資料開放成效初顯，中國公共資料開放如何跑得長、跑得久？

資料觀|徐夏夏

5月25日，複旦大學、國家資訊中心數字中國研究院、提升政府治理能力大資料應用技術國家工程研究中心在2023中國國際大資料産業博覽會（簡稱“數博會”）上聯合釋出了《2023交通運輸公共資料開放利用報告》，對交通運輸領域公共資料開放利用的現狀和水準進行評測。

報告顯示，公共資料開放正成為交通運輸領域更新轉型的驅動力。随着交通運輸行業的數字化轉型程序加快，未來公共資料和人工智能等技術将共同推動交通領域的變革和效率提升。

那麼，交通領域公共資料開放有何現實意義？其他行業的公共資料開放現狀如何？中國未來在公共資料開放方面如何跑得長、跑得久？針對這些問題，資料觀專訪了複旦大學數字與移動治理實驗室主任鄭磊，勵訊集團中國區進階副總裁張玉國，以及律商聯訊風險資訊中國區董事總經理戴海燕。

交通運輸公共資料開放有效促進交通行業治理能力提升

作為國家經濟命脈，交通運輸領域生成和儲存的公共資料内容豐富，應用面廣，開放交通運輸領域的公共資料對助推數字經濟和數字社會發展具有重要意義。交通運輸部在印發的《推進綜合交通運輸大資料發展行動綱要(2020-2025年)》(交科技發[2019]161号)中明确将“深入推進大資料共享開放”作為五項主要任務之一。2021年12月，交通運輸部釋出的《“數字交通”十四五發展規劃》針對“行業成體系、成規模的公共資料較少，資料開放與社會期望還存在差距”的現狀，提出“研究制定交通運輸公共資料開放和有效流動的制度規範，推動條件成熟的公共資料資源依法依規開放和政企共同開發利用”。

據《2023交通運輸公共資料開放利用報告》顯示，截至2022年10月，大陸已有208個省級和城市的地方政府上線了資料開放平台，共開放了283413個有效資料集。其中，有11個省級和96個城市平台共開放了9489個交通運輸領域資料集。北京市、台州市等7個城市制定了專門針對交通運輸領域資料開放的法規政策。

鄭磊介紹，資料的有效利用是公共資料開放中的重要一環。各地為了促進交通運輸領域的開放資料利用，開展了一系列利用促進活動，例如組織交通領域的行業小賽，在開放資料創新利用大賽中設定交通運輸賽道賽題等，産出了一定數量的利用成果。這些利用成果主要覆寫了公交出行規劃、停車場查詢、交通政務服務、外賣配送、公路客運、公路貨運、交通便利度評測、駕車路線規劃、新能源充電樁查詢、物流配送、航線查詢等 11 個應用場景，其中，公交出行規劃、停車場查詢場景的成果數量最多，占全部利用成果的九成。

圖檔來源：《2023交通運輸公共資料開放利用報告》

“交通運輸領域可以通過開放資料來提高效率、提高安全性和減少成本，同時也為相關企業和機構提供更多發展機會和更好的營商環境。”鄭磊表示。

戴海燕舉例介紹，美國特拉華州資料開放平台（https://data.delaware.gov/）通過網絡門戶開放該州發生自2009以來到半年以前的交通事故資料，資料來源于該州社會健康與服務部門（DSHS，Department of Social Health and Services）公開釋出的事故報告，包含45萬行，37個資料項。該資料具有追溯性好、顆粒度細、可讀性高的特點，每月更新一次。通過開放可進行資料分析，有助于識别潛在事故現場，評估危險道路，通過規劃和改善來增強鐵路、公路以及交叉口的安全。

“交通領域公共資料開放在車險端的應用可以帶來非常正面的社會效應。”戴海燕談到，一方面可以讓車險的投保更加便捷，理賠更快更公正，進而使得更多的消費者投保商業車險，用保險杠杆避免了因為事故災難而導緻家庭不幸緻貧，增加社會穩定性。另一方面車險公司可以根據被保險人的駕駛風險進行精準定價，進而使得更多的消費者為了降低來年保費，開車更加小心，進而有效地降低了自身事故風險，提升了道路安全。

各行業公共資料開放迫在眉睫

除了交通領域，推動開放經濟發展、城市建設、教育科技、民生服務、企業服務等多個重點領域的公共資料實作其最大限度的開放共享、開發利用，對推進國家治理體系和治理能力現代化有着重要意義。

