經濟觀察報 記者宋笛 田進
一
“目前中國經濟存在産能過剩嗎？”
幾乎所有接受采訪的研究者給出了相似的回答：情況很複雜，需要小心分析。
産能過剩是指生産能力過剩，即企業的生産能力沒有得到充分利用，存在一定的閑置或浪費現象。産能過剩并不是指産品生産多了賣不掉，而是指生産能力沒有得到充分利用的狀态。
2023年年底中央經濟工作會議和2024年的《政府工作報告》都提及了“産能過剩”。2023年12月，中央财辦相關負責人詳解中央經濟工作會議時稱，“部分新興行業存在重複布局和内卷式競争，一些行業産能過剩”。
另一方面，作為考察産能過剩的重要名額之一，2024年中國一季度規模以上工業産能使用率為73.6%，這一資料為2013年以來的第三低，前兩低則分别出現在2020年一季度（67.3%）和2016年一季度（72.9%)。2023年，産能使用率已經處于曆史低位水準，全年産能使用率為75.1%。根據中國首席經濟學家論壇理事、平安證券首席經濟學家鐘正生等三人撰寫的《詳解産能過剩：曆史對話現實》一文中的觀點，認為這一産能已經“低于76%—80%的合意區間”。
從政策表述和産能使用率兩方面看，中國确實存在“一些行業産能過剩”的現象。然而，接下來的問題——“中國哪些行業出現了産能過剩？”——則顯得更為複雜。
鐘正生等人在其撰寫的上述文章中，綜合了統計局公布的細分行業和上市企業固定資産周轉率的資料，得出以下結論：2023年下半年，中國制造業總體産能利用程度低于曆史中樞水準。其中，計算機通信電子、電氣機械、汽車制造等裝備制造業表現最弱，與高技術制造業的重合度較高。原材料行業産能利用程度也有不足，集中于非金屬礦物制品和化工相關行業。消費制造行業中，無論是醫藥、食品制造、農副産品加工等必需品，還是紡織服裝、家具制造、皮革制鞋、紡織業等可選消費品，都存在不同程度的産能利用不足。
北京大學國家發展研究院教授盧鋒從今年年初開始持續關注産能過剩問題。通過分析行業資料、業内分析和媒體相關報道，盧鋒得出了幾點“不成熟、供參考”的觀點。他認為，目前面臨産能挑戰的行業：一是傳統燃油車部門面臨産能過剩壓力，二是石化基礎原料投資供給高速擴張超過需求，三是晶片行業出現結構性供大于求苗頭，四是動力電池行業面臨結構性産能備援度偏高風險。此外，他還提及“新能源汽車盡管處于快速發展階段，但未來面臨供大于求的隐憂”。
二
産能過剩本身隻是一個普遍的市場經濟現象。在現實市場中，供給和需求往往難以達到完全平衡的狀态。産能不是産品，适度超前的産能建設是産業發展中的常态，尤其對于新興産業更是如此。
在疫情期間，中國制造業在全球供應鍊幾近停擺的情況下，依然穩定向全球供給商品。是以，工業特别是制造業的固定資産投資保持了高速增長。但是，當下的投資會在未來轉化為産能，而随着全球需求的衰退，部分行業出現産能過剩的現象并不意外。
今年4月關于“産能過剩”的争論逐漸升溫。在4月8日的北京新聞釋出會上，美國财政部部長珍妮特·耶倫說，中國現在的經濟規模太大了，以至于世界其他國家難以吸收這一巨大産能。她提到了電動汽車、锂離子電池和太陽能等産業，認為這些産業政策支援下的重點産業，正在增加投資。
針對耶倫和其他此類“産能過剩論”以及“補貼優勢論”的觀點，中國多個部門進行了辯駁。
國家發展改革委政策研究室主任金賢東在國新辦新聞釋出會上指出，出口多了就是産能過剩的觀點是站不住腳的。他反問道：“中國每年大量進口晶片、飛機、大豆、原油等商品，那麼這些商品的出口國難道都産能過剩了嗎？”金賢東以新能源汽車為例進行了闡述。他說，據國際能源署測算，2030年全球新能源汽車需求量将是2023年全球銷量的3倍多，而這将是各國發展的共同機遇。
