中國政法大學法治政府研究院組織編寫的2023年中國法治政府評估報告中，廈門表現突出，圖為廈門市金榜路。（人民視覺供圖）
“網紅城市”淄博的排名又前進了，這次與法治政府建設有關。
2024年4月21日，《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告（2023）》釋出，在100個城市中，淄博綜合得分位居第十二名，與2022年相比提高了12位，并在社會公衆滿意度調查中位列第一。
這個由中國政法大學法治政府研究院啟動的評估項目，已開展十餘年。2023年度評估對象是100個城市，包括4個直轄市、27個省會所在地、4個經濟特區市、18個國務院準許的較大的市和47個根據人口數量和地域分布選擇的城市。評估體系由11項一級名額、34項二級名額和71項三級名額構成，共計1000分。
2023年的評估中，上海、深圳、北京、杭州、廣州、南京、甯波、廈門、蘇州、無錫等城市表現突出。
“全國各地法治政府建設穩步提升，一些城市形成了可複制可推廣的經驗。”藍皮書項目組主持人、中國政法大學校長馬懷德說，“但也在行政執法、法治化營商環境、行政權力的制約和監督等方面普遍存在短闆。”
東西部差距進一步擴大
整體上，法治政府建設比2022年有所進步。“11個一級名額當中，有8個一級名額相對于上年實作了增長，同時有97個城市得分率在60%以上。”項目組成員、中國政法大學法治政府研究院院長趙鵬表示。
各地法治政府建設的不平衡、不充分仍是老問題。在排名前十的城市中，其總得分率從78.97%至83.56%，最大分差為4.59%。但具體到一級名額中，各個城市差距明顯，例如總體上南京和蘇州隻相差3位，但在“優化營商環境的法治保障”上，蘇州比南京低了近20個得分率。
評估結果顯示，東部地區法治政府建設水準依然高于中西部地區。排名前十的城市中，東部占了9席。在排名前三十的城市中，西部地區隻有四川成都和重慶入選。
具體在一級名額中，排名靠前的城市主要集中在東部沿海地區。在“數字法治政府”一級名額中， 2023年評估的最高得分率為92%，最低得分率為47%，總體區分度較大，得分率較高的城市有杭州、深圳、上海、甯波、廣州、東莞、北京、珠海、廈門和青島。課題組認為，中西部地區數字政府建設水準與東部沿海地區相比，還存在一定差距。
一個突出的現象是，27個省份首府中，有20個未能進入前三十。安徽省進入前三十名的并非省會合肥，而是位于安徽西部的六安市。福建省入選的是副省級城市廈門，而非省會福州。此外，貴州貴陽、陝西西安、山西太原、遼甯沈陽等城市均不在此列。
發展不平衡的問題同樣存在于各級政府之間。
趙鵬表示，2023年的評估報告顯示，一旦穿透市一級機關，到達區縣、街鄉層面，評估名額的得分就不會太高，穿透越深，分差越明顯。
2023年，他們觀察到，在推動行政執法力量下沉的過程當中，地方政府關注到基層依法行政能力薄弱的問題，并開始逐漸解決，“比如對基層執法人員開展教育訓練、上級業務部門加強對基層執法活動的指導”。
地方行政執法得分“三降一升”
報告同時指出，地方執法水準分化加深。
“行政執法”名額總分為130分，是評估中占比最高的一級名額。然而，和2022年相比，100個城市在行政執法的得分上呈現“三降一升”。
100個城市的平均得分率為63.42%，比2022年下降9.92%。相比2022年，2023年的最高分和最低分分别下降5.18%和17.41%，而兩者之間的內插補點則比2022年擴大了12.23%。
“這說明現在各地行政執法水準差距有所擴大，同時有一部分城市在法治政府建設方面動力不足，亟需強化。”項目組成員、中國政法大學法治政府研究院教授張莉表示。
項目組成員還發現，有地方濫用強制程式，例如在征地時采用“以拆代征”的方式，先行強制拆除違法建築甚至波及部分合法建築，以達到迅速推進征收的目的。
報告顯示，行政強制中的強制拆除案件，行政機關的勝訴率僅為13.12%，其中39.26%的案件确有存在違章建築的情況，但由于行政執法人員法治素養較低，導緻作出的行政行為有瑕疵，使得行政機關在行政訴訟中敗訴。
“全國非訴執行申請被否定率較低，但地區差異加大，如西北某市非訴執行申請被否定率高達44.70%，涉及主體不适格、程式違法、行政行為使用錯誤等多種原因。”張莉說。
在本次評估中，得分率有所下降的還有“優化營商環境的法治保障”。
該名額總分為90分，被評估100個城市的平均得分率為60.87%，與2022年74%左右相比，得分率下降。
項目組成員、中國政法大學法學院教授成協中對此作出解釋：“一是發現部分地方政府在履約上違法失信，二是近幾年有關部門加大對濫用行政權力排除和限制競争的執法力度，公布了一些違法案例，很多城市都被扣了分。”
具體而言，報告中提到，各地政府與私人簽訂的行政合同和民事合同的履約争議中，行政機關的勝訴率都不高，不少地方發生了因政府換屆、上司幹部更替而違約毀約的現象。
行政合同類案件主要集中于土地行政管理、住房和城鄉建設、綜合執法等領域。在民事合同争議中，當行政機關作為原告時，行政機關勝訴率高達85.01%，而當行政機關作為被告時，勝訴率僅為26.72%。
“不管是在行政協定類案件中，還是在政府與私主體簽訂的民事合同類的案件中，這種未按照約定來履約的情況或者單方變更解除政府合同類的情況還是非常普遍。”成協中表示。
此外，在濫用行政權力排除、限制競争方面，被評估的100個城市中，有12個城市均可以在國家市場監督管理總局官方網站檢索到在被評估時間段記憶體在濫用行政權力排除、限制競争案件；僅有35個城市未被發現在政府采購領域存在針對不同市場主體設定差别或歧視待遇。
對此，成協中建議，應持續加大公平競争保障機制的建設，“完善公平競争審查程式，甚至推動建立這種集中化的審查機制，避免目前行政機關的自我審查。”
南方周末記者 陳怡帆
責編 錢昊平