1.引言
本文介紹終結貧困的思想簡史。盡管我們的讨論可以回溯到學科邊界遠比今天要模糊的時代，但我們的重點仍是經濟思想及其對政策的影響。開篇引用的那句話（出自當時一位著名經濟學家）頗顯誇張，但也不乏真實，而且不僅僅适用于曆史學家。關于貧困的思想史在曆史學家和其他人之間曾經有着長期的共識，之後又在幾乎相反的觀點上達成了長期共識。
在很多地方很多時候，宣揚終結貧困的目标分明隻是美好意願的象征。它告訴窮人和關心他們的人，政府（或國際機構）也心系他們，哪怕事實上沒有采取任何措施緩解貧困。這可以被稱為“象征性目标”。
偶爾也曾有過更實質性的目标。反貧困的倡導者從不同角度看待貧困：它是道德上最令人反感的不平等，主要源于經濟和政治力量而不是窮人的糟糕選擇；它是對人類自由和社會包容的關鍵物質限制；它是一種權利可被剝奪的風險，而無論目前貧窮與否；它是實作其他重要目标的障礙，包括經濟效率、人類發展和環境可持續性。作為回應，可以采取的行動包括實施某些具體政策，以及努力把窮人組織起來共同處理他們關心的事務等。是以，目标設定被視為取得更好成果的激勵機制，不妨稱之為“激勵型目标”（motivating goal）。
無論如何，首先大家必須共同認可減少貧困是一件好事。正如我們将要看到的，曆史表明減少貧困是現代才有的思想，在前現代時期其重要性并非顯而易見。可能有人認為，人們的潛在偏好随時間改變，進而會越來越關心貧困問題。這算是一種簡單的解釋，但無疑難以自圓其說。本文将側重那些不假設偏好改變的解釋。人們可能贊同減少貧困本身是可取的（出于各種原因，包括内在的原因和工具性的原因），但應該嚴肅認真地與其他重要目标進行權衡。于是焦點從偏好轉移到限制條件，後者決定了這些權衡下的選擇。縱使有很多人贊同減少貧困是可取的，并呼籲采取政策應對，但這仍然是不夠的。他們還必須能夠組織起來，形成有足夠影響力的聯盟，而這極具挑戰性。
激勵型目标的各影響因素之間存在平衡，但這種平衡可能随經濟發展而變化，并因地而異。在政治上，感覺利益（perceived benefits）取決于給予窮人的權重，而窮人的權重取決于他們的投票權群組織能力。通過再配置設定消除貧困的成本（一定程度上）取決于貧困的程度和與之相對的可用資源。當一個社會的全部資源使得消除貧困更加可行時，消除貧困的呼聲不絕于耳就不足為奇了。在《消除貧困》（The Abolition of Poverty）一書中，經濟學家雅各布·霍蘭德（Jacob Hollander，1914，第18頁）一針見血地指出：“正因為面包足夠多，能夠滿足所有必須喂飽的人，個人的匮乏才變得不可容忍。”同理，當人們目睹貧困肆虐而面包太少時，經濟增長就更可能被奉為擺脫貧困的正途。
消除貧困的倡導者對消除貧困的含義至少要有大緻的認識。最常見的定義是，所有家庭的個人所得（或單個成年人的收入）不低于貧困線。這是本文使用的定義，但局限性也是存在的。人們一直用抽樣調查資料衡量貧困，盡管這會導緻有些貧困人群可能未被充分代表，譬如無家可歸者。在其他方面，基于調查的衡量名額并不理想。外部沖擊和測量誤差意味着即使每個人的正常生活水準（合理時間内的平均消費）高于貧困線，也會暫時出現基于調查測算到的貧困（measured poverty）。從字面上看，測算到的貧困可能永遠不會消失。
标準的家計調查還有另一個問題：被測算的消費和某些收入來源基本上隻限于家庭層面。即使我們發現所有家庭的人均消費都超過貧困線，也并不表示“沒有窮人”那種意義上的消除貧困。有證據表明，窮人常常出現在“非貧困”家庭。（*1.例如參見Haddad and Kanbur（1990），Brown et al.（2019），以及De Vreyer and Lambert（2020）。）即便達到“消除貧困”的标準，貧困依舊可能存在。
有人也許會進一步反駁說，有些人選擇了貧窮，而且無論做什麼，他們都會做出這種選擇。這當然是可能的，但似乎并不适用多數人。在貧困思想史上，人們經常在“值得救助的”和“不值得救助的”貧困之間尋找差別，後者被歸咎于窮人的“不良行為”，比如工作不夠努力。（*1.雖然所貼标簽不同，但這種差別十分常見。例如，Anderson（1978，第69頁）使用“隻缺乏生活必需品”一詞形容（本質上）值得救助的窮人。）沒有任何可信的證據表明，那些被認為不值得救助的窮人自願選擇了變窮（從窮人中觀察到的行為往往被解讀為導緻他們貧窮的原因，而實際上那些行為很可能是貧窮的後果）。更可信的是，這曾經是（現在仍然是）一種友善的道德理由，用于在大量窮人之間按優先順序配置設定有限的救濟。此外，強調身體健全的窮人“不值得救助”的觀點，反映了新興資産階級維持勞動力總供給進而保持低工資水準的欲望。有時這種差別還帶有其他目的，包括掩蓋建立在毫無根據的刻闆印象上的種族或民族歧視。工作和一些激勵措施當然可能和良好的政策制定有關，不過難以使那些阻礙對身體健全的窮人施以幫助的限制合理化。
消除貧困的預期成本還取決于期望的最低收入和實作“零貧困”的目标時間。這些當然不是外生參數，而是需要選擇的參數。如果選擇的日期過早，或設定的貧困線太高，以緻消除貧困的預期成本非常龐大，就很難達成采取直接行動的政治共識，目标的激勵作用将會減弱。如果貧困線設定得太低，或目标過于遙遠，上述情況也會發生；這時目标可能會變得無關痛癢，因為眼下不需要付出任何額外的努力。一個超過（比如）20年的目标日期，對政客、行政官員或民間社會團體的行動可能影響不大。為了在特定環境中成功實作激勵型目标，在設定期望的最低收入和達成目标的日期時，務必認識到目标不能過于困難或過于簡單。（*1.正如Genicot and Ray（2020）的讨論，這是内生“願望”更一般屬性的一個例證。當一個願望（比如對子女的願望）被認為可以實作，它就可能産生積極的激勵效應；而如果這個願望遙不可及，它可能毫無用處甚至是有害的。）
本文首先簡要回顧貧困在古代思想中的表現形式。第3節聚焦18世紀中葉到19世紀末的時期，包括18世紀末的20年，可以說這段時間孕育了消除貧困的思想，盡管在當時這不過是一個沒有被廣泛接受的思想。第4節重點論述19世紀末葉主流思想的變化，以及政策對貧困的關注随後是如何演變的。第5節着眼于20世紀60年代人們對消除貧困日益高漲的興趣，第6節轉向20世紀90年代發起的減貧目标，這些目标促成了聯合國到2030年“消除貧困”的第一個可持續發展目标（SDG1）。第7節是總結。
2.古代先賢
在前現代時期，貧困被認為是再平常不過的事情，但沒有被忽視。避免大規模饑荒長期以來都是一個政治目标。重點通常是保護群眾免受沖擊；換句話說，大家關注的主要是暫時的貧困（相比之下，即使消費水準長期穩定，長期貧困也可能存在）。其很大一部分動機是為了維持社會秩序。毋庸置疑，防範共變風險（covariate risks）是首要任務，畢竟這類沖擊可能引發大規模抗議，進而威脅社會秩序（Piven and Cloward，1979）。
這一思路跨越遠古世紀的諸多政權。為說明這一點，我們不妨以當時的三位賢者為例。首先看看希臘哲學家亞裡士多德，他著書立說于公元前350年左右。亞裡士多德提出了“配置設定正義”理論，但是強調根據功績配置設定獎勵的精英制（meritocracy，又譯優績制或擇優制，Fleischacker，2004）。隻有技能最高超的申請人才能被選任為公職人員。亞裡士多德的正義理念顯然吸引了自由而有抱負的中産階級，還給貧窮但自由的人們帶來了希望。但這個思想對更根本的社會不平等幾乎不構成挑戰。亞裡士多德知道“機會平等”和人人享有“自由”權利的思想，可它們仍然從屬于“自然秩序”，而在自然秩序中，即使奴隸制形式的主從關系也為精英階層所接受。亞裡士多德的正義思想似乎與當時通行的實踐很一緻。雅典民主政府提供各種形式的救濟，但其主要目的是維持公民秩序，而不是消除貧困或減少不平等（Taylor，2017，第5章）。窮人也許能獲得國家的一些援助，但這并非因為他們貧窮。
在地球的另一端，大約公元前500年的中國，孔子将貧困列為一個好政府應該幫助人們避免的“六禍”之一。（*1.其他五種災難為：短壽、多病、憂思、貌醜和軟弱。另外還有五福：富貴、長壽、康甯、好德和貌端。）但是，與财富不平等相關的長期貧困不屬于突出的政策問題。最令人擔憂的乃是對和諧社會秩序的各種威脅。于孔子而言，隻要維持了這一秩序，“貧困”就翻不起浪花：“不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾”（孔子，轉引自Dawson，1915，第186頁）。
第三個例子是考底利耶（Kautilya，也稱為Chanakya），公元前300年左右的古印度學者。考底利耶很可能是第一位經濟學家。其主要著作（時間不詳）的标題可以翻譯為“利論”或“政事論”。他的政策建議包括，通過政府資助的公共工程計劃提供就業，進而解決外部沖擊帶來的社會成本，這可謂凱恩斯主義穩定政策的早期雛形，但他承認轉移支付也是一種選擇。同樣，其動機是確定政權的穩定。
從這些先賢的時代到現代，政府在緩解貧困方面的顯著作用基本上局限于應對導緻政治不穩定的短期根源，比如饑荒。私人慈善團體和宗教機構在曆史上反而更加重要，尤其是在為殘障人士或體弱多病者提供幫助方面。許多神學家把慈善譽為個人美德，它建立在對不幸者陷入困境的同情心之上。長期以來，地方宗教組織一直扮演這一慈善角色。
在接下來的幾千年裡，政權的穩定仍然會影響政策制定。然而在18世紀末，出現了一系列指向國家作用的新誘因。
3.第一次貧困啟蒙運動及其後果
1800年前後，全世界湧現出大量貧困人口。布吉尼翁和莫裡森（Bourguignon and Morrisson，2002）估計，根據世界銀行較低的國際貧困線，1820年（其研究系列的最早年份）世界80%的人口生活在貧困之中。拉瓦雷（2016，第1章）将這80%的人口資料按世界地區進行了劃分。（*1.當時的資料品質很差，頂多隻能被視為大緻的參考資料。）這些數字顯示，在1820年左右，大約一半的歐洲人口生活在我們今天認為的極端貧困中，即按照現代最貧窮國家的貧困線衡量的貧困；英國和美國的貧困率可能略低于西歐國家。（*1.參見Ravallion（2016，圖1.1）。當時所說的“貧困”，可能采用了比這更寬松的标準。Jeremy Bentham（1843）在描寫18世紀末的英國時，預估其95%的人口都是“窮人”。但他沒有提供證據。Gazeley and Verdon（2014）估計，1800年左右英國農村的家庭貧困率為82%。）這些人包括有工作的窮人以及工業化城市新貧民窟中随處可見的大量失業人員和乞丐（Engels，1845；Jütte，1994）。土地的變化，例如英國（國家強制）的圈地運動，将勞工從農業中解放出來，盡管并非所有人都能迅速融入新的城市工業經濟。
