本文作者马正红系上海市政府采购中心原调研员。文章发表于《中国政府采购》杂志2024年第2期。
编者按
在实际操作中，对于存在分包意向的投标，如何把握中小企业政策是一个难题。本文通过案例分析认为，《中小企业声明函》中必须填写分包意向单位的企业性质，否则无法认定其是否属于中小企业，且投标人拟分包必须提供《分包意向协议书》。在实践中，要注意把握扶持政策的重点和核心。
投标的工作人员经常碰到在物业服务招标文件中写有本项目履行允许分包的规定。在通常情况下，物业服务人应当完整、充分履行物业服务合同，这是合同履行原则的应有之义，但合理的分包在法律上还是被允许的。有些分包确实是由于专业技术和知识的需要，必须由专业的有资格的公司来承担，例如，电梯、锅炉、消防维保等，如果投标人没有相关的资质不得不分包。有些分包可能是由于项目规模过大，一个投标人无法独自承担全部服务，或者由于其他原因，导致不得不进行分包。这些分项分包是为了提高效率、降低成本、更好地满足服务需求。在操作实践中，对于存在分包意向的投标，如何把握中小企业政策或许是个难题。
一
案例回放
某市采购中心受某大学的委托，对该大学校区的物业服务公开招标，一招三年，第一年的采购预算为850万元。招标文件规定：（1）本项目主要服务内容包括校区综合物业管理服务、校舍与设施服务管理、保洁服务、秩序维护与消防安全管理、住宿管理、教学辅助管理、绿化养护服务、电梯日常养护、消防保养、垃圾清运、锅炉维护保养、体育场馆管理等。（2）本项目专门面向中小企业采购，中小企业应当按照规定提供《中小企业声明函》，该项要求属于门槛和资格条件。还规定本项目合同不得整体转让或转包，采购需求中的分项：（1）电梯日常养护，（2）锅炉维护保养，（3）消防保养，（4）垃圾清运，这四个分项可分包履行，其他部分不得分包。投标人拟在中标后将以上分项分包的，应当在投标文件中提供《分包意向协议书》，载明接受分包的企业、分包合同金额，接受分包的企业应当具备相应资质条件且不得再次分包，以上要求属于符合性审查的内容。投标截止后共有14家投标单位参与投标。
采购人汇标时发现，绝大多数投标人的《中小企业声明函》中都按要求填写了分包意向单位的企业性质，有些只盖了投标人的公章，有些盖了投标人和分包意向单位的公章。采购人问采购中心经办人员，是否必须盖意向分包单位的公章，采购中心回复，依据相关规定，《中小企业声明函》由投标人出具，只需要盖投标人的公章就可以，意向分包单位没有规定必须盖章，因此认定都有效。在项目评审期间进行资格审查和符合性审查时，共有A、B、C、D、E、F六家公司未通过，判定为无效投标。其中，A公司投标文件中明确自己属于大型企业，属于非中小企业，未通过资格审查；B公司未提供《中小企业声明函》，判定属于非中小企业，未通过资格审查；C公司《中小企业声明函》中未填写分包意向单位的企业性质，视为非中小企业，未通过资格审查；D公司《中小企业声明函》中填写分包意向单位的企业性质为大型，视为非中小企业，未通过资格审查；E公司在投标文件中填写允许分包，但未提供分包意向书和相关资格，《中小企业声明函》中也未填写分包意向单位的企业性质，未通过资格审查和符合性审查；F公司本身不具有特种设备电梯维保和锅炉维保的资质，电梯维保和锅炉维保的分包单位未提供电梯维保和锅炉维保的资质，未通过符合性审查。
二
问题分析
（一）问题一：《中小企业声明函》中是否必须填写分包意向单位
在《中小企业声明函》中必须填写分包意向单位的企业性质，由投标人来填写，否则无法判定是否属于中小企业。是否属于中小企业必须从投标人、分包意向单位的总体来判断。享受扶持政策获得政府采购合同的，小微企业不得将合同分包给大中型企业，中型企业不得将合同分包给大型企业。对于本项目而言，专门面向中小企业采购的项目不可以分包给大型企业。因为这些项目是专门为中小企业设计的，大型企业不符合项目的资格要求。
《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称“46号文”）第十一条规定，中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件。财政部发布的《政府采购促进中小企业发展政策问答》这样解读，《中小企业声明函》由参加政府采购活动的供应商出具。以联合体形式参加政府采购活动或者合同分包的，《中小企业声明函》中需填写联合体中的中小企业或签订分包意向协议的中小企业相关信息。因此，只需要投标人提供《中小企业声明函》即可，并不需要提供分包商出具的《中小企业声明函》，或者是加盖分包意向单位的公章，没有加盖分包意向单位的公章，并不会影响其有效性。
当然，在实际操作中，投标人应从意向分包单位处获得充分、准确的企业信息，如果对意向分包单位信息了解不充分，或者不能确定相关信息，乱填写肯定是不可取的。投标人可以要求意向分包单位提供相关企业性质的信息，并由意向分包单位盖章后供投标人内部留存。
对于本案例而言，项目专门面向中小企业采购，中小企业应当按照规定提供《中小企业声明函》，该项要求属于门槛和资格条件。如果未提供或未填写《中小企业声明函》，资格审查就会不予通过。本案例的B公司未提供《中小企业声明函》，判定属于非中小企业，未通过资格审查；C公司《中小企业声明函》中未填写分包意向单位的企业性质，视为非中小企业，未通过资格审查。
（二）问题二：投标人拟分包是否必须提供《分包意向协议书》
首先，是否允许分包要依据招标文件的规定。按照《中华人民共和国政府采购法》和《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）规定，经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。如果允许分包，在招标文件中，一般会明确可以分包履行的具体内容、金额或者比例。如果招标文件规定不接受分包的内容，就不能分包。
其次，如果允许分包，需要分析是否有必要分包，投标人当然可以不分包，但要特别注意允许分包的分项专业内容，自身是否具有相关的资格。如果投标人自身没有该资质就应当分包给有资质的分包意向单位。
