，亦要能依靠地方黨、政權、群衆工作。”
上面所講的路徑隻是就各根據地的大略發展方向而言，具體到各個地區還會千差萬别。
像山西武鄉，這裡戰前中共就有比較健全的組織，被山西省當局視為“四大赤縣之一”，一直到抗戰前夕，“組織基礎未遭破壞”。是以，這裡在戰争爆發後，黨組織迅速展開活動，走了一條主要依賴地方黨快速發展的道路。到1939年，黨組織從200餘人發展到2500人，“成為武鄉政治生活上決定的力量”。
一般來說，這樣的地區比之依靠軍隊或利用既有鄉村控制體系發展的地區，更加牢固，為中共所樂見。隻是這樣的地區在當年的曆史現場，屬鳳毛麟角，可遇而不可求。
3、中共鄉村管理的制度建設
中共在鄉村的努力，做大規模是手段，發動群衆是關鍵，落實控制是目标。
大規模進入鄉村後，進一步全面建立政權包括村政權是落實控制的關鍵一步。把權力基礎落到最基層的村社，蘇聯已有先例。
俄國十月革命後，即建立從中央到縣再到村的各級蘇維埃，村蘇維埃成為最基礎的地方政權。
此後，蘇聯通過大規模的農業集體化，把農民納入集體農莊的軌道。
1929年召開的蘇共十六大決議強調：
“如果說剝奪地主的土地，是十月革命在農村中的第一個步驟，那麼向集體農莊過渡就是第二個步驟，是具有決定意義的步驟，是蘇聯建成社會主義社會基礎的最重要的階段。”
集體農莊集體生産、集體管理，最高權力屬集體農莊莊員大會，由莊員大會選出管理委員會和集體農莊主席上司、管理集體農莊的日常活動。
村社建立蘇維埃，源自共産主義運動的權力下探理念，這樣的權力下探包含着向群衆讓渡權利，即通過保證群眾獲得公權力和經濟利益，取得群眾擁護，再經由群眾的自覺自願實作國家權力的毛細血管滲透。
蘇聯基層權力的行使體系，在中共開展蘇維埃革命并建立根據地後被引進，共産主義運動立足底層群眾的特征是中共權力下探的重要助力，“面向下層，鞏固下層，打到底”，本來就是中共權力運作的重要取向。
加之1949年前的中共，根基位于鄉村，鄉村是生存發展的命脈，“不僅是我們活動的戰略基本機關，而且是一切物質供給的主要淵源。”
是以，和蘇聯相比，中共介入鄉村，将黨的機器和意志植根鄉村社會的動力更為充足。
根據地第一次在縣以下建立下探到村的行政系統，這套“縣-區-村”三級行政體制，把村莊變成最基礎的權力原子，村的權力機構是村公所，“村公所按照财政、生産、教育、調解，及監察委員會，實行具體分工，由村長副負貴總的上司”。
和蘇聯一樣，這套體制在根據地剛剛建立時，強調群眾參與和民主權力的行使，建立完整的村級權力行使和監督體系，包括村民大會、村民代表大會、村務會議及政民聯席會議等，形成龐大的村政結構。村民直接選出的村公所由村長、村副、各委員會主任、自衛隊隊長、秘書等組成，最多可達37人。
确立公民的個體地位，“除财力，物力征發仍依戶口進行外，村中一切行政，一律通過上述之代表系統，以公民個人為機關進行”。
4、問題的發生
中共這套鄉村制度設計要真正落實，并不容易。中國鄉村廣大，基礎薄弱，加之又處于戰争時期，即便像中共這樣高效的政治力量，短時期内要實作權力的全面覆寫，也力所難能。
時任延屬地委組織部部長的李景膺則提供了一個資料：到抗戰後期，延屬地委下轄6006個自然村中，仍有1815個自然村沒有黨員。
也就是說，地處陝甘甯邊區中心的延屬區域，無黨員的自然村占到30%。
即便建立了管理系統，應付權力的現象也不在少數：