一段時間以來，主流思想一直認為長期貧困或多或少是封建主義向資本主義經濟轉型的必然産物，而資本主義（奴隸制一旦被取締）需要低工資率。在1800年之前的大約300年裡，占主導地位的經濟思想流派（後來被稱為“重商主義”）把低工資導緻的貧困視為經濟發展的必要前提。消除貧困會給國家财富和權力帶來不可想象的損失。饑餓感會激勵人們工作，而缺乏饑餓感則适得其反。在美國也發現了這種對貧困的容忍；“在國家發展的頭兩個世紀裡，美國人想當然地認為大多數人會永遠貧窮”（Bremner，1956，第3頁）。
亞當·斯密的《國富論》駁斥了重商主義的觀點，即國家的經濟福利應該由貿易差額（出口額減進口額）來判斷。他尋求一種基于人口對商品支配力的更廣義的衡量标準。斯密開辟了一種新的思路，把反貧困程序視為發展的目标，而不是對發展的威脅，“如果一個社會中的大部分成員貧窮而又悲慘，這個社會就談不上繁榮幸福”（Smith，1776，第1卷，第8章）。同樣，他認為實際工資上漲是好事，這又與長期以來的重商主義觀點形成鮮明對比。（斯密也不接受富人都應該富有的觀點；他認為如果不平等源于壟斷權力，就有可能違背國家利益。）幾乎沒有證據表明，斯密真的認為貧困可以消除，但他的确表示減少貧困是件好事。他似乎并不認為減貧和促進經濟增長是此消彼長的關系。（*2.關于斯密在這個方面的想法，見Rothschild（1995）的進一步讨論。）
斯密舉例說明，在18世紀的最後幾十年，與終結貧困相關的精英思想發生了顯著變化，可以稱之為第一次貧困啟蒙運動（Ravallion，2015）。（應當指出，這主要基于書面記錄，而書面記錄并不一定充分反映了窮人的想法。文盲在當時是普遍現象，特别是在窮人之中。（*3.例如1800年左右，大約有一半的英國成年人口是文盲（Lloyd，2007）。（“識字”用能夠寫自己名字這一最低标準來定義。）查爾斯·狄更斯和伊麗莎白·蓋斯凱爾等作家的社會小說為了解19世紀中葉窮人的想法提供了有用線索。）18世紀中葉前後，文字中出現了對窮人更同情的态度，尤其是人們日益認識到，多數窮人根本沒有做過任何引發自身貧困的事情（Coats，1992，第5章）。今天，很多人對區分“值得救助的”和“不值得救助的”窮人很反感；但18世紀末的人們逐漸意識到，至少有些窮人應該得到幫助，因為他們對自己的不幸是無辜的。
盧梭和孔多塞的觀點為這種思想轉變提供了智識起點，即貧窮很大程度上是人為的，并非事物的自然秩序。康德（1785）主張對窮人采取更加尊重的态度，暗示應由國家而不是私人慈善機構承擔讓人們擺脫貧困的責任（Fleischacker，2004）。這一時期，大衛·戴維斯（David Davies，1776）和弗雷德裡克·伊登（Frederick Eden，1797）還首次嘗試界定貧困線，他們描述了英國農村的生活水準。（*1.Davies（1776，第33頁）沒有使用“貧困線”一詞（該詞1900年左右首次出現在Charles Booth的研究中），而是為勞工階層家庭計算了一筆錢，以“使他們能夠自給自足，生活舒适，不依賴教區的援助”。）斯特德曼·瓊斯（Stedman Jones，2005）認為，這是消除貧困思想出現的時間。
減少貧困的政策理念開始日益凸顯。一個有趣的例子是托馬斯·潘恩（Thomas Paine）主張征收土地稅以支付統一紅利（uniform dividend）。潘恩（1797）是否抱有消除貧困的願景不得而知，他似乎更關心承認自然資源的社會權利。（*2.潘恩（1791）的《人權論》還概述了如何改進财政政策以減少貧困，盡管沒有提及以消除貧困作為目标。）他提出的統一紅利能否消除貧困依賴很多因素，包括土地所有權的配置設定，以及扣除土地稅後可獲得的收益（考慮對其他工資和價格的影響）能否讓每個人都擺脫貧困。但潘恩的想法确實包含了消除貧困的可能性。這就是今天所謂的全民基本收入（UBI）概念的萌芽。
大緻在同一時間，傑裡米·邊沁批駁了許多基于權利的政策理論，而将社會選擇建立在其對個人效用的影響上。根據後人（包括他的學生約翰·斯圖亞特·穆勒）的解釋，邊沁的“最大幸福原則”意味着，當一些人有所得而一些人有所失時，社會選擇應該最大化他們的效用總和。基于直覺上有說服力的收入邊際效用遞減假設，邊沁的功利主義邏輯上否定收入不平等（這一思想随着19世紀後期經濟學的邊際主義革命得到更嚴謹的發展）。但是它隻為縮小相同人們之間的收入不平等提供了一個有條件的結果主義的理由；之是以說“有條件”，是因為當給定的收入為人們帶來的邊際效用不同時，以及（或者）當再配置設定導緻平均收入受損時，這一理由就會被削弱。
邊沁的功利主義沒有為消除貧困提供理由。理論上，最富有者的獲益可以大到足以證明最貧窮者受損是合理的。但是，邊沁确實提倡有助于減貧的政策。一個例子是（見于邊沁1800年左右的論著，穆勒對此有詳細的闡述），對低于臨界“生存”水準的所有收入免征所得稅；在這一水準之上，稅收可與收入成正比，但（鑒于免稅）總體稅率安排将是累進式的（收入較高時平均稅率較高）。（*1.理由是（至少在一定程度上）窮人已經背負累退間接稅的負擔。參見Scheve and Stasavage（2016，第2章）的讨論。）這正是累進稅思想的源起，而大約100年後，累進所得稅才在大多數國家開始實施。
大緻在這一時期，歐洲和北美制定了反貧困政策，比如各種“濟貧法”。大城市中貧民和乞丐的日常不便催生了“貧困救濟”，隻面向“值得救助的”窮人，旨在保護他們免受妨礙工作的暫時性困苦，或幫助他們應對（身體/精神上的）傷殘。這些政策的目的并非消除長期貧困。事實上，經常區分“值得救助的”窮人和“不值得救助的”窮人清楚地表明，低工資勞工的貧困問題不是決策者要操心的事情。然而，實踐中并不總能清楚地區分“值得救助的”窮人和“不值得救助的”窮人。公共資助的濟貧院是幫助區分兩者的常見政策工具。該政策的理念是，福利領取者需要同意接受所有的實物救濟，比如在濟貧院食宿，而工作本身不是重點。（*2.威廉·配第（1662）認為，與其讓閑散的窮人無所事事，不如以完全浪費的方式雇用他們，是以他提出了将巨石陣的石頭搬到塔山的計劃。）其真正的目的是確定窮人為獲得工資而工作，無論工資多低，都比進濟貧院好。工作要求延續至今，一直是阻止所謂“不值得救助的”窮人和非貧困者尋求救濟的手段。
有些國家對貧困救濟的投入比其他國家多。英國的濟貧法（Poor Laws）就是著名的例子，關于這方面的文獻汗牛充棟。每個教區都有義務解決其貧困問題，利用狀态依存型轉移支付（state-contigent transfers）幫助那些被認為無法工作的人，比如老年寡婦或殘障人士士，資金由地方财産稅提供（當然，富裕的教區往往更加慷慨，進而導緻了橫向不平等）。索拉（Solar，1995）認為，英國的濟貧法（追溯到1600年左右）對國家的長期社會穩定至關重要，包括18世紀後期，當時人們非常擔憂法國大革命會跨過英吉利海峽蔓延到英國。在18世紀，貧困救濟發揮了新的作用，包括解決農業部門的季節性失業問題（Boyer，1990）。
到了18世紀末，在英國的大部分地區，濟貧法演進成為“斯賓漢姆蘭體系”（Speenhamland System）。它有多種變體，但其主要想法是提供一份收入保障，使之與面包價格挂鈎，并根據家庭規模進行調整。如果像潘恩的建議那樣，由生活在這一收入水準之上的人提供資金，也許可以保證最低收入。然而與潘恩的建議相反，它提供的是定向工資補貼，以確定達到期望的面包購買力。如果你掙的錢少于這個數，你将獲得所需的補貼；如果你掙得比這個多，那就什麼也得不到。
全民基本收入和確定最低收入的定向轉移支付之間的差別，是扶貧思想史上一個持久的混亂之源。在激勵方面，這兩者的差異是巨大的：假設此類計劃由非貧困者支付，那麼旨在達到最低收入的家計調查型轉移支付（mean-tested transfers）會帶來負面的工作激勵，因為（至少在表面上）一個人的最終收入與他的工作量或努力程度無關。這就是當時最受尊敬的兩位經濟學家托馬斯·馬爾薩斯和大衛·李嘉圖堅定地批判斯賓漢姆蘭計劃的主要原因，以緻皇家委員會（Royal Commission）對該計劃形成了極其負面的評價。有人認為，兒童福利會鼓勵更高的生育率，進而導緻受助家庭更加貧困。如果沒有了工作的動力，農業産出将會下降，新興資本主義工業的在職勞工将越來越少（Polanyi，1957）。斯賓漢姆蘭計劃也被認為對勞工産生了适得其反的效果。恩格斯（1845）等人聲稱，雇主隻需削減勞工的工資，讓斯賓漢姆蘭計劃去補齊差異。
在随後的200年裡，對斯賓漢姆蘭計劃的這些批判被反複提及。（*1.例如參見Polanyi（1957，第7章）、Anderson（1978）和Himmelfarb（1984）。）然而，仔細分析當時的可用證據也隻能找到有限的支援。作用于勞動力供給側的激勵效應似乎沒有批評者想象的大。根據皇家委員會掌握（但未使用）的資料，布勞格（1963）并未發現斯賓漢姆蘭計劃抑制了工資或降低了農業生産率。（*2.另見Glaper（1970）、Block and Somers（2003）以及Clark and Page（2019）。）實際上，該計劃好像提供了有限的失業保險，并避免了向有工作的健壯勞工支付保險的情況（Boyer，1990；Block and Somers，2003）。有确鑿證據表明，該計劃鼓勵了更高的生育率（Boyer，1990）。
緊随皇家委員會的報告之後，批評者獲勝，斯賓漢姆蘭計劃在1834年的改革中被放棄。改革要求更多地啟用濟貧院，認為濟貧院會令人極不舒服，隻有真正需要幫助的人才肯接受救濟，而當更好的機會出現時，他們将欣然離開。有學者（Polanyi，1957；Besley et al.，2004）指出，1834年改革誕生于封建農業經濟向城市工業資本主義經濟的結構性轉型時期。它對擷取誰是窮人以及為什麼貧窮的資訊具有重要意義，并要求采取更強有力的激勵措施，確定隻有“值得救助的”窮人才能向濟貧法尋求幫助。這個觀點似是而非，盡管在50年前人們沒有考慮此類改革時，該論調也并不罕見。讨論1834年改革還必須考慮當時的政治經濟背景。人們對法國大革命将跨越英吉利海峽的恐懼已經消退，拿破侖也戰敗了，盡管這讓許多失業的退役士兵求助于濟貧法。農村土地所有者不斷施加削減開支的政治壓力，畢竟是他們繳納稅款資助了濟貧法。啟用濟貧院的這一改革實作了大幅削減開支的目标，幾乎必然地剝奪了許多貧困家庭的福利（Lindert，2004）。美國也實施了類似的改革，而且大緻産生了類似的效果（Katz，1996）。
