本文作者馬正紅系上海市政府采購中心原調研員。文章發表于《中國政府采購》雜志2024年第2期。
編者按
在實際操作中，對于存在分包意向的投标，如何把握中小企業政策是一個難題。本文通過案例分析認為，《中小企業聲明函》中必須填寫分包意向機關的企業性質，否則無法認定其是否屬于中小企業，且投标人拟分包必須提供《分包意向協定書》。在實踐中，要注意把握扶持政策的重點和核心。
投标的從業人員經常碰到在物業服務招标檔案中寫有本項目履行允許分包的規定。在通常情況下，物業服務人應當完整、充分履行物業服務合同，這是合同履行原則的應有之義，但合理的分包在法律上還是被允許的。有些分包确實是由于專業技術和知識的需要，必須由專業的有資格的公司來承擔，例如，電梯、鍋爐、消防維保等，如果投标人沒有相關的資質不得不分包。有些分包可能是由于項目規模過大，一個投标人無法獨自承擔全部服務，或者由于其他原因，導緻不得不進行分包。這些分項分包是為了提高效率、降低成本、更好地滿足服務需求。在操作實踐中，對于存在分包意向的投标，如何把握中小企業政策或許是個難題。
一
案例回放
某市采購中心受某大學的委托，對該大學校區的物業服務公開招标，一招三年，第一年的采購預算為850萬元。招标檔案規定：（1）本項目主要服務内容包括校區綜合物業管理服務、校舍與設施服務管理、保潔服務、秩序維護與消防安全管理、住宿管理、教學輔助管理、綠化養護服務、電梯日常養護、消防保養、垃圾清運、鍋爐維護保養、體育場館管理等。（2）本項目專門面向中小企業采購，中小企業應當按照規定提供《中小企業聲明函》，該項要求屬于門檻和資格條件。還規定本項目合同不得整體轉讓或轉包，采購需求中的分項：（1）電梯日常養護，（2）鍋爐維護保養，（3）消防保養，（4）垃圾清運，這四個分項可分包履行，其他部分不得分包。投标人拟在中标後将以上分項分包的，應當在投标檔案中提供《分包意向協定書》，載明接受分包的企業、分包合同金額，接受分包的企業應當具備相應資質條件且不得再次分包，以上要求屬于符合性審查的内容。投标截止後共有14家投标機關參與投标。
采購人彙标時發現，絕大多數投标人的《中小企業聲明函》中都按要求填寫了分包意向機關的企業性質，有些隻蓋了投标人的公章，有些蓋了投标人和分包意向機關的公章。采購人問采購中心經辦人員，是否必須蓋意向分包機關的公章，采購中心回複，依據相關規定，《中小企業聲明函》由投标人出具，隻需要蓋投标人的公章就可以，意向分包機關沒有規定必須蓋章，是以認定都有效。在項目評審期間進行資格審查和符合性審查時，共有A、B、C、D、E、F六家公司未通過，判定為無效投标。其中，A公司投标檔案中明确自己屬于大型企業，屬于非中小企業，未通過資格審查；B公司未提供《中小企業聲明函》，判定屬于非中小企業，未通過資格審查；C公司《中小企業聲明函》中未填寫分包意向機關的企業性質，視為非中小企業，未通過資格審查；D公司《中小企業聲明函》中填寫分包意向機關的企業性質為大型，視為非中小企業，未通過資格審查；E公司在投标檔案中填寫允許分包，但未提供分包意向書和相關資格，《中小企業聲明函》中也未填寫分包意向機關的企業性質，未通過資格審查和符合性審查；F公司本身不具有特種裝置電梯維保和鍋爐維保的資質，電梯維保和鍋爐維保的分包機關未提供電梯維保和鍋爐維保的資質，未通過符合性審查。
二
問題分析
（一）問題一：《中小企業聲明函》中是否必須填寫分包意向機關
在《中小企業聲明函》中必須填寫分包意向機關的企業性質，由投标人來填寫，否則無法判定是否屬于中小企業。是否屬于中小企業必須從投标人、分包意向機關的總體來判斷。享受扶持政策獲得政府采購合同的，小微企業不得将合同分包給大中型企業，中型企業不得将合同分包給大型企業。對于本項目而言，專門面向中小企業采購的項目不可以分包給大型企業。因為這些項目是專門為中小企業設計的，大型企業不符合項目的資格要求。