談及對公共資料開放的看法，張玉國表示，在國際層面，資料是資訊時代的核心資源，是國家競争力的重要組成部分。其中，公共資料因為覆寫面廣、數量大、價值高，往往比私營部門的資料更重要。目前，美國、歐洲、英國等很多國家都釋出了國家資料戰略，國家間的資料競争将會很激烈。在國内層面，資料是建立國内統一大市場，服務民生、創造就業的重要領域。資料相關的産業将是國家高品質發展過程中産業疊代和新經濟增長點中的一個重要領域。據有關部門統計，大陸外賣騎手、快遞員、網約車司機、網絡主播等靈活就業的人數已經達到了2億，這些行業的背後都需要大資料的支撐。

戴海燕同樣認為，公共資料開放在社會管理方面不僅可以提升政府部門之間的治理協作能力,還可助力政府掌握社會運作過程中的相關内在規律,制定相關應對政策,在解決社會複雜問題方面,提供新的手段及方式，使政府防範社會風險的水準能夠得以有效提升,促進社會實作穩定良性發展。

在社會經濟方面，公共資料開放有助于促進傳統經濟運作機制得以改變,促使産業結構實作優化及調整,進而推動經濟增值創新。

“公共資料開放的主角和決策者是政府機構和公共資料擁有者，但是企業也有責任。”張玉國介紹，勵訊集團作為一家有百年曆史、長期從事内容和資料分析業務的公司，勵訊集團中國區近年來在多個方面積極推動公共資料開放：

展現資料價值。勵訊集團通過國内外的場景和案例，展現公共資料被合理開放和應用，通過大資料分析挖掘，能夠給社會和客戶創造什麼樣的價值，尤其是在普惠金融、金融反欺詐、保險風控和尋找失蹤人口等方面。

探索行業共治。大資料是新興行業，新情況新問題層出不窮，例如平衡發展與安全，尤其是資料安全、隐私保護方面的問題。國家的公共資源是有限的，作為企業，這方面的問題不能依賴和等待國家，要主動探索行業共治。勵訊集團在英中貿易協會（CBBC）的支援下，今年2月牽頭創立了CBBC數字經濟工作組，其中一個重要任務就是聯合其它企業，探索行業共治。

廣泛開展交流合作。勵訊集團與多地、多部門、多機構開展了交流和合作。例如與複旦大學數字與移動治理實驗室合作研究交通領域公共資料開放，與北京師範大學相關部門合作研究移動智能資料在保險領域的合規應用，與北京大學數字金融研究中心探讨美國公共資料開放的經驗等等。同時還和北京、上海、深圳、貴陽等地大資料主管部門進行了密切的交流和溝通。

據複旦大學數字與移動治理實驗室聯合國家資訊中心數字中國研究院釋出的“2022年度中國開放數林指數”，截至2022年10月，大陸已有208個省級和城市的地方政府上線了政府資料開放平台，其中省級平台21個（含省和自治區，不包括直轄市和港澳台），城市平台187個（含直轄市、副省級與地級行政區）。目前，大陸74.07%的省級（不含直轄市）和55.49%的城市（包括直轄市、副省級與地級行政區）已上線了政府資料開放平台，公共資料開放水準逐漸提升。

但與此同時大陸政府資料開放工作目前仍存在不協同、不平衡、不可持續、資料利用不充分等問題和挑戰。例如，鄭磊提到，在交通運輸領域，開放資料的利用尚處于起步階段，各地的利用促進活動類型仍較為單一，且利用主體主要為企業，個人、社會組織、高校等其他社會主體參與利用的程度不足。

中國公共資料開放如何持續推進？

放眼國際，國外在資料開放共享方面是否有值得借鑒的途徑或做法？

張玉國表示，首先要改變“中國在大資料領域是落後的，西方發達國家是先進的”的錯誤觀念，大資料領域可能是中國與發達國家“并跑”甚至“領跑”的少數領域之一。根據有關統計，在全球大資料和人工智能領域，市值最大的公司和獨角獸企業，主要集中在中國和美國，歐洲少有。當你“并跑”和“領跑”的時候，就不能像跟跑的時候，前面有一個标杆和參照系。是以在大資料領域，更重要的是根據中國自己的情況，因地制宜地制定政策。放眼國際，結合中國的實際情況，有三個方面可以借鑒：

