推進政府公共資料開放利用

作者：王益民

2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出要推動公共資料彙聚利用，暢通資料資源大循環，夯實數字中國建設基礎。《中共中央國務院關于建構資料基礎制度更好發揮資料要素作用的意見》（以下簡稱“資料二十條”）提出，對各級黨政機關、企事業機關依法履職或提供公共服務過程中産生的公共資料，加強彙聚共享和開放開發。

資料作為生産要素已經成為數字時代創新發展的最新聚焦點。培育資料要素市場、發揮資料要素價值、促進經濟社會高品質發展成為構築國家競争新優勢的重要舉措。公共資料作為資料要素中權威性、通用性、基礎性、可控性、公益性較強的資料類型，是資料要素的重要組成部分，是推進資料要素作用充分發揮的有機組成部分和有力落地抓手之一。公共資料關乎國民經濟和社會發展中生産生活的各個方面，蘊藏着巨大的經濟和社會價值，是數字中國建設的重要資料基礎。推進公共資料開放利用，已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，也是推動資料這一生産要素更好發揮其價值的必由之路，對于賦能現代治理、賦能經濟發展、賦能共同富裕具有十分重要的意義。

加強資料治理，提升公共資料開放數量和品質

目前，大陸已開始全面部署和推行公共資料開放制度，地方政府資料開放平台數量逐年增長，全國範圍内正加速形成适用于激發公共資料要素價值的基礎環境。但是，公共資料開放仍然存在很多問題，資料開放的數量、品質及使用支撐等方面存在較大的優化提升空間，總體來說主要是存在公共資料開放利用的不充分、不協同、不平衡、不可持續等問題。

進一步加強公共資料治理，需要編制公共資料開放目錄及相關責任清單，建立健全國家公共資料資源體系，健全公共資料管理制度，包括健全資料資源目錄和清單管理制度，明确不同類别公共資料的管理要求和監管規則等，提升公共資料開放數量和品質。建設和完善資料治理的基礎設施和平台，完善包括資料采集、存儲、處理、分析、共享、應用、監管等各個環節在内的技術體系和資源配置，加強資料治理和全生命周期品質管理，確定公共資料真實、準确、完整。優化完善各類基礎資料庫、業務資源資料庫和相關專題庫，加快建構标準統一、布局合理、管理協同、安全可靠的全國一體化政務大資料體系。

探索授權營運，提升公共資料利用水準和效率

為了充分開發利用公共資料，發揮公共資料要素價值，相關政策檔案對“授權營運”的公共資料創新實踐給予了充分支援，如“十四五”規劃綱要提出開展政府資料授權營運試點，鼓勵第三方深化對公共資料的挖掘利用。“資料二十條”則明确了公共資料确權授權機制實施推進的具體内容：鼓勵公共資料在保護個人隐私和確定公共安全的前提下，按照“原始資料不出域、資料可用不可見”的要求，以模型、核驗等産品和服務等形式向社會提供，對不承載個人資訊和不影響公共安全的公共資料，推動按用途加大供給使用範圍。推動用于公共治理、公益事業的公共資料有條件無償使用，探索用于産業發展、行業發展的公共資料有條件有償使用。

公共資料授權營運作為一種創新性的公共資料社會化、市場化利用方式，是公共資料開放利用的全新舉措。建議以授權營運為抓手，推動公共資料營運機制創新，引導各級各部門健全公共資料開發利用及營運管理的規章、細則與指南。支援各地探索制定公共資料授權營運具體辦法，探索授權營運主體制度設計、授權營運行為制度設計、授權營運監管機制設計、授權營運收益配置設定設計等，明确授權依據、授權方式、授權主客體及營運機關的安全條件、能力要求和行為規範。鼓勵第三方聯合其他主體共同探索公共資料營運新模式，促進政企資料融合應用，高品質推進公共資料開發利用。

