李偉斌律師事務所
《中華人民共和國民法典》（下稱“《民法典》”）第三百六十二條規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”宅基地使用權是用益物權的一種，其制度來源于大陸“城鎮人口”和“農村人口”二進制化區分的政策，核心在于維護農村土地集體所有、保障農村村民基本居住權利。基于現行規定下宅基地使用權的主體特定性（原則上限于農村居民），城鎮戶籍居民能否取得宅基地使用權似乎并無太大争議，但實務中随着中國城鎮化的發展，年輕農村人口大量向城鎮遷移，城鎮戶籍居民能否取得宅基地使用權的問題引發越來越多的關注，本文拟就此作簡要分析。
一、基本規定
1、《民法典》
第三百六十三條規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，适用土地管理的法律和國家有關規定。”
2、《中華人民共和國土地管理法》（下稱“《土地管理法》”）
第九條第二款規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”
第十條規定，“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法确定給機關或者個人使用。使用土地的機關和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。”
第六十二條規定，“農村村民一戶隻能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的标準。……”
3、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28号，下稱“28号文”）
第（十）項規定，“……改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。……”
4、《中央農村工作上司小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》（中農發〔2019〕11号，下稱“11号文”）
第三條規定，“宅基地是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包包覆房、附屬用房和庭院等用地。農村村民一戶隻能擁有一處宅基地，面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的标準。……”
第六條規定，“……宅基地是農村村民的基本居住保障，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設别墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。”
根據前述規定，宅基地使用權并非歸國家所有，而是屬于農民集體所有，可以依法确定給相應主體使用。
二、宅基地管理制度的基本原則
根據上述規定，宅基地的管理制度主要包括以下4項基本原則：
1、所有權人特定：農民集體
根據《民法典》确立的“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，适用土地管理的法律和國家有關規定”的原則，有關宅基地使用權的相應内容應根據土地管理法律及國家有關規定确定。根據前述《土地管理法》有關規定，宅基地屬于農民集體所有。
2、使用權人特定：原則上限于農村居民
根據前述規定，宅基地是農村村民的基本居住保障，不能被用于或變相用于城鎮居民。即，基于現行規則，宅基地使用權人是符合申請宅基地使用條件的農村村民（農村集體經濟組織成員）。
《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（1993年6月29日中華人民共和國國務院令第116号釋出，現行有效）第十八條第二、三規定，“城鎮非農業戶口居民在村莊、集鎮規劃區内需要使用集體所有的土地建住宅的，應當經其所在機關或者居民委員會同意後，依照前款第（一）項規定的審批程式辦理。回原籍村莊、集鎮落戶的職工、榮民和離休、退休幹部以及回鄉定居的華僑、港澳台同胞，在村莊、集鎮規劃區内需要使用集體所有的土地建住宅的，依照本條第一款第（一）項規定的審批程式辦理。”根據該規定，城鎮非農業戶口居民及回原籍村莊、集鎮落戶的職工、榮民和離休、退休幹部以及回鄉定居的華僑、港澳台同胞，亦可成為宅基地使用權的主體。但《土地管理法》并無該等規定。亦即，根據現行法律法規等規定，宅基地使用權人具有特定性，不能擴大到除農村居民之外的其他主體。
3、客體特定：限于農民集體所有的土地
根據《民法典》第三百六十二條，宅基地使用權客體為“集體所有的土地”，即在國有土地上不能設立宅基地使用權。同時，根據《土地管理法》第六十二條第三款，“農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，不得占用永久基本農田，并盡量使用原有的宅基地和村内空閑地。編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃應當統籌并合理安排宅基地用地，改善農村村民居住環境和條件。”
4、流轉規則：限定内部
《土地管理法》第六十二條第六款規定，“國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十五條規定，“國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地。鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應當将退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求。”第三十六條規定，“依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護。禁止違背農村村民意願強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。”部分地區已有相應的宅基地使用權流轉規則，如《中衛市農村宅基地使用權流轉管理辦法（試行）》規定了“本村村民之間流轉宅基地使用權”、“村民向本村以外的土地使用者流轉宅基地使用權”情形，則應按當地規定進行宅基地流轉。
三、城鎮戶籍居民能否取得宅基地使用權
1、城鎮戶籍居民無法通過購買取得宅基地使用權
28号文、11号文均規定“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，使得城鎮居民無法通過購買方式取得宅基地，這也符合現行法律法規對于“農村村民”宅基地使用權保障的基本原則。但目前的法律法規規定對于繼承取得宅基地使用權作出了例外規定。
2、城鎮戶籍居民可以繼承附着于宅基地之上的房屋所有權
根據《民法典》第一百二十四條，“自然人合法的私有财産，可以依法繼承。”根據《民法典》第一千一百二十二條，“遺産是自然人死亡時遺留的個人合法财産。依照法律規定或者根據其性質不得繼承的遺産，不得繼承。”建設在宅基地上的房屋屬于村民個人合法所有的财産，理應可以由該村民的繼承人通過繼承取得，即使該等繼承人為非農村村民。
3、城鎮戶籍居民可以通過繼承房屋所有權取得宅基地使用權
基于房屋所有權的依法可繼承性及“房地一體”的物權規則，法律上認可基于繼承房屋所有權而對于宅基地的合法占有使用。
（1）根據《确定土地所有權和使用權的若幹規定》（[1995]國土[籍]字第26号，現行有效）第四十九條，“繼承房屋取得的宅基地，可确定集體土地建設用地使用權。”
（2）根據《國土資源部、中央農村工作上司小組辦公室、财政部、農業部關于農村集體土地确權登記發證的若幹意見》（國土資發[2011]178号）第六條，“……已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應注記‘該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人’……”
（3）根據《自然資源部辦公廳關于印發<宅基地和集體建設用地使用權确權登記工作問答>的函》（自然資辦函〔2020〕1344号）第36條，“……（2）非本農民集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按規定确權登記，在不動産登記簿及證書附記欄注記‘該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人’。……”
（4）根據《自然資源部對十三屆全國人大三次會議第3226号建議的答複》（自然資人議複字〔2020〕089号）第六條“關于農村宅基地使用權登記問題”的相關規定，“農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動産登記。根據《繼承法》（《民法典》施行後已廢止）規定，被繼承人的房屋作為其遺産由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動産登記操作規範（試行）》明确規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關規定辦理确權登記，在不動産登記簿及證書附記欄注記‘該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人’。”
（5）根據《不動産登記操作規範（試行）》（2021修訂）第10.3.1條，“已經登記的宅基地使用權及房屋所有權，有下列情形之一的，當事人可以申請轉移登記：1 依法繼承；……”
綜上所述，城鎮戶籍居民僅可以基于繼承了村民建設于宅基地之上的房屋所有權而取得宅基地使用權，但在宅基地上未建有房屋的情況下，則無法單獨繼承取得宅基地使用權。
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