這一時期，經濟學逐漸成為受人重視的研究領域，但它沒有提供任何理據讓人們設想貧困可以被消除。一個反複出現的論點是限制國家幹預。經濟發展也不被視為擺脫貧困的途徑。在廢除了奴隸制的地方，“窮人”本質上是指貧民和勞工階級，非熟練勞動力的實際工資率是決定窮人福利最重要的經濟變量（正如恩格斯1845年描述的，勞工之間仍然存在工資不平等）。誠然，窮人可以從更高的工資中獲益，但這被認為是不可持續的。李嘉圖關于收益遞減的觀點認為，在技術給定的情況下，産出增長有嚴格的極限。最重要的是，工資率上升（進而降低貧困率）會使勞動力供給迅速增加，進而使工資率回落。馬爾薩斯憑借這個後來被稱為馬爾薩斯陷阱的觀點聞名遐迩，并且在19世紀此觀點就已被廣泛接受（Sandmo，2015）。這與孔多塞、斯密等人先前的見解形成了鮮明對比，後者認為減貧将導緻生育率降低。
新馬克思主義經濟學派同樣沒有給消除資本主義的貧困帶來任何希望。與18世紀的啟蒙思想家相呼應，馬克思拒絕任何關于貧困是某種自然狀态的說法。他反駁了古典經濟學家關于人口增長如何使工資率保持在固定“生存”水準的觀點；（*1.參見Baumol（1983）對馬克思工資決定理論的探讨。）也不認為工資率會自動下降進而出清市場；即使工資在“生存”水準上也無法實作充分就業，盡管大家從來都不太清楚這意味着什麼。（*2.這種說法在關于英國工業革命的著作中十分常見。不過那裡的工資似乎一直很高（相對于西歐），這可能是工業革命興起于英國的原因之一。）在馬克思看來，正是剩餘勞動力的存在（Marx，1867，第25章的“失業後備軍”）壓低了工資，使得至少在沒有強大工會的情況下，貧困持續存在。
19世紀确實推出了更多促進減貧的政策，包括大衆公共教育的興起（盡管緩慢且備受争議），和孔多塞在1790年左右的倡導如出一轍，但在當時幾乎沒有實際影響。無論如何，在19世紀的大部分時間裡，普遍的長期貧困似乎始終被認為難以避免。這與一個事實吻合，即在那段時期的數字化文獻中，我們找不到“終結貧困”、“消除貧困”或“杜絕貧困”這樣的表述。（*1.通過在Google Ngram Viewer上輸入這些術語可以驗證這一點。）
盡管第一次貧困啟蒙運動萌生了“減少貧困是好事”的思想，但在19世紀的大部分時間裡，這一思想沒有獲得深入發展，甚至沒有受到鼓勵。消除貧困的思想之苗需要百年或更長時間才能結出果實。
4.“我們的經濟組織中的一個嚴重缺陷”
19世紀，消除全球貧困取得進展，整個世紀的貧困率下降了約15%（Bourguignon and Morrison，2002）。西歐和北美的努力更見起色，貧困率從1820年的50%～60%下降到19世紀末的20%左右（Ravallion，2016，圖1.1）。一個可能的解釋是新興工業化國家的實際工資有所上升。英國的工業革命最初隻帶來了實際工資的溫和增長，但這種情況在19世紀開始改變，到1900年，實際工資率是1800年的4倍（Crafts and Mills，1998）。然而，在19世紀的大部分時間裡，工業化國家的總體收入不平等趨于加劇（Milanovic，2016）。
到了19世紀末，人們發現主流社會漸漸形成一種觀點，即應該而且可以消除貧困。阿爾弗雷德·馬歇爾在其著名教科書《經濟學原理》中探讨了貧困之“惡”，并表達了“貧窮和愚昧能夠逐漸被消滅的希望”（Marshall，1890，第3頁）。這既是從道德上反對貧困，也是一個有益的經濟學理由。在馬歇爾（1890，第594頁）看來，“财富不平等……是我們的經濟組織中的一個嚴重缺陷。”同主流思想大相徑庭的是，馬歇爾（1890，第191頁）認為，貧困是兒童的“人力才能”（human faculties）投資不足的根源之一。貧困限制了這種重要資本的生産，進而可能阻礙經濟增長。馬歇爾沒有過多談論具體的反貧困或再配置設定政策，但他的擔憂顯而易見。
曆史學家韋伯（Webb，1974，第384頁）指出，在英國，正是從19世紀後期開始，人們普遍認識到貧困“可以而且必須消除”。歐洲和北美其他地區的群眾也慢慢覺醒，在世紀之交和新世紀的前15年，大家對人類進步的前景，特别是對減貧的看法逐漸抱持新的樂觀态度。（*1.例如參見Vecchi（2017，第9章）對意大利的讨論和Bremner（1956，第8章）對美國的讨論。)消除貧困的新認知标志着（新興）“富裕世界”的許多國家開始投入進步主義改革（progressive reforms），包括早期形态的社會保險、最低工資和累進所得稅。這一現象始于西歐，繼而擴散到北美和日本。毫無疑問，這些政策促使20世紀頭幾十年富裕國家的收入不平等有所下降，盡管其他因素也在起作用，例如第一次世界大戰對資本資産造成的破壞（Piketty and Saez，2014）。
從19世紀末開始，人們對貧困的思考發生了變化，我們可以尋找其中的可能原因。貧困的減少意味着直接幹預貧困在政治上更為可行，這很大程度上是因為和普遍貧困相比，此時需要的再配置設定更少。另外，普選權尚未實作（雖然一些國家已經實作男性普選）。不過在19世紀，識字率大幅提升，這有助于傳播知識，促進集體行動，實作減貧（和普選）等目标。
19世紀不平等的加劇，以及在軟化資本主義的社會影響方面缺乏明顯進展，間接助推了歐洲和北美社會主義組織和勞工運動的形成。工會也不斷向相對不熟練的勞工（最初僅限于熟練勞工）滲透。所有這些刺激了有利于窮人的政策改革，但也伴随着很多争論和長期的滞後效應。
19世紀80年代，德國總理俾斯麥推出了著名的綜合社會保險，試圖“把勞工從社會主義者身邊吸引過來”（Landauer，1959，第276頁）。到一戰爆發前夕，社會主義運動汲取了強大的國際力量，随着時間的推移，還與許多勞工運動結合在一起。
新知識也在量化貧困程度和了解貧困成因方面發揮了作用。雖然擺脫貧困的公民不時從報紙和藝術作品中了解到不幸者的生活狀況，但相關科學仍然薄弱或者缺失。随着查爾斯·布斯（Charles Booth）和西伯姆·朗特裡（Seebohm Rowntree）對19世紀末英國窮人（分别是在倫敦和約克）的生活狀況進行開創性的實證研究，這種情況漸漸轉變。他們的觀察性研究（observational study）非常細緻，雖然肯定不是嚴格的抽樣調查（相應的工具尚未開發）。布斯和朗特裡都在努力以科學的方式回應左翼社會評論家關于貧困程度的随意言論。布斯這位政治上保守的船主，（以懷疑的态度）對一個馬克思主義團體關于四分之一的倫敦人是窮人的說法做出了回應。經過17年的考察，雇用了數百名員工，他得出的結論是該數字為30%，他還向倫敦人普及了很多有關城市貧困的知識。
在這個過程中，布斯發起現代社會調查運動（Bateman，2001）。受到美國經濟學家理查德·伊利（Richard T.Ely）等人的鼓勵，這場運動于19世紀末迅速發展壯大。理查德·伊利研究貧困問題，并建立了美國經濟學會（凱瑟琳·科曼是共同創始人之一，她對貧困問題同樣感興趣）。布斯的努力促使杜波依斯（W.E.B.DuBois）和羅伯特·亨特（Robert Hunter）對美國乃至其他國家（包括印度）的貧困問題進行了類似研究（Thorner，1967）。陳舊的“救濟資格”貧窮觀強調慈善和依賴性，而借鑒新資料導出的新觀點則強調導緻長期和暫時貧困的多種經濟和社會因素（Bremner，1956，第8章）。
到了20世紀初，人們開始接受這樣一種觀念：通過追蹤有多少人生活在收入配置設定的某個點以下，至少可以在某種程度上評估社會進步。這個被選擇的點可以稱為“貧困線”，但對許多經濟學家和統計學家來說，這不是關鍵所在。正如亞瑟·鮑利（Arthur Bowley，1915，第213頁）所言：“衡量一個國家的進步，最好的方法或許就是衡量貧困人口的比例；對觀察這一進步來說，如果精确地標明的關鍵标準總是嚴格保持不變，那麼這個标準定在哪個點上就不重要。”在美國，阿林·揚（Allyn Young，1917）也主張，把衡量的重點集中在收入或财富水準的配置設定上，而不是新建構的不平等衡量名額，包括基尼系數。
消除貧困的思想在20世紀的發展并不平坦。在美國的某些時期，例如20世紀20年代和二戰剛剛結束的那段時間，人們似乎普遍誤以為貧困事實上已經終結，反映了“對……普世繁華的普遍信念”（Trattner，1999，第308頁）。大蕭條之後，對貧困的關注獲得了政治動力。美國總統富蘭克林·羅斯福（1937）在第二次就職演說中說過一句名言：“檢驗我們進步的标準，不在于我們為那些家境富裕的人增添了多少财富，而要看我們是否為那些貧寒困苦的人提供了充足的生活保障。”羅斯福在“新政”的大旗下捆綁推出的新社會計劃包括《社會保障法》，該法律引入了面向老年人的聯邦養老金、針對需撫養子女家庭的轉移支付，以及失業救濟金。另外，先前（塔夫脫總統執政期間）實行的聯邦累進所得稅為社會保障提供了财政支援。
大蕭條說明了一個巨大的協變沖擊（covariate shock）如何培育長期的社會進步，雖然還必須具備其他因素，包括政策構想。社會政策的政治限制仍然巨大；例如，出于對南方民主黨人的尊重，“新政”基本避開了美國長期存在的種族不平等問題，因為南方民主黨人在當時的國會中擁有舉足輕重的權力。
大蕭條也挑戰了不平等有利于增長的觀點。大規模失業導緻的貧困（顯然不是勞工的不良行為造成的）是經濟學中發生凱恩斯革命的推動力。凱恩斯（1936）認為，有效總需求（即消費而非儲蓄）是實作充分就業的關鍵制約因素，這個論點指明了政府在宏觀經濟穩定中的作用。它還提出一種新的不平等觀。較貧窮的人對新增收入往往有較高的邊際消費傾向，這一事實意味着在實作充分就業之前，較低的不平等将促進增長（Keynes，1935，第24章）。（*1.凱恩斯著作中關于貧困和反貧困政策的其他讨論，見Pressman（1991）。）凱恩斯沒有明确論及貧困問題。不過，他在1930年發表的一篇文章中樂觀地表示，“經濟問題”（他稱之為“生存鬥争”）将在100年内（即到2030年）得到解決（Keynes，1930，第4頁）。此外，凱恩斯就反貧困政策提出了忠告。