《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（以下簡稱“46号文”）第十一條規定，中小企業參加政府采購活動，應當出具本辦法規定的《中小企業聲明函》，否則不得享受相關中小企業扶持政策。任何機關和個人不得要求供應商提供《中小企業聲明函》之外的中小企業身份證明檔案。财政部釋出的《政府采購促進中小企業發展政策問答》這樣解讀，《中小企業聲明函》由參加政府采購活動的供應商出具。以聯合體形式參加政府采購活動或者合同分包的，《中小企業聲明函》中需填寫聯合體中的中小企業或簽訂分包意向協定的中小企業相關資訊。是以，隻需要投标人提供《中小企業聲明函》即可，并不需要提供分包商出具的《中小企業聲明函》，或者是加蓋分包意向機關的公章，沒有加蓋分包意向機關的公章，并不會影響其有效性。
當然，在實際操作中，投标人應從意向分包機關處獲得充分、準确的企業資訊，如果對意向分包機關資訊了解不充分，或者不能确定相關資訊，亂填寫肯定是不可取的。投标人可以要求意向分包機關提供相關企業性質的資訊，并由意向分包機關蓋章後供投标人内部留存。
對于本案例而言，項目專門面向中小企業采購，中小企業應當按照規定提供《中小企業聲明函》，該項要求屬于門檻和資格條件。如果未提供或未填寫《中小企業聲明函》，資格審查就會不予通過。本案例的B公司未提供《中小企業聲明函》，判定屬于非中小企業，未通過資格審查；C公司《中小企業聲明函》中未填寫分包意向機關的企業性質，視為非中小企業，未通過資格審查。
（二）問題二：投标人拟分包是否必須提供《分包意向協定書》
首先，是否允許分包要依據招标檔案的規定。按照《中華人民共和國政府采購法》和《财政部關于促進政府采購公平競争優化營商環境的通知》（财庫〔2019〕38号）規定，經采購人同意，中标、成交供應商可以依法采取分包方式履行合同。如果允許分包，在招标檔案中，一般會明确可以分包履行的具體内容、金額或者比例。如果招标檔案規定不接受分包的内容，就不能分包。
其次，如果允許分包，需要分析是否有必要分包，投标人當然可以不分包，但要特别注意允許分包的分項專業内容，自身是否具有相關的資格。如果投标人自身沒有該資質就應當分包給有資質的分包意向機關。
最後，如果确定分包，投标人必須提供《分包意向協定書》，有資質要求的專業内容需要提供分包意向機關的資格證書。在提供《分包意向協定書》時，投标人應確定協定書的真實性和準确性，并遵守相關法律法規和招标檔案的規定，明确分包機關、分包金額和内容、相關權利義務等。如果投标人沒有提供《分包意向協定書》以及分包意向機關的資格證書，或者提供的協定書不符合要求，可能會導緻投标無效。比如，本案例的E公司投标檔案中填寫允許分包，但未提供分包意向書和相關資格，未通過符合性審查；F公司本身不具有特種裝置電梯維保和鍋爐維保的資質，電梯維保和鍋爐維保的分包機關未提供電梯維保和鍋爐維保的資質，未通過符合性審查。
三
把握扶持政策的重點和核心
政府采購扶持中小企業政策是多種多樣的，旨在降低中小企業參與政府采購的門檻，提高其競争力，主要展現在預留采購份額、價格評審優惠、優先采購、鼓勵聯合體投标和大企業分包。在實際操作中，不少業務員反映，一些難點使得把握好中小企業的扶持政策不那麼容易。筆者認為，必須把握好政府采購扶持中小企業政策的精髓，務必搞清楚該項目是專門面向中小企業采購還是面向所有企業采購，這兩種情況把握的重點和核心是完全不同的。
一是如果是專門面向中小企業采購，企業性質就是門檻或資格條件，不存在報價折扣的問題，核心點在于稽核企業的性質，隻有中小企業才符合資格要求，非中小企業就是無效投标。提不提供《中小企業聲明函》就很關鍵，也就是說對于這種情形，重點關注的是資格審查能否通過，不需要太多關注其是中型企業、小型企業還是微型企業，因為不存在小型、微型企業報價折扣的問題。像本案例就是專門面向中小企業采購，投标人和分包意向機關都必須是中小企業（包括中型企業、小型企業、微型企業），如果屬于非中小企業，資格審查就不予以通過。