最后，如果确定分包，投标人必须提供《分包意向协议书》，有资质要求的专业内容需要提供分包意向单位的资格证书。在提供《分包意向协议书》时，投标人应确保协议书的真实性和准确性，并遵守相关法律法规和招标文件的规定，明确分包单位、分包金额和内容、相关权利义务等。如果投标人没有提供《分包意向协议书》以及分包意向单位的资格证书，或者提供的协议书不符合要求，可能会导致投标无效。比如，本案例的E公司投标文件中填写允许分包，但未提供分包意向书和相关资格，未通过符合性审查；F公司本身不具有特种设备电梯维保和锅炉维保的资质，电梯维保和锅炉维保的分包单位未提供电梯维保和锅炉维保的资质，未通过符合性审查。
三
把握扶持政策的重点和核心
政府采购扶持中小企业政策是多种多样的，旨在降低中小企业参与政府采购的门槛，提高其竞争力，主要体现在预留采购份额、价格评审优惠、优先采购、鼓励联合体投标和大企业分包。在实际操作中，不少业务员反映，一些难点使得把握好中小企业的扶持政策不那么容易。笔者认为，必须把握好政府采购扶持中小企业政策的精髓，务必搞清楚该项目是专门面向中小企业采购还是面向所有企业采购，这两种情况把握的重点和核心是完全不同的。
一是如果是专门面向中小企业采购，企业性质就是门槛或资格条件，不存在报价折扣的问题，核心点在于审核企业的性质，只有中小企业才符合资格要求，非中小企业就是无效投标。提不提供《中小企业声明函》就很关键，也就是说对于这种情形，重点关注的是资格审查能否通过，不需要太多关注其是中型企业、小型企业还是微型企业，因为不存在小型、微型企业报价折扣的问题。像本案例就是专门面向中小企业采购，投标人和分包意向单位都必须是中小企业（包括中型企业、小型企业、微型企业），如果属于非中小企业，资格审查就不予以通过。
二是如果是面向所有企业采购，企业性质就不是门槛和资格条件，提不提供《中小企业声明函》，并不会导致资格审查不通过，核心点在于其企业性质是否是小型或微型企业，以及联合协议或者分包意向协议中约定小微企业的合同份额占合同总金额的比例，因为这些关系到能否享受报价折扣。如果本案例改成面向所有企业采购，那不少公司就不至于资格审查不通过。审核重点在于其是否是小型或微型企业，或者是有分包的，要仔细审核分包意向单位的企业性质以及协议书约定小微企业的合同份额是否占合同总金额30%以上，这样才能享受报价折扣。
法规链接：
1.关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知（财库〔2022〕19号）
调整对小微企业的价格评审优惠幅度。货物服务采购项目给予小微企业的价格扣除优惠，由财库〔2020〕46号文件规定的6%—10%提高至10%—20%。大中型企业与小微企业组成联合体或者大中型企业向小微企业分包的，评审优惠幅度由2%—3%提高至4%—6%。政府采购工程的价格评审优惠按照《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）文件的规定执行。自本通知执行之日起发布采购公告或者发出采购邀请的货物服务采购项目，按照本通知规定的评审优惠幅度执行。
2.《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）
第九条 接受大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业分包的采购项目，对于联合协议或者分包意向协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额30%以上的，采购人、采购代理机构应当对联合体或者大中型企业的报价给予2%—3%(工程项目为1%—2%)的扣除，用扣除后的价格参加评审。适用招标投标法的政府采购工程建设项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时应当在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的1%—2%作为其价格分。组成联合体或者接受分包的小微企业与联合体内其他企业、分包企业之间存在直接控股、管理关系的，不享受价格扣除优惠政策。
价格扣除比例或者价格分加分比例对小型企业和微型企业同等对待，不作区分。具体采购项目的价格扣除比例或者价格分加分比例，由采购人根据采购标的相关行业平均利润率、市场竞争状况等，在本办法规定的幅度内确定。
第十一条 中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件。
第十二条 采购项目涉及中小企业采购的，采购文件应当明确以下内容。
（一）预留份额的采购项目或者采购包，明确该项目或相关采购包专门面向中小企业采购，以及相关标的及预算金额。
（二）要求以联合体形式参加或者合同分包的，明确联合协议或者分包意向协议中中小企业合同金额应当达到的比例，并作为供应商资格条件。
（三）非预留份额的采购项目或者采购包，明确有关价格扣除比例或者价格分加分比例。
（四）规定依据本办法规定享受扶持政策获得政府采购合同的，小微企业不得将合同分包给大中型企业，中型企业不得将合同分包给大型企业。
第十四条 对于通过预留采购项目、预留专门采购包、要求以联合体形式参加或者合同分包等措施签订的采购合同，应当明确标注本合同为中小企业预留合同。其中，要求以联合体形式参加采购活动或者合同分包的，应当将联合协议或者分包意向协议作为采购合同的组成部分。
3.关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知（财库〔2019〕38号）
细化采购活动执行要求。采购人允许采用分包方式履行合同的，应当在采购文件中明确可以分包履行的具体内容、金额或者比例。
4.《中华人民共和国民法典》
第九百四十一条 物业服务人将物业服务区域内的部分专项服务事项委托给专业性服务组织或者其他第三人的，应当就该部分专项服务事项向业主负责。
物业服务人不得将其应当提供的全部物业服务转委托给第三人，或者将全部物业服务支解后分别转委托给第三人。
来源：中国政府采购杂志