汛期複盤！災害預警直達“最後一公裡”難在哪裡？

近年來，氣候異常性、突發性和不可預見性日益凸顯，各種潛在的、動态的、難以預料的緻災因素日益增多。及時預警、提前轉移，是防禦災害的有效辦法。但因災害預警機制存在薄弱環節，預警資訊直達“最後一公裡”落地難等諸多因素疊加，導緻災害預警有效性大打折扣，進而出現未預警，或預警不及時、不到位；預警資訊不準确；預警落實不到位；洩洪預警“随意”等四類典型問題。本文通過剖析背後深層次原因，總結出災害預警響應機制存在六方面難點痛點，以期在完善臨災預警“叫應”機制、基層執行閉環管理等方面給有關機關以啟示和參考。

9月20日，湖北鹹豐縣遭暴雨，相關部門機關落實預警“叫應”到位，果斷組織高速公路施勞工員轉移，工區水位線超警2米，101名勞工安然無恙。劉強 攝一、災害預警四類問題自然災害備受社會關注，預警、救援、轉移等應急處置工作是對有關機關工作能力、工作效率等方面的考驗。若受災情況不斷加大，并出現人員傷亡時，網民擔憂等情緒加劇，容易将災害造成的“人員傷亡”與官方的應急處置相關聯，引發對官方處置能力的質疑。複盤過往案例，可總結以下幾類典型問題：1. 未預警，或預警不及時、不到位

預警是在和災難賽跑、和時間賽跑、和死神賽跑，重要性不言而喻。預警及時、到位，能避免造成重大損失，甚至是挽回很多生命。近年來，在多起極端天氣事件中均暴露出預警機制存在薄弱環節，在一定程度上消解了政府公信力。如洪水預警不及時；極端天氣預警多樣性有待加強、預警資訊太書面化；未能針對性傳達核心内容；預警資訊釋出管道單一等。

精準預警是應對災害的重要前提，越是形勢嚴峻、情況複雜，越需準确預判、科學預防，讓防災救災工作“對症下藥”、有的放矢。對于相關機關來說，拓展預警覆寫面、更為直覺描述緻災可能性，進而提高預警的警示性，需要不斷探索與持續努力。

2. 預警資訊不準确通過官方管道釋出的災害預警，直接關系社會安全穩定與人民生命财産安全，若預警資訊釋出不準确，極易造成敏感輿情。自動處理系統技術故障導緻地震預警誤報，引發群眾恐慌，同時暴露出機器預警的人工管理風險。對于災害預警系統而言，能否及時察覺漏洞，一旦誤報是否有相應的應對預案。各地相關機關應檢視自身，做到有則改之無則加勉。預警系統本身的安全也是安全體系的一部分。針對暴雨預警偏差，适度的調侃與打趣無妨，但不該用輕佻的段子與嘲諷消解防汛減災的嚴肅性。在暴雨可能到來的情況下，及時釋出進階别預警，提醒人們要注意的事項、釋出避險指南，絕非多餘，而是災害防範次元的“安全備援設計”。安全無小事，這比暴雨來了預警和防範措施沒跟上要好得多，而提前預防也永遠比事後修複重要。3. 預警落實不到位預警發出後，隻有在後續環節中確定“收得到”“用得上”，才能将預警轉化為“防抗救”實際行動，強化主動、互動、關聯機制，在面對災害時牢牢把握“主動權”。面對無視潛在風險，有預警但未強制轉移、有預警但未應轉盡轉、拒絕轉移或轉移後又偷偷回家、未啟動與預警相比對的應急響應、對預警資訊置若罔聞等現象和問題，不僅加大了遭受危險和傷害的可能性，更加大了應急響應的工作難度和成本。對此類情形如何快速有效處置，是有關部門持續探讨、努力學習的課題。災害預警和應急響應的焦點，不是災害本身的“N年一遇”，而是人在災害前的際遇，是生命如何被保障。重大災害面前，保證人民群衆生命财産安全、基本生活秩序與尊嚴，才是根本。4. 洩洪預警“随意”近年來，上遊水庫随意洩洪，不顧後果導緻重大财産損失，甚至人員傷亡事故，已變得屢見不鮮。縱觀近年發生的水庫洩洪事件，有着共性特點：一是随意性強。洩洪是對系統的全面而嚴峻的考驗，不僅是一個技術問題，也是一個利益博弈問題。深入調查評估後，才能做出洩洪決策。随着科學技術的發展，水文大資料模型應用越來越廣泛。但一些中小型水庫放水洩洪，仍憑經驗判斷。二是預警性不夠。從一些相關的新聞看，要麼事前不通知，要麼僅提前短短幾個小時通知。三是缺乏責任追究與賠償機制，無法彌補群衆所造成的生命财産損失。