20世紀中葉，人們對消除貧困的思想展開了嚴肅的讨論。（*2.Beaudoin（2007，第100頁）将消除貧困的理念追溯到二戰後。而正如我們所見，這個理念有更深刻的思想根源，可以追溯到18世紀和19世紀。）對二戰造成的社會經濟代價的不平等承擔，使人們對進步主義政策（progressive policies），包括更具包容性的社會保護計劃産生了濃厚的興趣。（*3.Scheve and Stasavage（2016）認為，戰争産生了提高最高邊際稅率的願望，以補償人們不平等地承擔的戰争代價。當然，這将取決于如何使用額外收入。）經濟學家兼政治家威廉·貝弗裡奇（William Beveridge，1942）用一份裡程碑式的報告概述了英國針對社會保險、家庭津貼和收入補助制定的激進新政策（凱恩斯支援貝弗裡奇的方案，但又擔心資金籌措問題，包括家庭津貼）。其目的是消除貧困，但貝弗裡奇反對家計調查，認為“普惠”措施更有助于增強社會凝聚力。假以時日，聲名狼藉的英國濟貧院也将終結。
二戰後不久，聯合國的報告和決議都提到了消除貧困的必要性。（*4.我找到的最早例子是1947年的一份聯合國正式檔案。）1948年的聯合國《世界人權宣言》第25條第一款規定：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣着、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障。”毫無疑問，這是一個崇高的願望，然而（和許多其他基于權利的法令一樣）内容空泛，幾乎沒有闡述其含義或實作的方式。
二戰之後，許多“開發中國家”擺脫了殖民統治者的控制，而殖民統治者（除其他關切外）從未認真付出努力消除貧困。新獨立國家的第一批政府大多擁護這一目标，盡管需要很長時間才有望實作。印度獨立前夕，總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯（1947年）在第一屆議會上發表《命運之約》的演講，将“印度的事業”定義為“終結貧窮、愚昧、疾病以及機會不平等”。接下來的幾十年，印度在衆多方面突飛猛進，包括對貧困的衡量，這尤其要歸功于1950年開始實行全球著名統計學家馬哈拉諾比斯（P.C.Mahalanobis）創立的國家抽樣調查，以及多位學者（Dandekar and Rath，1971；Bardhan and Srinivasan，1974；Sen，1976等）的開拓性研究。民主有助于推動反貧困政策的實施，即便這些政策并非總能很好地比對政府的執行能力，特别是在較貧窮的國家。（*1.例如Dutta et al.（2014）讨論了印度《國家農村就業保障計劃》在最貧窮邦之一比哈爾邦的表現。）長期以來，印度一直在設定象征性目标。隻可惜，持續降低貧困發生率并不在印度獨立後40年取得的諸多成就之列；直到20世紀80年代中期，這一程序始終緩慢（Datt et al.，2020）。獨立後的幾十年，印度在消除貧困方面停滞不前，主要不是因為不平等加劇，而是與經濟增長疲弱有關。
二戰後，發展也成為主流議題之一。新的研究領域出現了，新的政策議題、新的政府部門以及新的國際組織（包括世界銀行）也應運而生。最初的時候，扶貧事業并沒有占據重要位置。但這終将改變。
5.第二次貧困啟蒙運動
20世紀60年代和70年代，人們開始極度關注消除貧困的理念。（*2.同樣參見Google Ngram Viewer。請注意，從20世紀80年代初開始，用詞上“消除貧困”轉向了不太溫和的術語“根除貧困”和“終結貧困”。）這就是第二次貧困啟蒙運動（Ravallion，2015）。世界迎來了一場思維變革。聯合國宣布20世紀60年代為第一個“發展十年”，表達了後殖民時代擺脫貧困的雄心壯志。正如聯合國兒童基金會（1961）所說：“擺脫了殖民地地位的‘第三世界’國家，現在還需要擺脫貧困。”這标志着人們逐漸将重點從僅僅考慮經濟增長的“發展”，拓展到擁抱減貧和人類發展。國際勞工組織開始強調，實作“基本需要”（例如充足的食物、衛生保健、安全飲用水）是發展的優先事項（ILO，1976）。較高收入隻在滿足這些基本需要之後才變得重要。世界銀行以“貧困與人類發展”作為其1980年《世界發展報告》的主題（和标題）。在這一時期，發展經濟學也崛起成為一個領域，發展研究方興未艾。學術期刊《世界發展》和《發展經濟學雜志》分别于1973年和1974年創刊。
所有這些，象征着發展思維已然發生重大變化，也産生了持久的影響（第6節将繼續讨論）。然而回首過往，美國從20世紀60年代初開始發生的一切在曆史上備受矚目，因為它将消除貧困的思想與為此做出的共同努力結合了起來。從某種程度上說，美國在反貧困政策方面漸漸趕超英國和大部分西歐國家。不管怎樣，美國的故事盡管具有一些特殊性，但反映了這段時期更廣泛的全球主題。
二戰後，美國的平均生活水準持續提高。這種提高伴随着總體貧困率的下降，也帶來了經濟的結構性轉變，特别是農業機械化和大量南方勞工遷往北方城市。平均生活水準提高的大環境也意味着貧困被視為國家的恥辱，需要在政治上予以回應。
普遍富裕程度的日益提高也不足以糾正美國曆史上的種族不平等現象，這種不平等與貧困有關，但在根深蒂固的種族主義背景下有其自身的獨特曆史和原因。在國家的曆史上，這一美國特色往往導緻建立有效的反貧困聯盟變得更加困難。20世紀60年代，當民權運動轉向消除貧困的挑戰時，兩者的共同基礎才變得顯而易見：既認識到公民權利的缺失是美國貧困的原因之一，也承認不同種族和民族群體有共同的階層利益。與曆史上的其他時期一樣，對整體富裕的認知促使人們更加強烈地呼籲采取行動消除貧困。馬丁·路德·金在1964年諾貝爾和平獎的獲獎感言中說：“貧困不是什麼新鮮事，新鮮的隻是我們有足夠的資源擺脫貧困。”
社會評論适時推波助瀾。邁克爾·哈靈頓（Harrington，1962）借《另一個美國》生動描寫了美國窮人的生活，出乎意料登上了暢銷書榜。（*1.大約在這個時期也出現了其他描述貧困的力作；譬如在英國，Brain Abel-Smith and Peter Townsend（1966）的《窮人和最窮的人》（The Poor and the Poorest）就頗具影響力。）經濟學家也整裝上陣。約翰·肯尼斯·加爾布雷思（Galbraith，1958）（和哈靈頓）描述了美國新出現的“少數族裔貧困”。随着經濟的增長，“舊窮人”加入不斷壯大的中産階層，其他人卻被甩在後面或陷入無法掙脫的貧困。1964年，瑞典著名經濟學家岡納·缪爾達爾（Gunnar Myrdal）在喬治敦大學發表演講，呼籲制訂“消除貧困的馬歇爾計劃”（Hunter，1964）。缪爾達爾還建議不要明确給予美國黑人特殊待遇，以免引起一些美國白人的強烈反對。缪爾達爾顯然是想影響約翰遜總統的“向貧困宣戰”計劃（建立在肯尼迪總統先前的倡議基礎上），該計劃于缪爾達爾講話後不久向國會宣布。
“向貧困宣戰”的目标是明确地終結貧困，但沒有給出正式的實作日期。政策目标的構想是，經濟增長将成為減貧的主要驅動力，而主要的政策挑戰是如何確定美國的窮人有能力參與增長，并為之做出貢獻。這項新的政策倡議在富裕程度不斷提高、貧困程度不斷下降的背景下提出，而且呼籲增強力度，“加倍集中力量消除貧困”（Johnson，1964，第55頁）。這種表述問題的姿态極具政治吸引力。就像愛麗絲·奧康納（OConnor，2001，第6章）指出的，雖然強調機會不平等，但是避免了諸如“不平等”“再配置設定”之類的措辭。從某種程度上講，這一表述更側重于包裝而非實質。“向貧困宣戰”計劃的政策工具主要是再配置設定性質的。
作為這一努力的一部分，一系列新的聯邦計劃陸續出台。讓窮人找到工作顯然很重要，但是“向貧困宣戰”計劃的重點更多放在勞動力市場的供給側。（在“向貧困宣戰”的同時，政府還采取了綜合财政措施以確定充分就業。）反貧困計劃涵蓋營養（食物券）、衛生（醫療保險Medicare和醫療補助Medicaid）、教育（含幼兒教育）、住房、教育訓練和各種社群倡議，或多或少有明确的授權目标。一些計劃一直延續至今。先前面對貧困家庭的轉移支付仍在繼續，其中最大的一項是針對需撫養子女家庭的資助計劃（Aids to Families with dependent Children，AFDC）。
新的知識有助于人們加強對貧困以及如何應對貧困的了解，這些知識還将影響政策應對。第一次貧困啟蒙運動缺乏我們今天試圖了解貧困并為公共行動提供資訊時引以為據的理論和資料。到了20世紀50年代末，情況發生了變化。研究人員和政策制定者可以根據一系列理論和資料提出論點。這裡所說的資料也包括定性研究，比如哈靈頓的研究，但多數定性研究主要使用大樣本調查和分析來衡量生活水準并設定貧困線。20世紀60年代初，許多人驚訝地得知，官方統計顯示，近20%的美國人和50%的美國黑人生活在貧困之中。
無論以什麼标準檢驗，美國在貧困問題上展現出來的專業性都令人欽佩。50年後，美國一群研究貧困問題的傑出經濟學家回顧了“向貧困宣戰”計劃，将約翰遜委托發起這一行動的1964年《總統經濟報告》（Johnson，1964）描述為“迄今為止貧困分析的裡程碑”（Haveman et al.，2015，第594頁）。一個由130名成員組成的特别工作組随後成立，6周内制定了關鍵法律。另外，威斯康星大學麥迪遜分校建立了貧困研究所。
一些評論人士對這種新的“貧困知識”持懷疑态度，認為它刻意聚焦個人行為，轉移了人們對更深層次的“結構性”不平等的關注。關于美國貧困的女性化問題，奧康納（2001，第254頁）對比了兩種方法：“使問題個人化和去背景化”的“主流貧困研究”，以及指向“福利制度、家庭和勞動力中長期存在的性别不平等現象”的方法。雖然這些批評突顯了人們的真正關切，但用于貧困研究的新興科學工具也有助于更好地了解對行為的更深層限制，這與多元度的社會經濟不平等有關。以家庭作為主要觀察機關研究貧困，并不意味着我們認為貧困完全是個人的錯誤選擇造成的。利用這些和其他新分析工具（包括各種模組化工具），一個新穎的貧困知識庫日漸成形，其中包括研究勞動力和信貸市場的運作，某些貧困的某個具體方面的起源，例如與種族和性别歧視有關的問題。
