劉凱 | 土地公有制與“中國經濟增長之謎”（上）

劉凱/文

一、引言

2023年是改革開放四十五周年。中國特色社會主義市場經濟在實踐方面所取得的偉大成就已被全世界所公認，但在學術層面卻還遠沒有形成一套讓全球主流經濟學界一緻認可的經濟學理論解釋。國内外不少經濟學者認為：改革開放以來中國在經濟增長、宏觀經濟穩定、減貧等方面所取得的卓越成績大部分（如果不是全部）隻是市場化改革的必然結果，與社會主義制度因素如國有企業的大量存在、土地公有制等沒有多少關系；社會主義制度因素如果起着某種作用，也是負面的、扭曲性的作用。尤其是在國外學術期刊上發表的有關中國經濟的論文，上述觀點比比皆是、幾成定論。上述觀點在目前中國經濟面臨持續性下行壓力的大背景下似乎又收獲了不少支援者。顯然，國内外還有很多經濟學者不贊成這種新自由主義的觀點，他們有兩個強有力的論據：第一，前蘇聯、東歐國家大多舍棄了社會主義制度、朝着徹底的私有制市場經濟邁進，但它們在宏觀經濟層面的表現卻與中國相距甚遠；第二，大多數開發中國家采取的都是資本主義市場經濟模式，而且比中國早得多實行市場經濟，但它們中的絕大多數也沒能在過去四五十年裡實作中國這樣的快速增長。

造成上述理論分歧的原因，一方面固然是由于雙方學者潛意識裡所持有的、不可磨滅又難以僞裝的意識形态偏見，另一方面則是由于還沒有形成一套完整的、讓人信服的理論體系，來從學理上嚴謹地闡釋：市場經濟條件下為什麼需要社會主義經濟制度因素的大規模存在，這些因素對于資源配置效率與經濟增長、宏觀經濟穩定以及改善收入财産配置設定已經或者将要起着什麼樣的特殊而重要的作用，其具體經濟學機理又是什麼。筆者認為，回答上述問題并形成廣泛學術共識是中國經濟學界所面臨的最重要的任務和挑戰之一，也應該是建構中國自主經濟學理論體系的核心工作。這不僅關乎到道路自信、制度自信以及在目前對唱響中國經濟光明論的支撐，更關乎到未來中國基本經濟制度朝什麼方向去改革以及如何完善。

以土地公有制為例，與土地私有制相比，中國特色的土地公有制在市場經濟條件下對于促進經濟效率到底有沒有優勢、有哪些優勢？其具體機理又是什麼？西方主流經濟學界對于這一我們認為非常重要的問題幾乎沒有研究。一方面，他們假定私有制（包括土地私有制）是永恒不變的制度，進而認為，從反事實角度來研究美國采取土地公有制的經濟效果正如研究美國企業國有化的經濟影響一樣毫無意義。另一方面，主流經濟學界普遍認為，工業時代以及後工業時代，土地要素在社會化大生産中所起的作用已經微不足道，而且還在很大程度上可以被資本要素所代替。但土地要素和土地制度真的不重要嗎？無論是制造業的發展，還是房地産、餐飲倉儲、金融服務等服務業的發展，都離不開土地要素的有效供給。對于人口密度高、土地相對稀缺的一些開發中國家尤其如此。實作工業化是開發中國家的頭等發展任務，基礎設施建設對于工業化以及經濟發展都特别重要，而無論是工業部門的發展還是基礎設施的建設都需要大量土地。另外，房産财富是現代社會居民财富最主要的組成部分，而房産價值的核心決定因素是土地價值。是以，決定土地要素配置的土地制度，是會對開發中國家經濟增長和社會福利産生重大影響的基本經濟制度，怎能不重要？