要避免任性洩洪事件，一方面要通過完善相關法律法規或出台清晰的實施細則，建立科學預警機制。《水利學報》主編、防洪專家程曉陶指出，如今水庫緊急洩洪的風險實際比過去更高。許多水庫功能轉以城市供水為主，汛限水位調整提高，發生應急洩洪的機率随之增大，應特别注意水庫緊急洩洪預警系統的建立健全。另一方面，要建立問責機制。對于不當洩洪失職渎職的責任人員依法嚴厲問責；此外，還要針對不當洩洪給公衆造成财産損失，建立合理的賠償機制，通過綜合施策，倒逼各責任鍊條，繃緊安全弦。

二、災害預警響應痛點難點通過梳理涉災害預警典型類型的輿情回報，總結災害預警響應主要存在以下幾方面的痛點難點。1. 精準預警仍受技術限制。“預警早一秒，風險少一分”。以防汛抗洪救災為例，相關舉措不能遲動，更不可盲動，需要氣象預報預警有效發揮“消息樹”作用，才能防在未發之前、抗在第一時間、救在關鍵環節。但精準預警并非易事，精準的天氣預測仍受技術限制。國家氣候中心主任巢清塵曾指出，要實作更精準的天氣預報，需要很強的技術能力，而且要精确到較小區域尺度。大陸人口衆多，地域遼闊，地貌複雜，在不同區域，氣象預測面臨的難度也不盡相同。此外，突發性災害的天氣預報依然是世界性難題，對突發性短曆時強降雨還無法做到精确預警。中國科學院西北生态環境資源研究院副研究員舒樂樂指出，局地對流變化快，難以預測。氣象預報現有的技術條件隻能實作對一個較大範圍内平均情況的預測，對局地小尺度的強降雨、大氣與植被互相作用等過程的高效模拟和精準預測，仍是氣象科學研究面臨的難題。河海大學水科學研究院常務副院長、應急管理部洪澇災害風險預警與防控重點實驗室主任楊濤認為，加強洪災預警，要特别注意目前存在的薄弱環節。他指出，大部分洪澇災害人員傷亡都是山洪帶來的，大部分雨量站都設在人員密集的低海拔地區，中高山帶大暴雨監測存在盲區。需要發展新型雨量監測技術裝備，切實加強對山區中高海拔地區坡面大暴雨監測密度和精度，消除中高山帶暴雨監測的空白。2. 預警決策環境複雜多變。① 存在權力沖突。國家行政的災害預警響應，本質上是人民權力在應對災難時的積極幹預，涉及到公權力成本及效率等問題，需要得到公民的積極主動配合，才能使這種公權力的行使盡可能地惠及更多人。如何破解預警響應中有令難行、有禁難止的難題，應是相關部門持續探索的重要方向和課題，以早日杜絕此類情形的重複發生。② 災害預警響應需要多部門關聯響應。準确的災害監測預報是精準預警的前提。楊濤指出，對洪災等地質災害的預報并非一個部門就能做到，需要應急指揮體系整合氣象、水文、水利等多個系統的資訊，其複雜程度不言而喻。防災減災工作涉及應急管理、氣象、水利等多個部門，需要建立完善的體制機制，既包含部門内部的工作機制，也包含與外部門協同配合的機制。隻有内外機制結合起來，在災害預報預警發出之後，各部門應急關聯才能無縫銜接。預警釋出後多部門要關聯響應。