二是如果是面向所有企業采購，企業性質就不是門檻和資格條件，提不提供《中小企業聲明函》，并不會導緻資格審查不通過，核心點在于其企業性質是否是小型或微型企業，以及聯合協定或者分包意向協定中約定小微企業的合同份額占合同總金額的比例，因為這些關系到能否享受報價折扣。如果本案例改成面向所有企業采購，那不少公司就不至于資格審查不通過。稽核重點在于其是否是小型或微型企業，或者是有分包的，要仔細稽核分包意向機關的企業性質以及協定書約定小微企業的合同份額是否占合同總金額30%以上，這樣才能享受報價折扣。
法規連結：
1.關于進一步加大政府采購支援中小企業力度的通知（财庫〔2022〕19号）
調整對小微企業的價格評審優惠幅度。貨物服務采購項目給予小微企業的價格扣除優惠，由财庫〔2020〕46号檔案規定的6%—10%提高至10%—20%。大中型企業與小微企業組成聯合體或者大中型企業向小微企業分包的，評審優惠幅度由2%—3%提高至4%—6%。政府采購工程的價格評審優惠按照《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（财庫〔2020〕46号）檔案的規定執行。自本通知執行之日起釋出采購公告或者發出采購邀請的貨物服務采購項目，按照本通知規定的評審優惠幅度執行。
2.《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（财庫〔2020〕46号）
第九條 接受大中型企業與小微企業組成聯合體或者允許大中型企業向一家或者多家小微企業分包的采購項目，對于聯合協定或者分包意向協定約定小微企業的合同份額占到合同總金額30%以上的，采購人、采購代理機構應當對聯合體或者大中型企業的報價給予2%—3%(工程項目為1%—2%)的扣除，用扣除後的價格參加評審。适用招标投标法的政府采購工程建設項目，采用綜合評估法但未采用低價優先法計算價格分的，評标時應當在采用原報價進行評分的基礎上增加其價格得分的1%—2%作為其價格分。組成聯合體或者接受分包的小微企業與聯合體内其他企業、分包企業之間存在直接控股、管理關系的，不享受價格扣除優惠政策。
價格扣除比例或者價格分加分比例對小型企業和微型企業同等對待，不作區分。具體采購項目的價格扣除比例或者價格分加分比例，由采購人根據采購标的相關行業平均利潤率、市場競争狀況等，在本辦法規定的幅度内确定。
第十一條 中小企業參加政府采購活動，應當出具本辦法規定的《中小企業聲明函》，否則不得享受相關中小企業扶持政策。任何機關和個人不得要求供應商提供《中小企業聲明函》之外的中小企業身份證明檔案。
第十二條 采購項目涉及中小企業采購的，采購檔案應當明确以下内容。
（一）預留份額的采購項目或者采購包，明确該項目或相關采購包專門面向中小企業采購，以及相關标的及預算金額。
（二）要求以聯合體形式參加或者合同分包的，明确聯合協定或者分包意向協定中中小企業合同金額應當達到的比例，并作為供應商資格條件。
（三）非預留份額的采購項目或者采購包，明确有關價格扣除比例或者價格分加分比例。
（四）規定依據本辦法規定享受扶持政策獲得政府采購合同的，小微企業不得将合同分包給大中型企業，中型企業不得将合同分包給大型企業。
第十四條 對于通過預留采購項目、預留專門采購包、要求以聯合體形式參加或者合同分包等措施簽訂的采購合同，應當明确标注本合同為中小企業預留合同。其中，要求以聯合體形式參加采購活動或者合同分包的，應當将聯合協定或者分包意向協定作為采購合同的組成部分。
3.關于促進政府采購公平競争優化營商環境的通知（财庫〔2019〕38号）
細化采購活動執行要求。采購人允許采用分包方式履行合同的，應當在采購檔案中明确可以分包履行的具體内容、金額或者比例。
4.《中華人民共和國民法典》
第九百四十一條 物業服務人将物業服務區域内的部分專項服務事項委托給專業性服務組織或者其他第三人的，應當就該部分專項服務事項向業主負責。
物業服務人不得将其應當提供的全部物業服務轉委托給第三人，或者将全部物業服務支解後分别轉委托給第三人。
來源：中國政府采購雜志