論“林業碳票”額外性
林業碳彙是最經濟、最環保的固碳減排措施，是應對氣候變化、落實國家“雙碳”戰略的重要舉措之一。研究表明森林蓄積量每增加1立方米，約可吸收1.83噸二氧化碳，釋放1.62噸氧氣；提高森林蓄積量是固碳釋氧的主要途徑，除了加強森林經營措施外，禁伐政策對森林蓄積量總量增加起到了決定性作用，但禁伐政策嚴重影響了林業經營者采伐林木獲得收益；中央财政對受禁伐政策影響的非國有國家級公益林補償及非國有天然商品林停伐管護補助标準每年每畝為16元，一些經濟發達省份在中央财政補助的基礎上省市有配套，相應的提高了補償标準，但都難以彌補林權所有者因禁伐損失.
林業禁伐政策的影響造成了很大的社會沖突，林權所有者往往通過銀行貸款和民間借貸取得的林地經營權和林木所有權，政策的影響使其無法通過采伐林木獲得收入償還貸款，國家和省級的補償杯水車薪，短期内财政又難以大幅度提高補償标準；在國家碳達峰和碳中和大戰略背景下，林業禁伐政策也難以調整；大陸發展林業碳彙優勢和潛力巨大，對助力碳中和具有重要的戰略意義和現實意義；在國家“雙碳”戰略背景下，急需建立探索以“林業碳彙”為主要機制的生态産品價值實作途徑，以破解林業發展與保護的沖突。
一、大陸林業碳彙基本情況
目前大陸林業碳彙交易的三種模式，即依托碳排放權交易市場的抵消機制、自願減排交易機制、其它林業碳彙交易；《碳排放權交易管理辦法（試行）》已于2020年12月31日釋出，自2021年2月1日起施行。《辦法》第二十九條規定，林業碳彙可以作為國家核證自願減排量抵銷碳排放配額的清繳。林業碳彙可以參與全國碳排放權交易。
國内林業碳彙交易品種上有國家核證自願減排量（CCER）項目，這類項目可用于全國碳市場重點排放機關履約抵消使用；地方碳市場上有北京市核證減排量項目(BCER)項目、廣東省碳普惠制核證減排量(PHCER)項目、福建省林業碳彙減排量（FFCER）項目，這類項目減排量可用于地方碳市場控排企業抵消履約和企業碳中和使用，不能在全國碳市場流通。
二、主要問題
（一）現行方法學限制了林業碳彙項目開發
納入現行全國碳排放權交易市場抵消機制的林業國家核證自願減排量（CCER）項目需要通過在國家主管部門備案的方法學對項目進行開發；目前備案的林業碳彙方法學有七個：即碳彙造林、森林經營、竹子造林、竹林經營、可持續草地管理溫室氣體減排計量與監測、廢棄農作物稭稈替代木材生産人造闆項目減排及小規模非煤礦區生态修複項目方法學；現行備案的林業碳彙方法學要求隻有人工林才可開發林業碳彙項目，對項目的時間和林地類型等諸多限制，由此形成林業碳彙項目交易技術門檻高、開發成本大、收益周期長，以及開發林種、林齡和經營主體受限等問題特别突出；目前CCER（中國核證減排量）林業碳彙項目審定和減排量簽發需分兩次申報，從項目生成到備案簽發一般需1.5―2年時間；嚴重阻礙了林業碳彙項目的開發。
（二）“林業碳票”項目開發無國家備案方法學
面對這種情況，福建省三明市2021年創新的開發了“林業碳票”；“林業碳票”不限林種、林齡和經營主體，隻要權屬清晰都可以申請開發“林業碳票”項目；有别于現有林業CCER方法學隻能開發人工林，“林業碳票”不僅是人工林可以開發，受政策禁伐的公益林及天然商品林同樣可以開發“林業碳票”項目；林業碳票項目審定和減排量簽發可以合并申報，從生成到備案簽發隻需30個工作日，既縮短了項目開發流程，又減少了時間成本，同時突破林業碳彙開發成本高的限制；開發“林業碳票”主要依據國家釋出的《森林生态系統碳儲量計量指南》，經第三方機構監測核算、專家審查、林業主管部門審定、生态環境主管部門簽發的碳減排量；“林業碳票”針對森林自然生長條件下每年的淨固碳量，而碳彙項目則指的是每年新增的額外碳儲量。三明市“林業碳票”突破了現有林業碳彙方法學，是大膽創新探索，全國各地紛紛效仿三明市實踐創新作法開發“林業碳票”。