土地公有制是否是解釋“中國經濟增長之謎”的重要原因，從經濟學理論上并非一目了然。大量土地租金歸政府所有，初看并不一定有利于經濟增長，因為土地私有制下土地租金歸私人部門擁有，可能有利于私人部門的投資和資本積累。再則，土地财政及其對于基礎設施建設的重要作用，似乎也能找到替代方案——增加稅收為基礎設施融資，何以證明土地财政一定更優呢？是以，要研究土地公有制是否是導緻中國經濟增長奇迹的重要原因，一方面需要基于全球制度比較的視野，分析如果中國采取土地私有制那麼中國的經濟增長将會是怎樣的情形；另一方面則需要基于一般均衡定量宏觀模型的嚴謹分析。

二、中國特色土地制度有什麼不同

與其他國家尤其是其他開發中國家相比，我們可以梳理出關于中國土地制度的3個典型事實：

1、中國土地制度在土地所有權、土地發展權等方面與其他國家有明顯差別。中國的土地所有權制度是公有制，即國家土地所有制和集體土地所有制。但從全世界範圍來看，無論是經曆了比較徹底的資産階級革命性質土地改革的國家（如法國），還是沒有經曆徹底資産階級性質革命的國家（如印度），或者殖民地國家（如美國），大多數都是以土地私人占有制為基礎。在土地發展權方面，中國政府比其他經濟體政府有更強的主導能力。雖然土地私有制國家（如美國、法國等）也采取了土地管制措施，對私人土地權利進行限制，但其能力與中國政府不可比拟。在土地征用方面，相比于其他經濟體中國政府擷取土地資源的成本相對較低、收益相對較高。一方面，城市土地屬于國家所有，地方政府擁有足量的土地可供劃撥與批租。另一方面，郊區和農村土地的集體所有制與集體土地的可征用制二者配套使得地方政府擁有了補充或增加城市國有土地的強有力手段。而且中國實行嚴格的土地用途轉用制度，以確定土地征用的絕對主導權和相對低成本。但對于世界上大多數國家和地區來說，土地征用大多是按市場價格或以市場價格為基礎來進行補償，擷取土地資源成本相對較高。

2、市場經濟條件下，中國政府将非農業用地分割為工業用地和商業及住宅用地兩個市場并采取不同的定價機制。其中，工業用地低價供給、充足供給，而商業及住宅用地有限供給、其定價由市場決定，商業及住宅用地出讓收入成為地方政府收入的重要來源。基于土地交易資料可以發現，過去二三十年裡工業用地價格很低且增長十分緩慢，而商業及住宅用地與工業用地的價格差卻越拉越大。

3、中國基礎設施投資的高速發展與土地公有制密不可分。一方面，基礎設施建設本身也需要大量土地，而土地公有制則保證了基礎設施建設用地的廉價供應，極大降低了基礎設施建設成本。另一方面，地方政府大量的土地出讓收益成為基礎設施投資的重要資金來源。世界銀行曾在1994年世界發展報告中建議，經濟基礎設施投資占GDP比重不應少于5%。據估算，1993—2008年中國基礎設施投資占GDP比重平均約為9.0%，2008年以來中國基礎設施投資規模依然維持在高位。但相比而言，其他開發中國家的基礎設施投資則相對不足。從國際統計資料來看，除印度以外，其他開發中國家的政府投資占GDP比重在大部分時間裡都是低于5%的，印度的政府投資占GDP比重也一直是低于7%的，它們都遠遠低于中國的同期水準。今天中國擁有了良好的基礎設施，孫中山先生在《建國方略》中關于基礎設施建設的夢想得以成真，土地公有制功不可沒。