“向貧困宣戰”的備選方案中一直有保證最低收入的想法。米爾頓·弗裡德曼（1962）提出了該想法的一個變體，即負所得稅。這其實延伸了邊沁關于對低于某個臨界水準的所有收入（邊沁的“維持生計收入”）免稅的思想，不同的是，在弗裡德曼的建議中，稅收收入和/或其他福利支出的節餘将被用于使每個人都能達到最低生活水準。這相當于一種由累進所得稅資助的全民基本收入（諸如潘恩提議的）。不過請注意，弗裡德曼的建議旨在取代現有的福利計劃，是以（在這些福利惠及窮人的範圍内）貧困家庭能獲得多少收益并不确定，有些家庭最終甚至可能變得更糟。可見，全盤考慮如何為全民基本收入籌集資金，對于評估這一想法的有效性至關重要（Atkinson，1995）。
20世紀60年代末，美國接近實作了某種形式的收入保障，它（令人意外地）由尼克松總統于1969年提出（Steensland，2008）。尼克松的“家庭援助計劃”不是全民基本收入，也不是基于家計調查的最低收入計劃，但邊際稅率很高。該計劃提供低于一定收入的統一支付，然後随着收入的增加以50%的邊際稅率逐漸遞減。（*1.參見Lampman（1971，第162頁）的描述。）（計劃的部分資金來源于取消需撫養子女家庭的資助。）最初，“值得救助的”窮人和“不值得救助的”窮人之間，或“失業的”窮人和“有工作的”窮人之間并無差別；凡是窮人都有資格獲得救助。這是美國和其他地方反貧困政策思考的一個重要突破，那些政策将“不值得救助的”窮人視為因工作不努力而被判定為窮人的人。（*2.參見Katz（1987，1996）和Gans（1995）的讨論。）
尼克松的計劃遭到顧問馬丁·安德森（Martin Anderson）的反對，後者引述了波拉尼（Polanyi，1957）對1834年皇家委員會關于斯賓漢姆蘭計劃有負激勵效應的報告（第3節）所做的解讀。（*3.Anderson（1978，第5章）似乎陳述了他10年前向尼克松建議的内容。更多讨論見Steensland（2008，第3章）和Bregman（2017，第4章）。）但是，即便人們接受斯賓漢姆蘭計劃的相關曆史記錄，這兩個計劃也會産生截然不同的激勵效應，因為斯賓漢姆蘭計劃（至少在紙面上）意味着對窮人征收100%的邊際稅率，而尼克松計劃的邊際稅率為0或50%。也沒有任何證據表明尼克松的顧問們讀過布勞格（1963）的論文。（*4.在當時的辯論中，Anderson（1978）的陳述沒有提到布勞格的作品。）假如讀過，他們可能會停下來，質疑斯賓漢姆蘭計劃的既存曆史記錄是否準确，哪怕這些記錄明顯是為福利改革反對者的政治目的而設的。（10年後的1978年，安德森在著作中重複了他對尼克松計劃和斯賓漢姆蘭計劃的類比。）
1972年，尼克松提出一個修改版計劃，其中包含了工作要求，即身體健全的受益人必須在勞工部登記以便尋找工作。于是，“不值得救助的”窮人的想法悄然卷土重來。盡管這一立法很受媒體和公衆歡迎（Steensland，2008，第123頁），但它沒有獲得參議院的通過。反對之聲四起。一些人不支援該政策隐含的性别和種族平等。一些人認為工作要求帶有種族主義色彩。還有些人覺得福利水準太低。後來也出現了類似的計劃（1975年福特總統執政期間），即“勞動收入所得稅抵免”，通過聯邦所得稅制度為低工資勞工提供收入補貼（與家庭規模挂鈎，并随之調整）；在（兩黨）的廣泛支援下，這一計劃延續至今。
在思考如何最好地與貧困做鬥争時，經濟增長與收入再配置設定孰輕孰重仍然是引發争議的問題。在一份送出給美國國會的報告中，作為約翰遜政府“向貧困宣戰”的設計師之一，經濟學家羅伯特·蘭普曼（Lampman，1959）根據1947年和1957年兩個日期的調查資料進行了計算，結果顯示美國的貧困率已從26%降至19%。他大膽地預測，貧困将在30年内“基本消除”。蘭普曼視經濟增長為減貧程序的主要動力，但也意識到推行社會再配置設定政策的必要性。二戰後的經濟增長伴随着不平等程度的下降，蘭普曼似乎認為這種情況不可能有任何改變。
相比之下，加爾布雷思（1958）并不指望美國的經濟增長會對貧困産生很大影響，因為貧困已經逐漸集中到那些（他認為）從平均生産率提升中獲益甚微的群體。加爾布雷思強調，必須實行定向再配置設定；蘭普曼則認為，一般增長與社會政策相結合，有望持續減少貧困。蘭普曼和加爾布雷思之間的這場辯論将在全世界引起反響。
相對貧困的概念也在這一時期出現。美國經濟學家維克托·福克斯（Victor Fuchs，1967）提出，貧困線應設定在目前收入中位數的50%。這自然使減少不平等變得更加重要；實際上，如果将貧困線設為目前收入中位數或平均值的固定比例，其直接影響是，當所有收入水準以相同比例增加時，即便窮人絕對獲益，貧困的衡量标準也不會改變。（*1.自從這個想法首次出現以來，就有人聲稱絕無可能消除相對貧困，它會永遠伴随着人類。然而，沒有任何理論解釋為什麼收入配置設定不能達到（比如）使所有人生活在平均收入50%以上的水準。與絕對貧困一樣，這在政治上是否可行另當别論。）不改變相對不平等的任何經濟增長過程都将得到貧困衡量标準保持不變的結果。後來，安東尼·阿特金森（Atkinson，1998）在描述歐洲的貧困問題時采納了福克斯的建議，并被歐盟統計局和經合組織使用。
美國的“向貧困宣戰”以絕對貧困為目标，以一段時間内固定的實際貧困線（即按不變價格測算的貧困線）來測量。蘭普曼（1971，第53頁）承認“收入貧困是一個相對問題”，但仍然使用絕對貧困線（按固定的實際值），這與鮑利（1915）的觀點相呼應。蘭普曼察覺到這種沖突，但他認為，一旦消除了絕對貧困，下一代仍舊可以選擇更高的實際貧困線，然後以新的貧困線繼續消除貧困。［蘭普曼沒有提及羅爾斯（Rawls，1971）的見解，但他的推理是對“最大最小準則”的實際操作，即最大限度地提高弱勢群體的福利。］可是，如果說（實質如此）“沒錯，貧困是相對的”，但“現在我們可以忽略它，把煩惱留給下一代”，這肯定是個有問題的回答。下一代既看不到貧困的終結，也看不到新的官方貧困線。（*1.雖然有人提出了建議；參見Watts（1986）、Citro and Michael（1995）以及Blank（2008）的評論。）蘭普曼其實含蓄地承認，修訂貧困線存在強大的政治阻力。（*2.Blank（2008）以美國為背景對此做了更全面的解讀。）
如果人們既關心自己的絕對生活水準，又關心自己相對于居住國的其他人的收入，那麼以平均值或中位數的固定比例設定絕對或相對貧困線都站不住腳（Ravallion，2020c）。更好的選擇是接受貧困線應該随着平均收入的持續增長而上升，而不是直接按比例計算，即貧困線是“弱相對性的”，有一個嚴格的正下限。
美國的官方貧困線一直是絕對線，隻是依據用于衡量通脹的（城市）消費者價格指數對莫利·歐桑斯基（Orshansky，1965）制定的初始貧困線不斷更新。今天，美國人的主觀貧困線（實際收入水準低于此标準、美國人視自己為窮人，反之則反是）已超出了目前的官方貧困線。亨特（Hunter，1904）使用的美國絕對貧困線隻比目前官方貧困線低10%（Ravallion，2016a，第1章）。盡管平均生活水準有所提高，但官方貧困線一直沒有上升，其原因更多與政治有關（Blank，2008）。
大約在這一時期出現了衡量貧困的第二個新方向，即盡量納入關于貧困線以下配置設定情況的資訊，進而提出各種“高階”衡量名額。哈羅德·沃茨（Watts，1968）邁出了第一步，他曾緻力于美國政府的“向貧困宣戰”工作（也是威斯康星大學貧困研究所的首任所長）。沃茨建議，與其使用低于貧困線的比例來衡量貧困，不如衡量貧困缺口的平均值（mean proportionate poverty gap），進而（間接）強調了窮人之間的收入不平等。在20世紀70年代和80年代，一系列論文為衡量貧困和建構新名額奠定了更堅實的理論基礎。（*3.論文來自Sen（1976），Foster、Greer and Thorbecke（1984）以及Atkinson（1987）。Foster等人提出的“貧困缺口的平方”（squared poverty gap）是使用最廣泛的配置設定敏感指數（distribution-sensitive index）。事實證明，原先的沃茲貧困指數符合人們對一個好的名額提出的基本原理（Zheng，1993），但沒有得到廣泛應用。）
美國沒有在1990年終結貧困。有人指責反貧困計劃，20世紀80年代更興起了對這類計劃的強烈反對。裡根總統（1988年在國會的講話中）語出驚人：“聯邦政府向貧困宣戰，貧困赢了。”消除貧困進展放緩的直接原因并非經濟增長乏力（盡管20世紀70年代末和80年代初發生了低增長和高通脹）。反貧困計劃也不算失敗；在開啟“向貧困宣戰”之後直到20世紀70年代末，貧困率始終趨于下降，而如果沒有這些計劃，貧困率幾乎肯定會更高（Haveman et al.，2015）。（*1.可以使用美國普查局新的《補充扶貧措施》（Supplemental Poverty Measures）評估這一點，這些措施更全面地考慮了實物計劃和稅收制度帶來的福利。官方的貧困線（基于稅前現金收入）并未顯示這一下降。參見Haveman et al.（2015，圖1）。）證據表明，一些主要計劃，如食品券等，已經幫助減少了貧困（Jolliffe et al.，2019）。
确切地說，自20世紀80年代以來，美國消除貧困程序停滞不前的直接原因在于，随着市場收入不平等加劇，沒有充分強化再配置設定努力。（*2.随着時間的推移，減貧努力從現金轉變成實物轉移支付以及與稅收挂鈎的補助（Haveman et al.，2015），也轉向那些被視為“值得救助的”窮人，尤其是老年人和殘障人士（Moffitt，2015）。）這是一場政治變革。我們再也聽不到20世紀60年代末一位共和黨總統訴諸福利國家制度消除貧困的事迹；相反，大家隻會見證90年代中期由民主黨總統支援的改革被批評者視為福利國家的威脅。（*3.20世紀90年代中期，克林頓總統上司下的改革對包括需撫養子女家庭的資助在内的許多福利受益者提出了工作要求，随後對需撫養子女家庭的資助大幅收縮（Haveman et al.，2015）。）增長會繼續，但會繞過大批貧困人口。在美國，第二次貧困啟蒙運動的結局令人失望，和第一次一樣。回顧過去，加爾布雷思比蘭普曼更接近事實。