4月16日下午，國務院總理李強與德國總理朔爾茨進行會談時表示，中國的新能源産業優勢是靠真本事獲得的，是通過充分的市場競争塑造的，而不是靠政府補貼形成的。
複旦大學世界經濟研究所所長萬廣華說，一些海外國家指責中國産能過剩導緻當地産業受影響，本質上是這些國家對新能源汽車、光伏等産品有需求，但本土企業又缺乏競争力，最終形成了國際市場機制下的優勝劣汰。除非這些國家能證明，國内相關行業采取了一些違反國際貿易規則的舉措，否則這種指責就是沒有根據的。
國際輿論場上，對于那些無端的指責，我們需要有力地駁斥。然而，真正讓研究者感到擔憂的，并非中國新興産業本身是否存在産能過剩的問題，而是當部分國家以“中國産能過剩論”為由，以違反國際規則和市場規律的方式，采取貿易限制措施時，那些已經為國際市場準備了産能的新興産業，是否真正面臨産能過剩的風險？
北京大學國家發展研究院院長黃益平說：“平均來看，産能使用率資料似乎并沒有反映出中國存在普遍的産能過剩，但這就涉及産能過剩的定義問題。例如，2023年中國‘新三樣’（電動汽車、锂電池和光伏産品）出口同比增長近30%，如果‘新三樣’缺乏國際市場需求，國内産業過剩問題可能會更加突出。”
盧鋒說，對貿易夥伴國超越國際經貿規則以産能過剩為名打壓中國企業的保護主義舉措，無疑應明确反對和據理力争，保留采取反制的權利，維護中國企業和國内産業發展的應有權益。不過也要看到，即便政府與企業共同努力，海外市場，特别是主要發達國家市場對中國産品出口開放度如何仍存在不确定性，看待這一形勢也需适當區分合理意願與客觀現實。
他建議，在積極管理外部經貿關系，并明确抵制外國保護主義沖動的同時，對國内行業産能适宜度還是應堅持以現實有效需求為基準審慎評估。企業在外部環境不确定性上升時，需要務實評估風險并未雨綢缪，避免産能備援度偏高成為既成事實後，面臨被動局面。
多位研究者在這一點上達成共識：不論這場辯論結果如何，新興産業中的企業都應提前做好準備，通過多元化布局海外市場，靈活調整産品政策，來應對一個可能出現的“陣痛期”。
三
了解産能過剩是了解中國經濟的一個重要視窗。
20世紀90年代至今，中國至少經曆過兩次産能過剩和去産能的周期，兩次都對中國經濟帶來了深遠的影響。
90年代中後期，産能過剩問題主要集中在紡織等輕工産業。90年代初，随着南方談話和社會主義市場經濟體制的确立，市場的熱情被激發，持續數年的高投資積累所積累的産能在1997年撞上了亞洲金融危機，産能過剩現象開始顯現。
2013年至2015年，産能過剩問題主要集中在鋼鐵、水泥、電解鋁等上遊行業。進入新世紀的頭十年，中國基礎工業迎來了高速發展期，特别是2008年金融危機後，大規模的刺激性政策讓部分行業産能過剩問題進一步加劇。
兩次産能過剩都有着複雜的成因，不能僅僅歸因于産能周期。例如，90年代的産能過剩與國企改革、金融系統監管相關，而2013年至2015年的産能過剩則與刺激性政策、僵屍企業的存在以及地方政府的角色密不可分。兩次産能過剩的共性在于，受影響的行業主要以國有企業為主。行政力量在其中扮演了雙重角色，既是産能過剩的“系鈴者”，也是“解鈴者”。去産能的過程不僅意味着産能的出清，更伴随着國企、金融等系統的重大改革。
在一些研究者看來，與前兩次産能過剩相比，目前的産能過剩現象在行業分布上呈現出更為多樣的特點，且形成機理也存在差異。一方面，諸如水泥、石化等傳統行業面臨産能過剩，主要是由于房地産行業需求的波動以及海外市場的需求變化；另一方面，一些新興的行業也出現了一定的産能備援，其背後的成因則更為錯綜複雜。
