地方化債力度空前，明年重在平衡防風險促發展 | 前瞻2024

在三年疫情沖擊等多種因素影響下，一些地方還本付息壓力加大，債務風險增加，2023年也成為地方化解債務風險關鍵一年。

從7月中央政治局會議提出，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案，到此後财政金融合力化債，比如今年以來發行特殊再融資債券約1.38萬億元；從10月底中央金融工作會議強調，建立防範化解地方債務風險長效機制等，到政府和社會資本合作（PPP）新機制出台，以及12月中央增發的萬億國債開始落地，年内化債動作頻頻。

多位地方債專家告訴第一财經，今年一攬子化解地方債風險舉措有新突破，力度空前，地方債風險得到明顯緩釋。未來化債一大關鍵将是統籌好地方債風險化解和穩定發展。預計明年還會有部分特殊再融資債券發行，金融機構也将繼續助力地方化債。财政政策将适度加力，且中央承擔更多赤字，給地方化債營造有利環境。

今年化債力度空前，風險緩釋

近些年經濟增長承壓，尤其是三年疫情沖擊下，疊加大規模減稅降費，以及房地産市場低迷等影響，地方财政收入受到明顯沖擊。而地方剛性支出不減，尤其近些年是地方債務償債高峰期，償債支出增加，地方财政收支沖突加劇。

目前中國地方政府債務風險總體安全可控，但債務分布不均，在财政收支沖突加劇的大背景下，一些地方還本付息壓力較大，化債面臨困難。

比如4月份貴州省人民政府發展研究中心一篇調研報告提及，一些地方受制于财力水準有限，化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決。

為了防範地方債務風險，7月24日的政治局會議首次提出制定實施一攬子化債方案。

在财政部推動下，貴州、雲南、湖南、内蒙古、遼甯等20多個省份合計發行了超過1.3萬億元特殊再融資債券，用于償還存量債務。這也被市場普遍認為用于置換部分存量隐性債務。

中國人民銀行等金融部門也出台政策，引導金融機構按照市場化、法治化原則，與融資平台平等協商，通過展期、借新還舊、置換等方式，分類施策化解存量債務風險、嚴控增量債務。央行甚至表态，必要時将對債務負擔相對較重地區提供應急流動性貸款支援。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一财經，7月政治局會議提出“一攬子化債方案”後，各地積極推動區域内債務化解，2023年地方債風險化解的力度、進度、效果和各方重視程度都高于曆次化債。

“中央部署後各部門各地方陸續摸底并采取了實際方案，地方債務風險沒有演化為金融風險和社會風險，短期風險在緩釋，有利于為中長期建立長效機制騰出空間。”羅志恒說。

東方金誠首席宏觀分析師王青表示，今年在地方政府土地出讓金收入持續下降的背景下，化解地方債風險的迫切性有所上升。與前些年相比，今年在化債範圍、具體方案等方面有了新突破，并明确要求“建立防範化解地方債務長效機制”。在一系列化債措施推出後，地方債務風險顯著緩解，其中城投債收益率顯著下降，特别是低評級城投債收益率下行幅度更大，一段時間甚至出現了“瘋搶”城投債現象。

除了上述财政金融直接化債舉措外，今年也有不少客觀上支援地方化債的措施。

比如，近期中央增發1萬億元國債，全部通過轉移支付方式安排給地方用于防災減災救災和災後恢複重建，本金利息由中央财政承擔，不增加地方财政負擔。“這客觀上有利于緩解地方收支沖突，有利于減輕地方化債壓力。”羅志恒說。

另外，11月初PPP新機制出台，明确PPP應全部采取特許經營模式實施，聚焦使用者付費項目，不因采用PPP模式額外新增地方财政未來支出責任。這也有利于避免一些地方借此新增地方政府隐性債務。

财政部近期公開表示，近年來，通過相關部門和地方政府持續努力，大陸防範化解地方政府債務風險的制度體系已經建立，地方政府違法違規無序舉債的蔓延擴張态勢得到初步遏制，地方政府債務處置工作取得積極成效。地方隐性債務規模逐漸下降，風險得到緩釋。