“林業碳票”是地方林業生态産品價值實作機制的有益探索，因沒有按照國家備案的方法學開發，目前無法納入全國碳市場交易品種及重點排放機關配額抵消使用，嚴重的限制了“林業碳票”流動和變現；“林業碳票”目前隻能在當地有限流通使用，應用場景有限。
三、“林業碳票”額外性
為破解對公益林及天然商品林禁伐政策導緻的社會沖突；增加森林蓄積量，發揮林業在推動實作碳中和願景中的重要作用，建立林業生态産品價值實作機制；需要盡快破解“林業碳票”納入全國碳市場抵消機制的障礙，核心問題是論證“林業碳票”是否具有額外性問題。
（一）開發和備案“林業碳票”方法學
“林業碳票”減排量核算依據是《森林生态系統碳儲量計量指南》；按照現行規則，納入全國碳交易市場抵消機制需要依據國家備案方法學開發的減排量；需要在《森林生态系統碳儲量計量指南》基礎上開發備案相應“林業碳票”方法學,統一地方開發“林業碳票”的依據，為“林業碳票”納入全國碳市場交易産品和抵消機制掃清技術和政策障礙。開發“林業碳票”方法學首先要解決“林業碳票”是否具有額外性問題。
（二）“林業碳票”具有額外性
“林業碳票”針對森林自然生長條件下每年的淨固碳量，而現行林業碳彙項目則指的是每年新增的額外碳儲量。這裡論述的是對禁伐的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木開發“林業碳票”是否具有額外性問題；對受采伐政策影響相對較少人工商品林不在論證“林業碳票”是否具有額外性範疇。
“額外性”是指項目活動所帶來的減排量相對于基準線是額外的, 即這種項目及其減排量在沒有外來的CCER項目支援情況下,存在财務效益名額、融資管道、技術風險、市場普及和資源條件方面的障礙因素, 依靠項目業主的現有條件難以實作。CCER項目的“基準線”“額外性”論證一般都包括‘首個同類項目認證、障礙分析、投資分析和普遍性分析’四個次元（步驟）。簡言之，經過這些舉證、調查、論證，我們要分别确認、判斷拟議項目的‘基準線’，其是否存在商業化的障礙，投資收益是否低于相關标準，以及是否具有商業化前景。”
(1)林業分類經營管理理論和體制诠釋了公益林“林業碳票”具有額外性
新修訂的《中華人民共和國森林法》第六條規定，國家以培育穩定、健康、優質、高效的森林生态系統為目标，對公益林和商品林實行分類經營管理，突出主導功能，發揮多種功能，實作森林資源永續利用。對公益林和商品林實行分類經營管理”首次作為基本法律制度寫入“森林法總則”一章。同時，還在“森林保護”“經營管理”等章節，對公益林劃定的标準、範圍、程式等進行了細化，對公益林、商品林具體經營制度做了規定。
林業分類經營管理體制可追溯到1995年，原國家體制改革委員會、林業部聯合頒布的《林業經濟體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生産經營目的劃定公益林和商品林，實施分類經營，分類管理”。1999年，《國家林業局關于開展全國森林分類區劃界定工作的通知》要求各地開展森林分類區劃工作。全國據此開展的首次森林分類區劃界定。2003年，《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》明确提出：“實行林業分類經營管理體制。将全國林業區分為公益林業和商品林業兩大類，分别采取不同的管理體制、經營機制和政策措施。”1998年森林法修改時，規定五大林種中的防護林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉制度。