在美國發生這些變化的時候，開發中國家對貧困的思考也出現了劇烈的變化。它們同樣演繹出一部曆史。
6.消除貧困成為20世紀末的發展目标
20世紀六七十年代的第二次貧困啟蒙運動使人們更加關注全球貧困問題，20世紀80年代的債務危機則令許多政府和國際金融機構将近期優先事項轉向宏觀經濟穩定和恢複經濟增長。這些對于窮人也很重要，但為什麼重要以及對宏觀經濟調整方案的設計（公共開支削減與稅收改革的組合）有什麼啟示，起初顯然沒有引起足夠的重視。盡管80年代一開始就出版了關于貧困和人類發展的《世界發展報告》（World Bank，1980），但世界銀行基本忽略了這一點。（*4.世界銀行（1986）是個例外，盡管重點主要放在糧食安全上，并且強調成本效益。）很快，“人性化的調整”（Adjustment with a Human Face）提上了日程，恰如科爾尼亞等人（Cornia et al.，1987）的同名力作所示。
20世紀80年代後期，全球貧困問題再次引起關注。1987年10月17日，超過10萬人聚集在巴黎的特羅卡德羅廣場，那裡是大約40年前《世界人權宣言》的簽署地。大家彙聚一堂是為了支援全球範圍内遭受貧困的人們。此後，10月17日成為國際消除貧困日。很快，世界銀行（1990）釋出了新的《世界發展報告》，标題隻有兩個字：貧困。這在發展政策領域，尤其是不限于世行内部，頗具影響力。不多久，“一個沒有貧困的世界”成為世界銀行的首要目标。減貧開始被視為整個經濟改革計劃的核心要素，而不是事後添加進去的安定劑。
20世紀90年代，促進貧困國家的經濟增長仍然是重點，但出現了兩個主要不同。首先，增長不再是目标，而是把合理的增長作為減少貧困的一種手段。有利于窮人的技術進步受到新的關注，最典型的例子之一是南亞農業的“綠色革命”，它確定提高了農業部門的生産率，這個部門往往集中了小農或勞工等窮人。（*1.雖然有證據支援綠色革命正在減少貧困，但這在當時也是有争議的；進一步的讨論和證據，請參見Lipton and Longhurst（1989）以及Datt and Ravallion（1998）。）其次，有人提出，有利于窮人的增長與促進人類發展和社會保護的社會政策之間有重要的互補性，兩者都在世界銀行的貸款項目和政策參與（policy engagements）中得到了擴充。
響應約翰遜政府的“向貧困宣戰”，1990年《世界發展報告》強調經濟增長是開發中國家減貧的途徑，夯實了世界銀行廣泛的影響力基礎。在20世紀90年代，世界銀行更高調的出版物中雖然沒有太多論述“不平等”或“再配置設定”，但研究未曾中斷，例如弗朗西斯科·費雷拉（Francisco Ferreira）和布蘭科·米蘭諾維奇（Branko Milanovic）的工作。之後，世界銀行對這些問題進行了更加突出的讨論，尤其是2006年的世界發展報告《公平與發展》（World Bank，2006），盡管強調的是機會不平等，而不是結果不平等；這兩種不平等不容易區分，但這種強調無疑有助于更廣泛地赢得各政治派别的接受。
正如世界銀行第一任首席經濟學家霍利斯·錢納裡（Chenery，1977，第v頁）所說，第二次貧困啟蒙運動達成了一個共識，即“增長對減少貧困是必要而非充分條件”。嚴格來說，這種說法并不正确，因為收入可以在沒有增長的情況下重新配置設定進而減少貧困。這個共識的真正含義是，如果能確定窮人參與增長的過程并促進增長，那麼增長就為減貧創造了可能。（*2.例如參見Chenery et al.（1974）。）這一觀點引起了廣泛的關注。但是，甚至在世界銀行研究部門内部，強調的重點依然存在分歧，并反映在其員工于21世紀初發表的兩篇論文的标題中，一篇為《經濟增長對窮人有利》（Dollar and Kraay，2002），另一篇為《不平等對窮人不利》（Ravallion，2005）。
新千年裡，人們的權衡視角也在轉換。新的研究對“降低不平等與提高經濟增長之間存在必要取舍”的觀點提出質疑。開發中國家經濟增長過程的一個典型事實是，增長率和不平等的變化之間存在弱相關性。（*1.這一點得到Ravallion（2001）的證明，并在Ferreira and Ravallion（2013）中再次得到确認。）在經濟增長時期，不平等加劇和減少的頻率幾乎相同。這暗含了另一個典型事實：貧困率往往随經濟增長而下降。但是人們也了解到，在增長過程中，不平等是上升還是下降對減貧的步伐至關重要（Ravallion，2001）。哪怕不平等沒有加劇，初始不平等的差異也關系到增長能減少多少貧困以及實際增長的程度。較高的初始不平等不僅會阻礙增長，還會使增長的确不那麼有利于窮人。（*2.支援這些主張的證據參見Ravallion（1997，2005，2012）。）
這場辯論經常忽略的一點是，兩大政策路徑的相對重要性可能取決于經濟發展的階段。富裕國家似乎确實擁有更大的再配置設定空間。而在貧窮國家，消除貧困可能需要對非貧困人口征收非常高的稅率。這一稅率可以通過實施邊沁-弗裡德曼版的所得稅概念來測算，也就是說，針對按富裕國家貧困線确定的非貧困人口計算出一個邊際稅率，以填補根據開發中國家貧困線确定的貧困缺口或提供貧困線水準的基本收入（Ravallion，2010）。有人發現，對于大多數（不是全部）人均年消費低于2000美元（按2005年購買力平價計算）的國家，所需的稅收負擔極可能令人望而卻步，通常要求100%或更高的邊際稅率。相比之下，所有人均消費超過4000美元的國家以及一些較貧窮國家需要的稅率非常低（平均1%）。大多數國家可分為兩類：一類是幾乎無望通過再配置設定解決貧困問題的國家；另一類是似乎有充分空間解決該問題的國家。經濟增長往往會将一個國家從第一類推向第二類。不難看出，增長和再配置設定政策之間的适當權衡取決于經濟發展水準，并随時間變化。
20世紀80年代（正處于宏觀經濟調整的熱潮中），對人類發展的忽視遭到抵制，人們日益認識到，控制商品絕不是人類福祉的全部。阿瑪蒂亞·森（Sen，1985）為思考“福祉”提供了一個更廣闊的架構，包括實際收入以及與人的能力有關的其他因素，這些因素被定義為生活中可實作的一系列功能，最終決定着人的自由（Sen，1999）。從理念上看，這個理論架構極富吸引力。當然，從實際收入的角度衡量貧困并不意味着實際收入是福祉的全部；它也涉及如何設定貧困線的問題，而貧困線可以折射福祉的其他方面。不過，衡量貧困的實踐經常忽視了福祉的一些關鍵方面，包括擷取非市場商品、家庭内部的不平等和相對匮乏。
針對貧困的這些“非收入”次元，出現了兩種解決方法。第一種方法确定了一個名額儀表盤（dashboard）分别顯示各維名額，第二種方法則需要建構一個由多項名額組成的綜合指數。（*1.世界銀行的年度發展名額是儀表盤方法的例證；綜合指數方法的例子包括聯合國開發計劃署的人類發展指數和阿爾凱爾-福斯特指數（Alkire and Foster，2011）。）兩者都認識到忽視“非收入”次元的風險，但還存在名額清單太長的缺陷。這呼應了哈羅德·沃茨（1968）在約翰遜政府“向貧困宣戰”背景下提出的一個問題：如果每個計劃都必須解決某個長清單的各個次元，那麼即使整個方案取得了成功，各個計劃仍有可能是失敗的。建構一個單一綜合指數似乎能解決次元過多的問題，但通常會采取随意的方式（ad hoc），也即在沒有明顯依據可以用于确定相對權重的情況下，建構一個“混搭指數”（mashup index）；事實上，有些時候相對權重并沒有被計算出來，而且可能會顯示出某些反常屬性（Ravallion，2016a，第5章）。對一個在某一次元上表現不佳的政府來說，綜合指數或許有令人擔憂的吸引力：通過将落後的次元打包到其他次元中，可以更好地掩蓋糟糕的表現。顯然，名額儀表盤對指導政策更有幫助。
最初的“每天1美元”貧困衡量标準是根據22個開發中國家的資料制定的（Ravallion et al.，1991）。自那以後的30年裡，原始資料收集取得了巨大進展；在這方面，國家統計機構的工作至關重要，常常得到了國際機構的支援（例如世界銀行的“生活水準衡量研究”）。最新的全球貧困衡量名額借鑒了150多個國家的1500多項調查。類似的努力也應用于監測福祉的非收入層面（如美國國際開發署的“人口與健康調查”）。此外，人們還積極改善資料擷取方面的服務，包括原始調查資料的擷取（雖然一些國家提供的資料公開擷取服務相對滞後）以及運用資料工具擷取資料，比如世界銀行的全球貧困監測互動平台PovcalNet。
第一個千年發展目标。聯合國的千年發展目标（MDGs）于2000年正式啟動。多目标儀表盤在反複讨論中誕生。每個國際機構都參加了這場行動，渴望将自己的議程推廣為千年發展目标之一。第一個千年發展目标（MDG1）是到2015年時，“極端貧困率”下降到1990年的一半。
一些評論家熱情洋溢地歡迎千年發展目标（如Sachs，2005）；一些評論家則嘲笑它們是“烏托邦式”的幹擾（如Easterly，2006）；還有人認為，雖然目标的出發點是好的，但這些目标太想當然了（如Saith，2006）。正如休姆（Hulme，2009，第4頁）所說，它們旨在“進一步激發雄心壯志，動員政治承諾和公衆支援”。随後，支援如潮而至。例如，英國成立了一個“讓貧困成為曆史”的新聯盟。（他們著名的“點選廣告”指出，世界上每三秒鐘就有一個孩子死于可預防的原因。（*1.在這段曆史中，出現了一個怪異的情況，2005年，英國政府的通訊辦公室禁止了這些廣告，因為它們“完全或主要是政治性質的”（Guardian，2005）。）另一個例子是“全球号召反貧困行動”（Global Call For Action Against Poverty）；在2009年的國際消除貧困日，全球有1.73億人參加了各種形式的“抗擊貧困”（Stand Up Against Poverty）活動。
在所有一切都在推進的同時，開發中國家在消除貧困方面也悄然取得進展。圖1使用1.90美元貧困線繪制了1981—2015年全球貧困率的曲線圖。長期降幅幾乎正好是每年1%，盡管随着時間的推移，變化并不均勻。20世紀80年代末，程序放緩，但2000年後又見加速（這一點可以從對比2000年前後的軌迹看出）。中國在消除貧困方面的成就是原因之一，不過2000年後所有地區的貧困率都出現了下降。以2005年購買力平價的1.25美元貧困線計算，2010年提前五年實作了第一個千年發展目标（Chen and Ravallion，2012）。