明确價值導向，引導公共資料開放利民惠企

推進公共資料開放利用需要準确把握政策導向，明确公共資料開放利用的價值導向。公共資料是公益屬性最強的資料要素，發揮好公共資料的價值，對于消弭數字鴻溝、促進共同富裕、助力實作中國式現代化具有十分重要的意義。着眼于促進全體人民共享資料發展紅利，“資料二十條”整體上确定“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，提出強化基于資料價值創造和價值實作的激勵導向，擴大資料要素市場化配置範圍和按價值貢獻參與配置設定管道。在此基礎上，“資料二十條”強調了公益性，明确提出“更好發揮政府在資料要素收益配置設定中的引導調節作用”，要求更加關注公共利益和特殊群體，探索建立公共資料資源開放收益合理分享機制，允許并鼓勵各類企業依法依規依托公共資料提供公益服務。“資料二十條”兼顧公益服務和商業開發相協調的基本導向，為各地區、各部門推動公共資料開放利用提供了政策依據。

政府對公共資料的開放利用等支配活動必須遵循人民的集體意志，公共資料的收集處理使用全過程都應展現社會福利公益目的，幫助人民獲得資料紅利，促進全體人民共享資料發展紅利。也就是說，公共資料“取之于公”，首先要“用之于公”，維護公共資料的公益屬性和公共利益，是推進公共資料開放利用的應有之義。為此，要探索建立公共資料的公益服務機制，在民生保障、就業創業、教育教育訓練等領域，大力發展公平普惠的公共資料服務，為社會公衆擷取資料紅利實惠、提升資料素養技能、促進創新創業提供有力支撐。開展公益性資料技能教育教育訓練，提高社會整體數字素養，着力消除不同區域間、人群間數字鴻溝，為公共資料助力共同富裕“增動能”。公共資料開放利用的目标是盡可能降低各類經營和社會主體擷取公共資料的門檻，使特殊群體的組織和個體也能平等獲得和利用公共資料，共享公共資料開放的紅利，營造普惠包容的公共資料開放利用生态。

統籌發展和安全，保障公共資料開放規範有序

安全是發展的前提。公共資料往往涉及較多的公共利益和公共安全，公共資料一旦洩露，往往會帶來不可估量的巨大危害。統籌資料開放、隐私保護和公共安全，是推進公共資料開放利用、激發公共資料要素價值的基本要求，規範有序對公共資料開放利用尤為重要。“十四五”規劃綱要要求，堅持放管并重，促進發展與規範管理相統一，建構數字規則體系，營造開放、健康、安全的數字生态。“資料二十條”專設資料要素安全治理章節，從明确監管紅線、完善資料全流程合規監管、壓實企業資料安全責任、建立資料登記及披露制度等方面，進一步強化資料安全保障制度。

公共資料規模體量大、公共屬性強、安全要求高，在開放和利用過程中，需要兼顧資料共享開放與風險監管。一是加強公共資料的統籌管理，明晰組織架構和體制機制，明确主管部門、職能部門、監管機構職責，加強分工合作與協調配合，形成“統籌上司+議事協調+決策咨詢+主管部門+職能部門+營運平台”的關聯格局。二是建立健全公共資料資源安全保護體系，完善公共資料分類分級、審查審計、風險評估、監測預警、應急演練等制度，探索建立“以網管網”“以數管數”監管系統，加強公共資料活動的常态化監管。三是明确可開放公共資料的範圍，在依法合規、安全可控的基礎上，平衡好開放利用和安全保護的關系，既要盡可能開放應該開放的公共資料，也要嚴格保護好公共資料，将資料安全和個人資訊保護貫穿公共資料開放和利用的全過程。四是尋求技術解決方案，綜合運用區塊鍊、隐私計算、資料安全沙箱、邊緣計算、同态加密、多方安全計算等數字技術，探索“原始資料不出域、資料可用不可見”的新型開發利用模式，建構覆寫公共資料全生命周期的資料安全風險防控體系，化解公共資料安全和發展難題，提高資料安全綜合保障能力。（王益民）

來源： 學習時報