比如暴雨會産生怎樣的危害，預警用什麼方式發；預警之後其他部門如何行動，機關是否實行彈性工作制，公交、地鐵是否停運，學校、教育訓練機構是否停課等，都要一體化考慮。3. 基層人員執行轉移過程存在“思想包袱”。如在自然災害預警響應過程中，基層告知群衆緊急避險轉移，群衆因各種原因執意不離開而受傷。在這個過程中，基層從業人員是否需要負行政或者法律責任？不少基層受訪者擔憂，勸說後群衆一直不轉移，隻好采用背、抱等方式強制轉移。在此過程中，他們是否需要承擔責任？基層幹部勸說群衆轉移避險，已經履行了職責義務但判定标準和界限在哪裡？此外，國家自然災害防治研究院王中根研究員指出，過度預警、多重預警等問題，會對基層從業人員帶來諸多困擾。面對極端、非正常降水等災害情況，各地需要進一步修訂應急預案，真正觸達基層、普通公衆，不斷提升預警後的應急響應能力。4. 極端天氣多發頻發，給災害預警響應帶來新變化、新挑戰。近年來，極端天氣正在變得愈發頻繁強烈。多種極端天氣事件耦合，給災害預警增加了難度和複雜性。氣候變化引發區域性災害規律變化也給災害預警響應帶來挑戰。2023年8月11日18時許，西安市長安區灤鎮街道喂子坪村雞窩子組突發山洪泥石流。同為西北地區的甘肅景泰喜泉鎮馬場山區域也發生山洪，導緻5人遇難。2021年7月19日，位于塔克拉瑪幹沙漠的中國石化西北油田玉奇片區也遭洪水襲擊；2022年8月17日，青海省西甯市大通縣山洪泥石流緻使河流改道，2個鄉鎮6245人受災。華東師範大學地理科學學院殷傑教授指出，在氣候變化背景下，北方幹旱半幹旱地區，遭遇山洪的情況可能增多。而相同地勢起伏下，國内西北地區和東南地區山洪的表現也是不太一樣的——在濕潤地區，因為有大量植被和草木，可以減緩洪水彙流的速度。但幹旱半幹旱地區，裸露的黃土面積相對大、沙石多，缺少植被的阻攔，加上水不易下滲，山洪的彙流量有可能更大，速度也更快。近幾年，“北澇南旱”一詞被高頻提及，其說明大陸北方幹旱半幹旱地區極端降水事件逐漸增多，更容易引發山洪災害。而南方地區在整體濕潤的大背景下，則可能出現更多的幹旱情況。殷傑認為，這不代表着以往北方幹旱南方濕潤的大格局就徹底變了，但趨勢已經開始有所呈現。5. 群眾防災意識不強。意識是行動的先導。災難來襲之前不聽勸阻勸導而任性作為、一意孤行，刨根問底還是防災減災知識匮乏。由于經濟發展條件等各方面原因，基層基礎設施建設比較薄弱，特别是“老、少、邊疆、窮”的地區或者連片特困區，受限于地方财政的情況，在防災減災基礎設施建設方面投入較少、覆寫面較低。同時，基層群衆受教育水準較低，基層全民防災減災意識淡薄，麻痹僥幸心理不同程度存在，大多數人對國家防災減災相關法律法規以及如何應對突發自然災害知之甚少。特别是此前沒有發生特别重大的自然災害的地區，更多群衆存有僥幸心理，缺乏主動了解防災減災知識的需求，也缺乏對災害預警應有的重視和認識。