三、土地公有制為何比土地私有制更利于經濟增長

要辨析土地公有制對于中國資源配置效率和經濟增長的意義，必須要進行如下反事實分析：假如中國沒有采取土地公有制這一基本經濟制度，而像很多開發中國家一樣維持曆史上的土地私人占有制度，那麼中國的經濟增長将會是一番什麼樣的情形？我們可以建構一個嵌入了土地制度因素的動态一般均衡模型來對上述問題進行分析。基于上文梳理的典型事實，我們可以在模組化時做出如下假設：土地對于工業部門和非工業部門都是一種重要的生産要素；土地公有制展現為土地要素由政府所有，土地租金收入歸政府支配；政府對工業用地和非工業用地分割定價，以較低價格充分供應工業用地，通過控制非工業用地供給來擡高非工業用地價格以實作相關土地租金收入的最大化；基礎設施對于工業部門和非工業部門都是一種重要的生産要素，且基礎設施投資由政府出資。假如中國維持土地私人占有制度，那麼經濟體結構将會是一番什麼樣的情形呢？與基準模型不同的是，土地不再歸政府所有而是歸私人部門所有，土地的提供者（因而土地租金的收入者）發生了變化。根據曆史經驗和國際經驗，土地私有制下的土地市場會通過土地兼并較快地形成一個壟斷性的市場，土地最終被少數人控制。

我們認為，土地公有制比私有制更有利于經濟增長和居民福利的核心機理在于兩條：

1、土地要素容易形成壟斷市場，而私人壟斷不如政府壟斷。壟斷一般會導緻資源配置的扭曲，土地私有制下将出現“工業用地”和“商業用地”兩個市場的壟斷，是以會比隻有“商業用地”市場壟斷的基準模型産生更大的效率扭曲和福利扭曲，不利于工業部門的增長和工業化程序。在土地公有制下，中國政府長期低價提供工業用地，這對于中國工業部門（包括基礎設施建設）的快速發展、對于中國式工業化至關重要。

2、基礎設施這一公共物品對于開發中國家的經濟增長具有重要作用，土地租金歸政府比歸私人部門更有利于開發中國家基礎設施的完善。當土地租金歸于政府時，政府可以将其用于基礎設施投資進而提高全要素生産率、降低生産的邊際成本，帶動企業投資。而當土地租金歸于私人時，表面上看私人部門好像擁有了更多用于私人投資的資金，但從一般均衡的宏觀視角來看，私人部門隻在乎私人投資收益而不會将其資金投資于具有公共品性質的基礎設施，結果是基礎設施匮乏導緻邊際成本上升，反而最終會抑制私人投資。

一個合理的替代性選擇是：在土地私有制下，政府可以通過增加稅收來為基礎設施建設融資，以此來彌補基礎設施投資的不足。但稅收一般具有扭曲性，在後文的定量分析結果展示中，我們将會看到：在土地私有制下，當基礎設施存量不足時，政府通過提高稅率來為基礎設施建設融資雖然是可取的，但與土地公有制下土地租金歸政府所有的情形相比，會造成很大的效率和福利損失。

四、用土地公有制來定量解釋“中國經濟增長之謎”

在動态一般均衡分析架構下（具體細節詳見筆者于2018年發表在《中國工業經濟》上的論文），我們可以對土地公有制和私有制兩種制度下的中國經濟增長進行定量對比研究。我們的主要定量結果如下：

1、在基準模型設定下，其他條件不變，如果中國采取土地私有制，那麼GDP會降低36%，居民福利會下降34%。

數值模拟結果顯示：保持其他條件不變，在土地私有制下：GDP會降低36%，“工業部門”和“非工業部門”産值分别會降低42%和25%；财政收入會大幅減少38%，而基礎設施投資及存量分别會減少40%和41%；GDP下滑導緻了居民福利水準的下降，以穩态下人均消費水準來衡量的居民福利下降了34%。