大陸在林業分類經營管理體制下建立了公益林和商品林不同的經營和管理制度，施行不同的管理政策：對于公益林，林業政策核心是嚴格保護。一是嚴格采伐管理。公益林以發揮生态效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，隻能進行撫育、更新和低質低效林改造性質的采伐。二是公益林利用範疇有限。隻有在符合公益林生态區位保護要求、不影響公益林生态功能、經科學論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，适度開展林下經濟、森林旅遊等。
公益林對林權所有者特别是非國有公益林經營者權益造成了重大損失；公益林幾乎無法經營，隻能是保護，集體和個人所有的林地林木劃入公益林時大都不知情，禁止了所有者林木處置權；如是公益林，集體、個人和社會資本是不願意投資造林，幾乎沒有投資回報，對于國有的公益林來說全靠财政投資，中央和地方财政造林和經營投入是難以滿足資金需求。公益林的管理體制嚴格的限制了林權所有者采伐林木獲得收益，通過禁伐提高了森林蓄積量、增加了碳庫；公益林的林權所有者隻能通過擷取有限的森林生态效益補償彌補微不足道的損失。公益林的政策增加了大陸森林碳庫。
為此，大陸林業分類經營管理體制下的公益林，其公益林自然生長條件下每年的淨固碳量，就是每年新增的額外碳儲量，對公益林來說基準線是0；林業分類經營的理論和實踐已深刻的诠釋公益林“林業碳票”的額外性。
（2）停止天然商品林采伐政策使“林業碳票”具有額外性
天然林是大陸森林資源的精華，是結構最複雜、群落最穩定、生物量最大、生物多樣性最豐富、生态功能最強的森林生态系統。天然商品林的停伐對增加“森林碳庫”具有重要作用。
2020年7月1日實施的新修訂的森林法規定，國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修複天然林資源，逐漸提高天然林生态功能。這是新增條款。1998年，黨中央、國務院決定在長江上遊、黃河上中遊地區及東北、内蒙古等重點國有林區實施天然林資源保護工程。黨的十八大以來，進一步加大了天然林保護力度，全面停止天然林商業性采伐。黨的十九大明确要求“完善天然林保護制度”。2019年，中辦、國辦印發的《天然林保護修複制度方案》，對天然林保護進行了系統全面部署。
天然商品林全面停伐使林權所有者無法通過采伐林木獲得收益；中央财政支援天然商品林全面停伐，對國有天然商品林停伐管護補助标準給予10元，非國有天然商品林停伐管護補助标準給予16元。停止天然林商業性采伐是國家為恢複森林資源、擴大森林面積、提升森林品質、增強森林生态功能做出的重大決策；但實行天然商品林禁伐，現有補償标準不足以彌補老百姓損失，導緻林農抵觸情緒，産生沖突糾紛。
天然林的禁伐政策，提高了森林蓄積量、增加了森林碳庫；但這是在損害林權所有者利益前提下換來的；政策的出台沒有人在願意投資天然商品林；天然商品林的禁伐政策使其有的“額外性”，天然林自然生長條件下每年的淨固碳量，就是每年新增的額外碳儲量，對禁伐的天然商品林基準線是0。
目前CCER（中國核證減排量）林業碳彙項目允許人工林開發，考慮既尊重原有政策，又照顧實際情況；建議“林業碳票”限定受林業禁伐政策影響的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木可以開發；無論是開發主體範圍，還是計量範圍，“林業碳票”都與林業碳彙項目互相補充。考慮公平性可設定“林業碳票”項目減排量在全國碳市場抵消機制上比例低于現行CCER（中國核證減排量）林業碳彙項目。
孫久靈
2022年6月28日