6. 預警傳遞鍊條受阻。如災情導緻受災地區電力供應中斷，通信設施被損毀，進而緻使受災區域發生網絡通訊信号中斷，預警傳遞受到影響；基層災害群測群防監測員補助标準過低，導緻工作積極性不高；重要環節相關人員水準不高、法律意識淡薄，導緻謊報、瞞報預警資訊，應急關聯出現“叫快應慢”等。

三、如何打通災害預警“最後一公裡”打通災害預警“最後一公裡”，提高災害預警有效性，完善基層執行的閉環管理，對防災減災意義重大。如何解決預警資訊“最後一公裡”落地難問題？一是要強化頂層設計。臨災預警“叫應”機制應運而生，将預警資訊由傳統的推送式響應，變成強迫式叫應。實作預警資訊 “發得出、送得到、叫得應”。自預警“叫應”機制建立後，多個地區能及時轉移群衆、避免傷亡。輿論認為，臨災叫應機制的建立，正是在目前極端天氣頻發情況下所做出的積極嘗試。二是要夯實基層基礎。特别是要完善基層執行閉環管理機制，部分地區的經驗做法可供參考，如北京延慶區大莊科鄉設立的紀檢監察組在防汛、防火等應急預警、響應期間，開展在崗督導檢查、資金和物資配置設定監督、發現問題并及時糾正、落實整改等工作，確定責任制預案落實、上司靠前指揮等。廣元市是四川省全省地質災害較為嚴重的市州之一，通過建立跨區聯防聯控、“30123”預警叫應機制，并将避險轉移臨機決定權交給基層一線防災責任人員，努力做到“風險聯防，預警聯控，響應關聯”。“30”即縣級地質災害指揮部辦公室30分鐘内向市地質災害指揮部辦公室回報預警資訊接收情況。“1”即鄉鎮相關防災責任人每隔1小時向鄉鎮地質災害指揮部報告防災措施落實情況。“2”即鄉鎮地質災害指揮部每隔2小時彙總目前雨情、災險情等資訊報縣區地質災害指揮部辦公室。“3”即縣區地質災害指揮部辦公室每隔3小時梳理彙總轄區降雨實況、災險情、避險轉移情況報市地質災害指揮部辦公室。同時為保證叫應機制運作順暢，廣元市實行限時未“回應”緊急核查機制，縣區及以下層級預警資訊如超出規定時限未“回應”，上一級地質災害指揮部立即啟動緊急核查，第一時間組織工作組趕赴現場核查情況。國家自然災害防治研究院科學技術委員會主任劉傳正認為，暴雨預警等級确定與調整既要具有科學性、權威性，也要考慮社會影響的實時性、滞後性，還存在暴雨紅色預警叫應機制有待健全、響應行動要求需要細化等問題。他建議，要明确、細化“超标應急”的具體要求和特殊情景下的應急處置授權；針對不同區域的城鎮、鄉村，分類提出應急處置和轉移撤離的暴雨量級、淹沒水深、流速、風險地段、淹沒對象，強化防災減災和避讓應急空間建設，打通預報預警到應急行動的法規、制度通道；各地在制定應急預案時，要考慮要多元化、綜合化、齊全化、實用化，明确不同等級的應急處置要求。各地在探索自然災害預警基層管理體系時，需結合當地的實際情況，發揮最前沿的城鄉社群負責人、群測群防員、應急工作隊、志願者等人員的合力，根據預警釋出的地域、時段和級别指揮部署、預防準備、快速響應處置。從輿情層面可以得出以下啟示。1. 将社會輿情大資料作為防汛預警的一個重要補充。目前社交媒體平台等社會輿情大資料在暴雨洪澇監測預警方面，具有量大面廣、形象直覺、時效性強、更新疊代快的特點和潛力。社會輿情大資料可以作為防汛預警的一個重要補充，結合專業監測，為防汛預警提供新技術和資料支撐。2. 完善災害資訊溝通聯絡機制。進一步完善部門、市縣、跨區域之間自然災害資訊溝通和共享機制，及時聯合會商研判，準确掌握災害相關情況，核準重要敏感資料資訊，做到多管道收集、單管道釋出，確定預警資訊釋出的準确性、時效性。3. 完善網絡輿情監測預警機制。由網信部門牽頭，依托大資料、雲計算技術，全面整合災害事件中的輿情資訊，彙集資料資源并規範管理，推進各部門網絡謠言資訊共享和資料互通，建構長效治謠機制。

4. 建立利益協調機制。網絡輿情之是以不斷發酵，是主體行為助推的結果。主體的行為差異與其期望的“利益”密不可分。鄭州輕工業大學教授周廣亮認為，在利益協調機制中，國家利益應置于最高位置，群體和個人利益處于從屬地位。一是建立順暢的利益表達機制。作為輿情主體之一的受災群體，其利益需求最為迫切、單純，就是将損壞的家園重建立起來、破碎的生活重新圓起來、受傷的心靈得以慰藉。二是建立符合國情、科學合理的利益補償機制。對于重點主體的迫切需求，政府和社會的救助是關鍵。補償需要建立必要的常态機制，要符合國情，更要公平公正，可采取通用的“一般标準+例外标準”模式，盡可能實作更廣的覆寫面。三是要有利益調解機制。人不患寡而患不均，在現實社會中亦是如此。部分輿情就是由于主體間獲得的利益不均衡出現沖突糾紛，繼而尋求網絡聲援造成的。利益調解機制以基層調解為主，将經濟利益、人際關系同步調解。

●作者：本報記者 王超群●編輯：董臣