堅持用市場經濟的思路發展和治理資料領域。在市場經濟條件下，資料是生産要素，與土地、資本、技術、人才一樣，必須要流轉起來，其交易主要是市場行為，價格主要靠市場來定。目前，各地紛紛成立大資料局，出台資料相關政策，舉辦資料相關活動，上線公共資料開放平台，但相比歐美，“有效市場”還不夠——資料作為生産要素還沒有流動、交易起來，資料市場還沒有形成。如果以菜市場打個比方，大資料的“廚師們”到了市場，能夠采購的“食材”還非常有限。

堅持發展為主線，資料開放共享是常态而不是例外。英國脫歐之後，開始形成有自身特色的國家資料戰略，其主管部長Oliver Dowden在《國家資料戰略前言》中說：“我們的終極目的，是創立一套促進經濟增長（pro-growth）、促進創新（ pro-innovation）的資料治理制度”。英國将在國家層面設立首席資料官（Chief Data Officer）的職位，其首要任務就是促進政府公共資料的開放共享，打破資料孤島。檔案特别要求政府各機構要改變“不敢承擔風險”（risk aversion）的心态，“資料開放共享是常态而不是例外”（data-sharing by default）。

建立注重實效的資料安全和隐私保護制度。英國國家資料戰略提到，要建立“以結果為導向（outcome-focused approach）而不是打勾就算（tick box）的制度”。我們生活中經常會遇到這種情況，下載下傳一個APP或登入酒店WiFi，都需要看冗長的資料安全和隐私保護條款，但實際上沒有幾個人認真看，而是直接打勾（tick box）。其資料戰略也毫不留情地批評英國現行的《資料保護法案2018》（來源于歐盟GDPR）“過于複雜，單向立法、沒有充分征求意見，直接導緻企業要做大量的文書工作（excessive paper work），給企業帶來大量負擔，卻沒有給廣大公民帶來益處”，并計劃對其資料監管機構“資訊專員辦公室（ICO）”進行改革，目标有兩條：一是維護資料權益（upholding data rights），主要是防止個人資訊被濫用。二是鼓勵可信的、負責任的資料利用（encouraging trustworthy and responsible data use），主要是提高公衆對分享利用個人資料方面的信任和信心。保護不是最終目的，利用好資料才是最終目的。

中國未來該如何進一步推動公共資料開放？張玉國提出了四點建議:

一是盡快突破“三不”（不敢、不願、不會）。不敢是怕出事，不願就是聽說資料有價值，為什麼要跟别人共享？不會是技術、人才和制度方面還沒有完全做好準備。其中“不敢”（怕出事）是最大的困難。需要通過解放思想，勇于承擔，理順機制，從根源促進資料開放。

二是政府與公共資料擁有者也需要“激勵”。目前資料治理體系中，對政府和公共資料擁有者的責任偏大，但激勵不夠。雖然公共資料來自公衆，大家已經交了稅，原則上不應再收費，但是，企業如果擷取資料進行商業應用，就超出了公共服務的範疇。收費當然不是為了利潤，主要是覆寫成本，不能讓公共稅收支付商業利用的成本。從心理層面考慮，各機構的資料開放共享部門就不再是一個純粹的cost center（純支出部門），内部也有一定的底氣。同時這也形成一定的門檻，不是任何個人和機構都可以免費擷取公共資料。

三是平衡發展與安全。發展和安全是鳥之兩翼，車之雙輪。回顧汽車發展的百年曆史就會發現，最早的汽車是沒有安全帶和氣囊的，也沒有強制系安全帶、高速路上車距至少200米等規定，安全規則和安全技術是随着汽車業的發展而逐漸完善的，資料治理也是同樣的道理。

四是摸着石頭過河。當一件事看不準的時候，先“摸着石頭過河”，先試試，成功了再推廣，失敗就總結教訓。在公共資料開放領域，也要廣泛開展試點項目、“資料特區”。另外，對新技術、新業态、新模式要有包容審慎的态度。

戴海燕認為，在公共資料開放上應以國家治理、社會公衆、科研機構、企業組織等部門的實際需求為依據，來确定資料開放的範圍和内容。同時，資料在開放過程中的标準化、可機讀性、實時性和實際應用效益需要依靠可信賴的專業第三方公司來實作。

推動公共資料開放需要持之以恒，總結經驗教訓，不斷完善相關機制。正如《中國地方政府資料開放報告》提到的，資料開放是一場馬拉松，而不是速滑賽，不在于一個地方是否跑得早、跑得急，而在于這個地方能否跑得長、跑得久，能持續穩定地向社會提供優質資料，并堅持不懈地推動開放資料的開發利用。