理論上，貧困率可以減半，而窮人中最貧窮的一半人卻毫無所獲。最貧窮的人之是以最貧窮，原因可能與幫助他們需要更高的成本有關，包括促成他們參與增長過程。最貧窮的人通常政治影響力最小，而利他動機在面對那些與自己生活水準相差不遠的人（也許具有某種共同身份）時可能更強烈。是以，當人們發現最貧窮的人往往被甩在後面時，大概也不會感到驚訝。
這些因素使人們對第一個千年發展目标架構産生了嚴重的擔憂。事後看來，現在我們可以找到支援這種擔憂的證據。圖2給出了開發中國家的家庭實際收入總平均值和最低收入，也即最低平均消費水準預期值的估計水準。（*1.圖2使用了Ravallion（2016b）提出的最低估計值，我還讨論了替代測量假設的穩健性；Ravallion（2020d）給出的這些結果隻使用了消費調查。）圖1中的貧困率明顯下降，但最貧窮的人幾乎沒有進步。
在發展政策的讨論中，加爾布雷思-蘭普曼的争論反複出現。雖然蘭普曼沒有預見美國不平等加劇，但他在辯論中的立場更契合我們在開發中國家看到的情況。圖3繪制了1990—2015年的千年發展目标期間，“每天1.90美元”的減貧率與GDP增長率的關系。在86個經濟正增長的國家中（12個國家出現負增長），77個國家的貧困率下降，隻有9個國家在增長的同時貧困率上升。回歸線的斜率為-1.66（标準誤差0.20；n=98），可了解為減貧對經濟增長的平均彈性。（*1.國民經濟核算資料與調查周期不完全比對，由此産生的測量誤差很可能削弱回歸系數。如果使用調查得出的平均消費或收入（與貧困衡量标準完全比對），則回歸系數為-1.84（标準誤為0.20；n=103）。使用這項調查意味着，在調查平均值呈正增長的84個國家中，82個國家的貧困率下降了。）對增長經濟體減貧前景（頻繁出現）的悲觀看法與圖3不符。當然，在給定的增長率下，減貧率仍然存在差異。這包括了測量誤差，但也反映出各國在增長類型（例如部門和地理格局）和初始條件（包括不平等）方面的差别。
一些觀察家過度解讀了圖3中的相關性。圖3并沒有告訴我們，促進增長的任何政策都會減少貧困；這一定程度上取決于政策對不平等的影響。（如前所述，增長率與不平等的變化隻有弱相關，但後者卻與貧困率的變化強相關。）此外，因果關系的方向也可能是相反的，即減貧的成功有助于促進增長（正如我在2012年收集的證據所示，信貸市場失靈和貧困家庭兒童發育不全都是這一現象的解釋因素）。同樣，如果隻關注較短的時期，圖3中的相關性就會變弱，并且将出現更多的無減貧增長（Ravallion，2001）。另外不應忘記，2000年後的較高增長率在提升最低收入方面并沒有取得多大進展（圖2）。
第一個千年發展目标的設定為自身的成功實作做出了多少貢獻？傑弗裡·薩克斯（Sachs，2005，第xxix頁）聲稱，第一個千年發展目标是“加速進步和增強行動的巨大推動力”。可持續發展目标網将“自1990年以來已有十多億人擺脫極端貧困”列為“千年發展目标的一項重要成就”（1990—2015年，生活在1.90美元以下的人口減少了12億）。開發中國家的增長率在2000年後确見回升（圖2），全球減貧速度有所加快（如圖1所示）。在許多國家，流入的援助增加了，國内政策也得到了改善。
顯然，我們很難相信1990—2015年全球貧困的整體減少是由于外部援助支援了千年發展目标。其他方面同樣發生了變化，包括流向開發中國家的私人資金增加和大宗商品價格上漲。外部援助的影響也好壞參半。薩克斯（2005）對援助的樂觀态度與安格斯·迪頓（Deaton，2013，第7章）有保留的評估形成鮮明對比。雖然可以肯定，援助有時被浪費在腐敗的發展項目和非法資金流動上，但現有的最佳證據确實表明，援助發揮了作用，即便成功在很大程度上取決于受援國的制度和政策。（*1.相關論點和證據的概述以及更多的參考資料，參見Ravallion（2016a，第9章）。）
質疑2000年後反貧困取得進展歸功于千年發展目标的另一理由是，在1990—2015年全球減少的貧困人口中，中國約占了三分之二。（*2.使用PovcalNet可以很容易地驗證這一點。）難以想象千年發展目标在中國産生過很大的影響。（*3.作為個人逸事，自20世紀90年代中期到2010年前後我在中國從事扶貧工作并四處走訪期間，從未聽過中國同行提及千年發展目标。）何況1990—2015年，中國減少的貧困人口有三分之一是在千年發展目标之前完成的。盡管如此，目标設定始終是中國通行的激勵手段。自20世紀80年代中期以來（早于千年發展目标），消除貧困就是一個備受矚目的目标。《國家八七扶貧攻堅計劃》旨在到2000年，使剩餘的8000萬農村貧困人口（按官方貧困線衡量）脫貧。該目标沒有實作，但它激發了關注貧困地區農村發展的行動。在中國城市，“低保項目”的目标（至少在紙面上）與斯賓漢姆蘭計劃的意圖一緻：增加所有人的收入，以達到規定的（地方）低保标準。［與斯賓漢姆蘭計劃類似，低保項目在實踐中并不是這樣運作的，而是地方官員根據收入變化對轉移支付進行平滑處理；參見Ravallion and Chen（2015）。］千年發展目标對中國可能幫助不大，但目标設定或許起了作用。
第一個可持續發展目标（SDG1）。第一個千年發展目标的成功鼓舞了為終結極端貧困做最後一搏的構想。第一個可持續發展目标包括到2030年終結以每天1.90美元貧困線（或按2005年價格計算的1.25美元）為标準的貧困。這個項目蛻變于世界銀行自己的既定目标，即到2030年将貧困率降至3%（Ravallion，2013）。誰也不清楚世行的“3%”目标如何變成了“0%”，但是可以根據“不讓任何人掉隊”的願望（貫穿可持續發展目标的相關檔案）進行合理推測。它旨在激勵消除貧困程序，而不是像第一個千年發展目标那樣将貧困人口減半，或者達到世界銀行的3%目标。我們很快會發現，這使得第一個可持續發展目标比世界銀行設定的3%這一目标更具挑戰性。
希望經濟增長至少能像圖2所示的那樣有利于窮人，既是世界銀行的目标，也是聯合國第一個可持續發展目标的基調。拉瓦雷（2013）指出，如果能夠保持開發中國家較高的經濟增長率而不加劇全球不平等，3%的目标就有可能實作。這也和基于圖1的簡單線性外推法一緻（對最佳拟合線的外延推算），該方法表明第一個可持續發展目标有望實作。
然而，這一令人鼓舞的願景從一開始就伴随着警告。大家擔心新千年能否繼續保持較高的增長率。初級商品價格下跌是非洲大部分地區的一個風險因素。2020年的新冠疫情揭示了世界的脆弱。根據世界銀行對開發中國家2020年中期的增長預測，拉克納等人（Lakner et al.，2020）估計，受疫情影響，2020年生活在世界銀行設定的1.9美元貧困線以下的人口将增加6000萬人。（*1.這是根據世界銀行針對具體國家增長預測得出的結果，保持相對配置設定不變。此處更新給出了一個更高的數字：7000萬到1億人。Sumner et al.（2020）使用了假定的收縮率，并假設配置設定曲線不變。他們的“低收入情形”（收入縮水5%）顯示，由于疫情，每天生活在1.90美元以下的人口增加了8000萬人。自然，收縮幅度越大，“新貧困人口”就越多；收縮20%，就會增加4.2億貧困人口。這裡存在一個令人擔憂的不确定性：這種方法可以導出人們想要的任何影響評估。）
很早的時候，人們就對不平等加劇感到焦慮。甚至在疫情之前，一些觀察家已經擔心開發中國家的未來道路将越發不利于窮人，可能更像在美國看到的情景。人們認為，許多（當然并非全部）開發中國家的不平等加劇像幽靈般威脅了進步。“6000萬人”的計算假設“新冠導緻的經濟縮水”（COVID-contraction）會是配置設定中性的（即同等地影響各個收入階層），這似乎不太可能。鑒于較貧困家庭在疫情期間難以維持收入和消費，許多國家的不平等現象很可能加劇。拉克納等人（2020）指出，哪怕國家内部的不平等程度輕微上升，也可能使新冠疫情對貧困人口的影響推至高達9000萬人或更多。
第一個可持續發展目标的批評者還質疑世界銀行選擇的1.90美元标準，認為該标準過低，配不上消除貧困的遠大目标，以緻“助長自滿情緒”（Alston，2020，第3頁）。（*1.這涉及關于世界銀行貧困衡量名額的更大範圍的辯論；參見Anand et al.（2010）選編的文集。一個基本的問題是，世行的主要國際标準是根據貧困國家的貧困線計算的，這些國家對非食品商品的營養需求或津貼各不相同。Allen（2017）提供了這樣的全球性名額。使用與低收入國家類似的典型營養需求，Allen的方法得出了與世界銀行相似的結果，而且随着時間的推移，趨勢似乎也是相似的（Ravallion，2020c）。另見Atkinson（2019）的讨論。）可以肯定地說，這是一條偏低的線，明确根據最貧窮國家的貧困線來設定。（*2.Ferreira et al.（2016）建議采用1.90美元貧困線，作為按2011年價格對Ravallion et al.（2009）按2005年價格設定的1.25美元貧困線的更新，後一個貧困線用于設定第一個千年發展目标。）而大家通常使用更高的标準，包括世界銀行。批評者常常誤以為更高的貧困線代表更多的貧困，是以意味着戰勝貧困的成功率更低。然而一個不争的事實是，不管選擇哪一條貧困線，自20世紀80年代初以來，全世界觀察到的貧困衡量名額，即貧困率和“高階”衡量标準一直在下降（Chen and Ravallion，2010；Ravallion，2020c）。
目标日期不能太遠。将目标日期設定在遠在（比如）20年之後，它對政客、政府官員和民間社會團體努力的激勵作用就會弱化。太過遙遠的目标實際上會導緻短視。目标收入水準也不能過高。使用（比如）美國官方貧困線（每人每天約15美元），不太可能在任何合理的時間内持續地動員人們采取消除貧困的行動，因為世界上超過90%的人口都達不到這個标準。同樣，中等收入國家更常見的貧困線是每天5.50美元，世界上45%的人口無法達到這一水準，是以設定這樣的貧困線顯然也激發不了更大的動力。設定一條較低的貧困線，但設定較近的目标日期，就有希望激勵有效行動，使每個人都能抵達這條貧困線。然後大家繼續前進，達到更高的最低貧困線（一如拉普曼1971年就美國“向貧困宣戰”提出的建議）。
