據農業農村部新聞辦公室指導的新聞宣傳官方平台“中國三農釋出”近日報道，内蒙古開魯縣建華鎮雙勝村種植戶被村幹部要求繳納上百萬元“增補承包費”，否則不能耕地播種。在記者采訪過程中，該村副主任站在種植戶雇來的拖拉機前阻止耕地，還聲稱要找不來200人阻攔耕地，“我跟你姓”。
當天下午，種植戶要繼續耕種，建華鎮一名幹部帶着綜合執法人員、警察等來了。這位幹部稱自己是建華鎮黨委副書記紀雲浩，表示種植戶是“強占集體資源”。争執之下，綜合執法人員扣押了農機，警察用暴力“強制傳喚”了農用車司機。當種植戶來到村委會讨說法時，這位副書記恰巧也在，還說出了“要幹仗找警察局，找政府幹啥”“我也不懂法”等等讓人啼笑皆非的話。
報道釋出後，引起輿論強烈關注。開魯縣政府政府新聞辦4月23日通報稱，針對個别基層幹部對待群衆态度粗暴、言語粗魯、工作方式嚴重不當的問題，縣委決定對該鎮副書記免職，并由縣紀委監委給予其黨内警告處分，對雙勝村支書和村委會副主任給予黨内嚴重警告處分；對阻攔春耕的問題，經過調解，村民同意通過訴訟方式解決沖突，確定不再有阻礙耕種、贻誤農時的行為。開魯縣委宣傳部副部長接受采訪時還表示，明令禁止各鎮各村任何人以任何方式阻止農機下地。
“工作方式嚴重不當”的幹部被免職、被處分，農民可以耕種了，隻能說解決了眼前的問題。而“增補承包費”是怎麼回事，是否合法，還沒有解決，這才是根本問題。
根據種植戶與該村簽訂的承包合同，種植戶承包雙勝村“荒沼草甸子”建奶牛養殖場，承包地面積5600畝，其中耕地110畝，承包期限30年，從2004年到2034年。在這份承包合同上代表雙勝村簽字的，正是現任村黨支部書記楊華。承包合同所附的承包地塊示意圖則稱該地塊是“雙勝牧場”，總面積6000畝，其中林地300餘畝，耕地110畝。
承包戶表示，這塊地當時除了少數林地和耕地外，絕大多數是鹽堿地，寸草不生，當時一畝地一年5塊錢都沒人承包，他們以每畝每年4元的價格承包下來，承包費已經分次繳清了。楊華也承認，當時這裡是沙沼地，種不了莊稼。雙方對之前的承包費已經繳清這事倒沒有異議。但問題是，2024年，雙勝村委會又向承包戶發出通知，要對其承包的“草地内新增耕地4650畝收取承包費，每畝每年200元”，要求其在4月10日前繳清，否則終止原承包合同，收回土地另行發包。
本來承包的是荒沼地鹽堿地，承包期30年還沒到，承包費也全部繳清，為啥又要交“新增耕地承包費”？開魯縣政府新聞辦4月24日對此釋出情況說明表示：國務院檔案支援内蒙古探索開展新增耕地高效利用試點工作，開魯縣作為試點機關，制定了指導方案，提出對“國土三調”較“國土二調”新增加的耕地，新增耕地地塊規模較大的，依據《中華人民共和國民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協商變更合同，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合同，收回統一管理。
這份說明試圖證明，收取新增耕地承包費有政策依據。但開魯縣認為民法典中的“情勢變更”條款等同于可以變更甚至終止土地承包合同，恐怕是對法律的誤解。
首先，根據民法的原則，當法條之間存在包含關系時，特殊法的規定優于一般法。在農村土地承包問題上，農村土地承包法對承包合同的規定，效力要優先于民法典合同編的合同的一般規定。而農村土地承包法規定，對以家庭承包方式承包農村土地的，在承包期内，發包方不得收回承包地、不得調整承包地。開魯縣的試點指導方案，要求包括家庭承包方式承包土地在内，凡是新增耕地的，都要多交承包費，否則就要收回承包地，顯然違反土地承包法的規定。
其次，即使要适用民法典合同編，此案中新增耕地也不屬于相關法條中“情勢變更”的情形。民法典中的“情勢變更”，指的是“合同成立後，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的”，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；協商不成的，可以請求法院或者仲裁機構變更或者解除合同。
而荒草地在承包人投入巨資改良之後變成良田，并不是“無法預見、不屬于商業風險”的變化。事實上，隻要投入資金改良，土地地力就可能發生改變，這是完全可以預見的。是以，此事并不能适用民法典“情勢變更”條款重訂甚至解除合同。