以光伏行業為例，2023年光伏行業産能大幅度增加。隆基綠能董事長鐘寶申在2023年光伏行業年度大會上稱，當下的産能過剩，本質上是非市場化資源配置導緻的。他認為，錢的來源有兩方面：一是資本市場，二是地方政府的招商意願。同樣，天合光能董事長高紀凡在中國光伏行業年度大會上提出了企業擴産的四個原因：企業願意投，地方政府支援，金融機構融資便利和其他行業的跨界意願強。
在推動新興産業産能增加的過程中，地方政府扮演了重要的角色。比如，有的地方政府通過提供各種稅收優惠，設立引導基金等方式吸引新興産業和企業投資；有些地方政府則将光伏電站招标與産能挂鈎，要求企業在當地建廠。
北京大學政府管理學院教授路風說，一些地方政府在執行過程中追逐少數時髦的“高技術”産業，全國将近三千個縣都想發展生物制藥、新能源和半導體（2018年之後），大量同質化的招商泛濫和投機活動，反而瓦解了當地傳統優勢産業的根基。
一位地方政府人士認為，本質在于中央與地方經濟角色定位出了問題：中央政府、地方政府在責、權、利等方面不統一，加上政績的考核機制，造成了數量的增加，同質化發展、重複化建設的問題，且地方沒有形成産業鍊條。
四
1998年1月23日，《光明日報》刊登了一則消息：大陸紡織業三年銷毀落後紡錠1000萬枚的攻堅戰，今天在上海浦東鋼鐵（集團）公司敲響第一錘。中國紡織總會會長石萬鵬一聲令下，報廢的細紗機零部件被砸成一堆碎末，然後投入熔爐付之一炬。
研究者之是以對“産能過剩”保持高度關注的一個重要原因是，當這個詞頻繁出現在頂層檔案時，往往預示着新一輪“去産能”政策周期的到來。基于此前的經驗，這種帶有強行政色彩的去産能措施對經濟的影響是深遠而複雜的。
産能過剩的本身以及去産能的過程，并不讓人十分擔憂，真正引起關注的問題是：“将以什麼樣的形式去産能？”
萬廣華說，如果通過政府幹預去産能，政府部門因缺乏足夠資訊難以判斷由哪家企業去多少産能是最佳方案。在實際操作中，往往會導緻“一刀切”，這種做法并不符合經濟發展的規律。相反，由市場機制主導的去産能更有效率，也能自然淘汰掉那些營運較差的企業。他認為，政府在這一過程中的角色應該是積極地向企業傳達市場需求的波動資訊，并在企業轉型遇到困難時提供必要的資金和技術支援。而具體的産能調節或企業轉型的決策，則應該由企業根據自身情況來做出。
黃益平說，2016年自上而下“去産能”，實在是出于無奈。雖然政策舉措達到了一些效果，也引發了不少問題，比如被去掉的大多是民營企業的産能，而不是國有企業的産能。
如果說，上兩輪産能過剩主要集中在國企領域，行政力量的介入是過剩的重要動因，是以在去産能的過程中免不了要用行政手段，那麼目前産能備援度較高的行業以民企為主，是否還需要強行政色彩的去産能，需要謹慎思考。
權威人士曾說：“那些本身沒有行政幹預、市場機制發揮較好的領域，就别再去指手畫腳了。比如，消費品領域市場化程度高、競争相對充分，市場能夠自動出清，他們去不去産能完全可以依靠市場調節。”
黃益平說，化解目前的産能過剩問題，首先還是需要下功夫降低宏觀經濟失衡沖突；其次把産業政策的重點轉移到創新鍊的前端，不要過多地支援産能複制；第三是限制地方政府、金融機構一窩蜂地支援所謂的新興産業；最後是強化市場紀律，既然出現産能過剩問題的大多數是民營企業，市場會幫助他們出清相當大部分的過剩産能。
更多的研究者提到了需求。萬廣華認為，更好的做法不是把産能供給降下來，而是增加需求。萬廣華說：“總體上，需要讓老百姓從‘經濟蛋糕’中分到更多錢，同時讓大家願意把大部分收入花掉，而不是存起來”。