通過比較圖1和圖2，可以從另一個角度思考在第一個可持續發展目标中使用更高标準的激勵論據的有效性。任何關心貧困的人肯定都想知道最貧困階層的狀況。圖2表明，最貧窮的人的确被甩在了後面。如前所述，這指向了第一個千年發展目标的一個可争議的特點；也引起了人們對更雄心勃勃的貧困線的關注。高于1.9美元的貧困線意味着更高的貧困率，通過讓接近貧困線的人擺脫貧困可以降低貧困率，但抛下了更貧窮的階層。如果我們把（比如）每天5.50美元設為目标，撒哈拉以南非洲生活在每天1.90美元以下的40%的人口肯定會被長時間忽略。有人甚至會說第一個可持續發展目标本應該使用低于1.90美元的貧困線。然而，更重要的是觀察收入配置設定的演變趨勢，包括最貧窮的人的收入配置設定，從道德的立場看，他們必須享有最高優先權。
我們也不應忘記，在最近幾十年裡，許多人每天的收入超過1.90美元，但是按照他們所居住國家的典型标準，他們仍然很貧窮（Ravallion and Chen，2019）。一個嚴肅的問題是，任何具有恒定購買力的國際貧困線都隻是表面的國際主義訴求，盡管有人可能認為，這應該是全球共同的福利水準，但也要取決于（尤其是）相對收入。圖2使用的絕對貧困衡量标準保持了貧困線的實際值不變。在實踐中，國家貧困線的實際值往往随平均值的上升而向上浮動；拉瓦雷和陳少華（Ravallion and Chen，2019）估計，長期看，開發中國家的平均彈性約為0.5。這将使得減貧對增長的彈性減半，如圖3所示。
在承認這些觀點的同時，所有人肯定都會向往最終生活在這樣一個世界裡：沒有人窮得像40年前生活在每天1.90美元以下的40%的世界人口，或者今天生活在1.90美元以下的40%的撒哈拉以南非洲人口。這将是無可争辯的進步，即使沒有完成其他目标。
最後的3%。請記住，世界銀行的目标是到2030年貧困率為3%，而第一個可持續發展目标是到2030年“終結貧困”。這3%的差别絕非小事。一個可能的擔憂是，測量誤差和無法承保的臨時沖擊會使根據調查得出的貧困率不可能低于某個臨界水準。但是，既然許多國家能夠在一段時間内将貧困率控制在3%以下，就有理由假設相關的臨界水準低于3%。
更深層的問題是，就算擁有良好的資源和政策，也很難消除最後3%的貧困率。雖然圖3令人信服地表明，從長期看，經濟增長與貧困率降低齊頭并進，但我們也看到，本質上相同的資料顯示，最貧窮的人從經濟增長中獲益無多（圖2）。那麼，即使疫情過後完全恢複過去的增長，我們也可能需要長得多的時間方可将最貧困人口的收入提高到1.90美元并終結貧困，盡管承認衡量問題仍然會使前景蒙上陰影。
在這方面，更細緻地研究那些在消除貧困方面相對成功的國家是有啟發意義的。馬來西亞可能是反貧困最成功的國家，它花了30年時間将貧困率從3%降至幾近為零（Ravallion，2020b）。甚至在疫情暴發之前，整個東亞地區最貧困人口的增長速度也明顯放緩。拉瓦雷（2020a）研究了全球18個貧困率低于3%的國家，自20世紀80年代初以來，這些國家的貧困率曾一度超過10%。對這些國家而言，一旦貧困率達到最後的3%，扶貧方面的進度平均而言幾乎就趨于停滞（在統計上和零沒有顯著差别）。
理論和證據都指出了最貧窮者被甩在後面的一系列原因（Ravallion，2020a）；這與加爾布雷思（1958）區分“廣義貧困”（對應于由平均生産率提高帶來的經濟增長）和其他脫離增長過程的貧困相呼應。相對成功的開發中國家的總體經驗也表明，這是當今一個令人關注的嚴峻問題。
消除貧困的成本。蘭普曼（1965）提出了一個後來變得流行的早期計算示例：總貧困缺口。這一計算方法設想了一套基于家計調查的轉移支付方案，可以完全填補貧困者的收入與貧困線的缺口，進而使每個人都達到期望的最低收入。随後，這被确定為使用轉移支付消除貧困的成本。薩克斯（2005，第290頁）使用總貧困缺口研究了終結貧困所需的外國援助。錢迪等人（Chandy et al.，2016）計算出全球貧困缺口約為800億美元（使用1.90美元貧困線），并呼籲全球億萬富翁投身于縮小貧困缺口，終結貧困。勞裡（Lowrie，2017）借鑒了錢迪等人的計算，認為“今年我們擁有消除極端貧困的資源”；他接着指出：“全球貧困缺口大緻相當于美國人每年花在彩票上的錢，約是全世界對外援助支出的一半。”貧困缺口的計算還表明，消除貧困的成本一直在下降。世界人均貧困缺口從1999年的0.18美元下降到2015年的0.06美元（兩者都按2011年購買力平價美元/天計算）。随着更多的資源用于消除貧困，相應的“代價”已經下降到極低，至少看起來如此。
這些計算具有欺騙性。和斯賓漢姆蘭計劃一樣，激勵效應也是值得關注的問題。當援助的（實際或潛在）接受者意識到他們的最終收入與從事的工作無關時，消除貧困的成本或許會更高。（*1.按字面意義，完美的定向扶貧意味着對窮人征收100%的邊際稅率；考慮到可能的激勵效應，使貧困最小化的稅率可能接近50%（Kanbur et al.，1994）。）人們還擔心這類政策的污名效應（Walker，2014）以及它們的政治經濟特性，即精準的定向扶貧可能會削弱其自身的政治支援（Korpi and Palme，1998；Gelbach and Pritchett，2000）。但最大的問題也許是一個常見的問題：政府沒有足夠的資訊出色地進行精準定向扶貧。（*1.常用的“代理家計調查”（proxy-means tests）會産生大量的排除錯誤（exclusion errors），使大量窮人得不到幫助；參見Brown et al.（2018）使用非洲資料進行的分析。）
相反，讓我們考慮一下足以縮小最低生活水準和貧困線之間缺口的全民基本收入。這是一種更現實的政策，可以用來估算使用轉移支付消除貧困的成本。它對資訊的要求最低，不太可能給工作激勵造成太大的影響，并且會得到廣泛的政治支援。根據圖2中的最低消費水準估算，到2015年，從全球看，用全民基本收入消除1.90美元貧困線的成本是人均每天0.91美元，相當于全球GDP的2.2%。與貧困缺口不同，這一成本沒有減少；在1999年的時候，它也是每天0.91美元。
讀者可以判斷這是“高”還是“低”。當然，還必須考慮全民基本收入的籌資方式。拉瓦雷（2010）表明，如果資金來自國内，那麼在許多開發中國家，需要對非貧困人口征收的邊際所得稅率可能會高得不可承受。這筆資金可以通過削減其他公共開支來籌集，但需要考慮削減開支的範圍和影響。
7.總結
設定目标通常是為了激勵人們努力實作目标。為此，所選擇的目标既不能太容易，也不能太艱巨。在消除貧困方面，必須認識到這是可以實作的目标，無非需要加倍努力。所選擇的目标将取決于諸多因素，包括當權者中通行的再配置設定偏好、可獲得的資源、貧困的廣度和深度，以及窮人是否有政治發言權。
曆史印證了一個直覺認知：當普遍的長期貧困被視為常态而貧困公民幾乎沒有政治影響力時，“消除貧困”作為近期目标将會缺乏政治動力。當這些條件不再成立，“消除貧困”的政治目标就可以激勵公衆采取行動。然而，盡管政治限制很重要，但它們并不是決定性的。社會和經濟思想以及資料往往發揮了作用。隻有當人們一緻承認減少貧困是好事時，才能嚴肅地探讨消除貧困的問題；在這點上，亞當·斯密颠覆了先前視貧困為創造财富之必要條件的重商主義思想，影響深遠。關于窮人生活的（定性和定量）描述也激起千層巨浪，常常令非貧困群體無地自容，進而投身于幫助窮人的行動。
設定貧困線總是争議不斷，尤其是在制定減貧目标時。貧困線太高可能導緻動員行動陷入僵局，貧困線太低又可能起不到任何作用。第一個千年發展目标和第一個可持續發展目标設定了一條偏低的全球貧困線，意在保持跨越國界和時間的恒定購買力。時間周期也是相似的，大約是15年後，這對目前的激勵型努力（motivating effort）來說合情合理。最大的不同在于，第一個千年發展目标隻力争将貧困率減半，即使把最貧困的一半人丢下不管也可達成目标。有觀察家表示，第一個千年發展目标的實作意味着它有巨大的推動力，盡管一些關于第一個千年發展目标影響力的說法明顯言過其實。還有人可能認為第一個千年發展目标不夠雄心壯志，你看它居然提前實作了。而更令人擔憂的是，雖然按1990年貧困線測定的貧困人口減半的目标已然實作，但最貧困人口隻獲得了微薄的收益。
第一個可持續發展目标顯然更加宏偉，更具指導性。它瞄準全球最貧窮的10%人口，當然也強調區域優先事項，畢竟撒哈拉以南非洲仍有40%的人口生活在貧困線以下。重要的是，倘若最貧窮的人落在後面，将無法實作第一個可持續發展目标，就像我們在第一個千年發展目标時期看到的情形。實作第一個可持續發展目标顯然不會是“貧困的終結”（正如聯合國振奮人心的目标宣示的）。按照全球1.90美元的貧困線标準，很多人已經不算貧窮，但是如果換成其居住國的（合乎情理的）貧困線标準，他們依舊是窮人。盡管如此，讓每個人都能超過目前10%的人沒有達到、40年前40%的人沒有達到的全球貧困線，将是一大成就。
實作第一個可持續發展目标的道路需要與經濟增長相結合，特别是要依靠有利于窮人的技術進步和有利于窮人的再配置設定來推動。政治環境顯然影響增長與再配置設定的相對重要性，但經濟發展水準也是關鍵。當貧困現象大量存在，以緻再配置設定在政治和經濟上都面臨挑戰（如果不是不可能）時，經濟增長或許就是我們所能期待的政治上可行的對策。雖然随經濟增長貧困加劇的情況的确存在，但從長遠看，這種情況并不多見。然而令人左右為難的是，貧困通常會使經濟增長變得更加困難。
減貧的動态有時可以與政治經濟協同作用，進而加快進度；提升收入的重任可通過經濟增長來完成，但随後要讓再配置設定發揮作用。在發展的曆程中，這種良性循環有時效果顯著，但有時也可能失靈，尤其是當最貧困人口難以觸及時；人們可以提出種種論點和證據解釋其中的原因。無可否認，好消息是生活在最低生活水準附近的人越來越少，但我們也需要清醒地看到，這個最低标準沒有再提升。
新冠疫情之後，如果不能回歸“常态”，第一個可持續發展目标将無法實作。幾乎可以肯定的是，恢複貧窮國家的經濟增長是必需的。我們仍有空間制定更有成效的再配置設定政策，甚至是提高效率的再配置設定政策，哪怕確定這些政策惠及最貧困人口仍然是一個挑戰。人們也更普遍地認識到，經濟增長對降低總貧困名額（aggregate poverty measures）大有幫助，但同時也帶來了環境成本，包括全球變暖。如何在社會和環境的可持續發展目标之間謀求平衡，是擺在我們面前的巨大挑戰。（顔超凡譯）
（作者系喬治敦大學經濟學教授、世界銀行研究部主任；鄉村發現轉自：《比較》2020年第6期）