以上反事實分析的數值模拟結果與我們的理論預測也是一緻的。在土地私有制下，土地這一重要的生産要素被私人部門壟斷性持有，一方面，在國民經濟中占主體地位的“工業部門”（包括現實中一些基礎設施的生産部門）不能再以便宜的地租來使用土地要素，這不利于“工業部門”的發展。實際上，與土地公有制下的基準模型相比，土地私有制下“工業品”的實際邊際成本增加了6%。比如印度的工業用地成本就頗為高昂，這阻礙了其工業化程序。另一方面，土地租金收入不再歸政府部門所有、而是歸家庭部門所有，這抑制了政府為基礎設施建設融資的能力，進而減少了基礎設施投資、削弱了經濟增長。同時，受制于“工業品”邊際成本上漲和基礎設施存量不足條件下邊際産出下降的雙重壓力，擁有壟斷性地租收入的私人部門不僅沒有增加私人投資，反而降低了其投資（降幅達20%）。土地租金上漲導緻的邊際成本上漲、政府融資能力受限導緻的基礎設施投資不足以及經濟環境惡化導緻的私人投資不足，共同導緻了“工業部門”和“非工業部門”産值的下降和GDP的大幅下滑。GDP的下滑也拉低了家庭部門的消費水準，進而導緻了社會福利水準的大幅下滑。

在中國特色的土地公有制下，地租收入成為基礎設施這一特殊公共品的重要融資來源，這與所謂的“亨利·喬治定理”有一定相關性。“亨利·喬治定理”表明，在一定條件下，地租收入可以作為公共品的唯一資金來源，而不需要政府再征收其他扭曲性稅收。

2、如果中國采取土地私有制并通過增稅方式為基礎設施建設融資，那麼增稅會導緻很大的效率和福利損失。

我們進行了如下反事實分析：在土地私有制下，政府通過提高稅率以使得GDP水準與土地公有制下的基準模型相等。數值模拟顯示，此時稅率需要由基準模型中的24%提高到32.5%，才能産生與土地公有制下基準模型相當的GDP水準。在這種情形下，土地租金上漲所導緻的“工業部門”邊際成本上漲現象并沒有改變，是以雖然得益于基礎設施存量的增加，但“工業部門”的産值依然比基準模型下降了10%。另外，相比于土地公有制下的基準模型，通過增稅為基礎設施建設融資進而來促進增長這一政策手段，其财政效率和基礎設施投資效率都是較低的。

一般來說，稅收具有扭曲性，提高稅率可能會帶來一定的福利損失。是以與基準模型相比，在土地私有制下，雖然稅率從24%增加至32.5%可以實作總産出的相等，但居民福利水準卻下降了9%。這也是過高的、無效率的基礎設施投資擠壓居民消費的必然結果。通過進一步分析可以發現：在土地私有制下，通過提高稅率來促增長的政策雖然可以帶來長期穩态下GDP的增加，但其對居民福利的促進作用卻并不是線性的、單調的。

當然，數值模拟結果也表明：在土地私有制下，當基礎設施存量不足時，政府通過提高稅率來為基礎設施建設融資仍然是可取的，這在長期内有利于GDP的增加和居民福利的提升。是以，對于土地私有制這一基本制度暫時無法變更的大多數開發中國家而言，在基礎設施存量不足的情況下，通過财政手段融資以促進基礎設施投資仍然是正确的政策選擇。

回到當下，中國正面臨着另一個“經濟增長之謎”。疫情之前社會普遍對中國經濟的未來充滿信心，對中國實作2035遠景目标和第二個百年目标充滿信心。而現在越來越多的人對中國經濟的未來充滿擔憂，中國未來15年能否保持5%—6%的經濟增速，還是隻有4%甚至3%、2%的潛力，這似乎是一個謎而不再像以前那麼清晰、确定、觸手可及。從理論上講，社會主義市場經濟體制相比于傳統市場經濟體制的确具有更大的制度優勢，其核心邏輯在于：其次元升高了，傳統市場經濟體制下的手段疊加社會主義制度因素使得政府擁有更廣的政策選擇集和政策工具集，在更廣的政策集中選擇的全局最優解，一般情況下要優于傳統市場經濟體制下的局部最優解。那麼，土地公有制對于解決目前這個“中國經濟增長之謎”能否起到重要作用？如何更好發揮土地公有制的優勢來提升中國經濟增長潛力和居民福利？請聽下回分解。

（劉凱系中國人民大學經濟學院教授、國家發展與戰略研究院研究員）