另外，根據開魯縣的說明，上級有關檔案要求新增耕地高效利用試點工作總的原則是，對“國土三調”新增加且未确權的耕地，原則上不再承包到戶，由集體經濟組織統一經營管理。這裡針對的是新增且“未确權”的耕地，也就是還沒有承包給農民的土地中的新增耕地。對于已經确權的土地中的新增耕地，當然應該繼續由原承包戶繼續承包。
這一事件的重點，還是土地承包人投入巨資改良土地，把荒地變成良田之後，發包人是否可以随意變更甚至終止合同。如果村委可以随意變更承包合同，那土地承包人的利益如何保護？
開魯縣政府新聞辦在最新一份說明中還表示，雙方簽訂的荒沼草甸子“土地租賃合同”明确約定該地塊用于興建奶牛養殖場和飼草料種植，“國土二調”資料也顯示，該地塊主要是林草地類。而承包戶多年私自開墾耕種，導緻其中的4650畝地塊“國土三調”調查認定為耕地，實際改變了合同約定的土地用途，造成合同标的物性質發生變更。而此次村集體考慮曆史背景和現實情況，同意承包戶和村民一樣适用每畝新增耕地收取200元有償使用費的收費标準，繼續使用土地，但承包戶不同意。
言外之意，是承包戶改變土地用途在先，不僅違反合同約定，還違反了法律規定，村委本來可以直接終止合同收回土地。但根據民法典，租賃合同最長期限是20年，而本案中的合同期限是30年，明顯是按照農村土地承包法規定拟定的，且合同明确是“土地承包合同書”，有土地的發包方、承包方。盡管承包方并非該村村民，但農村土地承包法也明确允許非村集體經濟成員承包村集體所有的土地。開魯縣試圖把土地承包合同說成租賃合同，以動搖其适用農村土地承包法的根基，恐怕難以得到支援。
而根據雙方最初的承包合同，所承包土地是“荒沼草甸子”。但根據雙方描述，那塊土地當時應該主要是荒沙沼，并不怎麼長草，否則不太可能以4塊錢一畝的超低費用承包出去。那“國土二調”（即第二次全國土地調查）這裡為什麼變成草地了？很有可能正是承包戶投入巨資改良的結果。這塊土地承包始于2004年，而國土二調是從2007年開始的。此時這塊土地已經被承包了3年。承包戶承包土地後，投入了不少的資金對土地進行了改良，不僅平整了土地，還運來大量牛糞、菌肥等提升土地的肥力。正是經過高成本的改造，這塊土地才能種牧草，作為養牛的飼料。于是，在國土二調中，這塊原本的荒地，就成了“草地”。
而到了2017年開始的“國土三調”，這塊地又變成了“耕地”。原因自然是承包戶持續不斷地投入資金和精力對土地進行改良的結果。承包戶承包了幾千畝幾乎寸草不生的荒地，用了20年時間，投入了無數的人力、物力、金錢對土地進行改良，用幾年時間，把荒地變成了“草地”，再用十幾年時間，把“草地”變成了能種莊稼的“耕地”。結果，換來的是土地性質變更後要多交“耕地有償使用費”。這種“隻看現狀不管曆史”、機械判定土地類型的做法，正是前段時間被輿論痛批的，國土資源部門也已經撥亂反正，要求在認定土地利用是否違法時要充分考慮曆史和實際，而不是隻靠衛星圖檔就機械執法。
具體到雙勝村這塊地的性質變動，應考慮其從荒沙地變成草地再變成耕地的曆史，承認并肯定承包戶在改良土地過程中所作的巨大貢獻，充分保障其土地承包經營權益，而不是強迫他多交巨額的承包費，甚至以“非法改變土地用途”的罪名相威脅。退一步說，即使把草地開墾為耕地違法了，違約了，那也應該處罰其違法、違約行為，責令恢複原狀，繼續種飼草養牛，而不是順水推舟把地認定為耕地，再去指責人家違法。
開魯縣政府新聞辦還說，經過了解，張某林（土地承包人張某柱的兄長，該地塊實際經營者）已将其中大部分地塊轉租給别人經營，每畝每年租金700元以上。但問題是，轉租是合同允許的，也符合國家規定的土地承包權經營權分離、鼓勵流轉經營權的政策。而且，現在土地能以700塊一畝的價格轉租出去，也是因為此前大量投入把荒地改成了良田。否則，5塊錢都沒人承包的地，能700塊租出去嗎？
根本上，這一事件是對土地承包經營權效力的一次檢驗。如果一個縣政府就能随意出台檔案，置農村土地承包法于不顧，肆意踐踏土地承包方的權益，如果土地改良後地力增加，發包人就可以要求增加承包費甚至終止承包合同，收回承包地，請問，誰還敢承包土地并投入資金對土地進行改良？再有承包土地的，也不會投入資金進行土地改良了，隻會用盡原本的地力，用完就走。如此，土地地力衰退，耕地枯竭，責任誰來承擔？
有恒産者有恒心。隻有充分保證權利人對财産的權屬以及由此帶來的收益，他們才會有信心有恒心，才能放心進行投入，創造更多的财富。這不僅僅适用于土地承包經營，也适用于一切的社會财富創造過程。
辛省志
責編 陳斌