兼顧安全與發展是難點

不久前的中央經濟工作會議在部署明年經濟工作時，提到持續有效防範化解重點領域風險。統籌好地方債務風險化解和穩定發展，經濟大省要真正挑起大梁，為穩定全國經濟作出更大貢獻。

這意味着化解地方債務風險成為2024年一大工作重點。

王青表示，中央對地方化債範圍明顯擴大，以前強調防範化解地方政府債務風險，而今年将其擴大為化解地方債務風險。這意味着繼地方政府隐性債務之後，地方城投平台各類經營性債務也将全部納入風險防範化解範圍。背後是地方政府土地出讓金收入下降後，城投平台各類經營性債務風險也在上升，而将這些債務納入化債範圍，有利于全面控制地方債務風險，進而減少對宏觀經濟回升向好可能帶來的擾動。

對外經濟貿易大學教授毛捷表示，為了防範地方債務風險，目前在地方債務統計口徑上更廣，一些以前地方表外的債務也納入了監控。由于全口徑統計，地方債務規模更大，在短期也加大了地方債務償還壓力。一些此前已經走出債務高風險預警的地方，有很大機率重回高風險區。另外更多類型表外債務納入表内進行監測，一些相關項目融資也會受到影響。

毛捷認為，全口徑統計地方債務出發點是好的，但也要兼顧平衡好防風險和促發展。未來在繼續加大對地方債務監管力度的同時，要繼續推動政府投融資平台公司市場化轉型等。

“明年中央還會繼續支援地方化債，比如可能繼續發行特殊再融資債券。雖然隻是債務形式轉換，地方政府債務并未減少，但很有必要，因為一些隐性債務借此顯性化了。”毛捷說。

中央财經大學教授溫來成認為，目前各省經濟社會發展不平衡，債務風險也不同，總體來看，風險更多在中西部一些地區。而經濟大省相對風險較低，需要加快發展拉動全國經濟增長。

“明年地方債管理上要平衡好債務化解和經濟增長，一方面繼續發行總額不低于今年9萬多億元的地方政府債券，來推動經濟增長和風險化解。另一方面要保證政府債務按時還本付息，城投債按期兌付不違約。” 溫來成稱。

中證鵬元進階研發董事袁荃荃表示，今年地方化債最大的特點是中央給予大力支援。明年預計特殊再融資債券還會繼續發行。城投公司融資監管将繼續趨緊，官方名單内平台公司借新還舊會得到支援，通過特殊再融資債等方式逐漸消除存量隐性債務。而名單外的平台公司債務風險可能由投資人自行承擔，以實作隐性債務新老劃斷，避免風險無序擴張。

王青認為，考慮到2024年地方政府土地出讓金收入還有可能進一步下降，預計明年特殊再融資債券還會較大規模發行，初步估計發行量會在2萬億至2.5萬億元之間。更為重要的是，2024年将全面推進城投平台經營性債務重組，在政策性銀行、各類商業銀行全面參與下，現有城投平台債務将大規模實施“置換”和“展期降息”。這将是短期内緩解地方債風險最有力的舉措。

羅志恒則稱，明年繼續發行大規模特殊再融資債的空間不大，目前地方政府債務結存限額已大幅減少，截至12月18日地方債結存限額約1.4萬億元。

中央經濟工作會議要求，明年積極的财政政策要适度加力、提質增效。王青表示，着眼于統籌好地方債務風險化解和穩定發展，在财政政策“适度加力”背景下，預計2024年目标财政赤字率将設定在3.5%左右，且新增赤字将主要由中央政府承擔；2024年新增地方政府專項債規模也會達到4萬億元左右，較上年上調2000億元。

“從有效防範化解重點領域風險角度出發，2024年有必要進一步加大房地産行業支援政策力度，引導行業盡快實作軟着陸。這對化解地方債務風險具有不可替代的重要作用。”王青說。

而在羅志恒看來，通過特殊再融資債券等化債是治标，而非治本。明年及未來的化債重點在于推動城投平台轉型，通過體制機制的關聯改革抑制隐性債務産生的土壤。在穩定宏觀稅負的同時，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規模，解決無限責任政府職能過大、支出責任過大的問題是根本。