村農救會的名冊，張王李趙應有盡有，再一注意會員年齡，發現了一個非常奇特的現象：一律是五十以上十五以下的老年和青年，沒有一個壯年。工作同志到莊長那裡一問，莊長很自然的說：把年齡随便改一改好了，沒有多大關系。仔細一調查，不隻年齡是假的，大部分姓名也是編造的，他們害怕上了名單，第二步就抽兵，于是想出這樣巧妙的應付方法。
最大的問題還是村政權，許多地區“沒有成立村民大會或村民代表會，新村長‘選’出之後，大家就不再管了，沒有人去監督他，幫助他，村長事務過于繁重。”
“巨大的戰争動員責任讓當村長成為畏途，冀魯豫很多地區的村長在中共進入後仍然‘大多數是輪流’，‘有的一天一換，有的按地、按人、按牛輪流’。”
這樣的村政權，雖然根基已經紮下，但并不能滿足期望，中共檢讨：
“我們上司的村公所打闆子比過去政權還厲害，因為動員任務多，支差多，群衆積極性不高，村長動不動就打，個别地方有三天打了四十多個人的”；“黨員當了幹部，村公所連村警都成了我們的‘清一色’，是以，支差少些，負擔少些，群衆認我們這一夥是特殊人物，是他們的統治者。”
5、如何化解？
當年中共的檔案中，這些問題都會一一擺上桌面，隻有面對問題，才有可能解決問題。這就是毛澤東講的：“問題是解決了又發生，發生了又解決，我們就是這樣地前進。”
解決的辦法，包括調整村政權組織結構、強化村政權職能等，具體措施有：縮小行政區域，“使政府接近下層，适應戰争環境和減少浪費人力财力”；“組織工作團等深入基層和鄉村，協助鄉村政權的改造和運作”；規定“各地委幹部工作機關在縣，工作中心在村”，保證中高層幹部和村基層的直接連結。
為政在人，碓保遴選符合要求的村長，給予村長脫離生産的權利，是中共在鄉村實作權力落地的最重要一環。
如果說傳統中國鄉村基本處于自治狀态，政權和鄉村精英間形成妥協分利的運作模式，中共進入後的最大變化，就是培養了一批直接授權、管理的鄉村幹部，打下權力滲透的管道，也為日後更大規模的控制和改造奠定基石。
當時檔案說得很清楚：
“幹部不妨多些，不一定隻限于幾個人，一街一巷都可有個小幹部。這樣由小而大逐漸培養。”
中共進入鄉村後，組織上展開的第一步常常是改選村長。經過村選程式産生的村長，“絕大多數是黨員”。
盡管有種種問題，但通過在問題中克服問題，中共逐漸實作政治對鄉村的介入，翻轉了鄉村的權力結構，形成以幹部為主體，勞模、普通黨員、積極分子、民兵為輔助的新權威群體。
舊有權威群體中，地主富農、村長副村長沒落，隻有國小教員仍然擁有一席之地。
兩相比較，中共樹立的新鄉村權力群體，将更多普通人納入權力體系中，覆寫面遠遠高于之前，尤其通過村選讓群衆體會到權利的意義，并由此完成權力的落地。
經過中共改造的村政權承擔了支援戰争和社會政治改造的基礎性任務。
根據當時的調查，村政權的工作主要有：戰争動員、改善民生、民主建設、生産建設、文化建設。
不過真正落實下來，還是以完成上面布置的任務為主：
“這些工作中實際上哪一種工作做的最多，事實是開會、調查登記最多。其次是公糧、村攤款多。減租減息、解決群衆問題，都是配合上邊做的，上邊不來，就不做。甯武一個月内，公糧、村攤款、招待占整個時間的43%，開會、調查登記占45%，解決各種問題隻占4.6%。”
随着控制力的增強，政權中脫産人員也水漲船高，山東東阿一縣，“黨政民脫離生産者一千零二十三人，地方武裝脫離生産者七百九十二人，足以說明黨政民機關之龐大”。這是強化控制帶來的不可避免的副産品。
（正文完）
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