一、前言
“元老院終極決議”是羅馬共和晚期，即内戰時期特有的元老院賦予執法官特别權力以應對國家危機的緊急狀态法案。在此決議之下，國家被宣布進入緊急狀态，憲政保障暫時停止，執法官被賦予獨裁權，并且不受“向人民申訴”制度的限制。它在内戰時期反複出現，成為共和國衰落和羅馬轉向元首政制的重要因素。
二、概念
元老院在處理格拉古兄弟改革和薩圖爾尼努斯事件中，形成了一種危機應對措施——“senatus consultum ultimum”。其字面意思乃指“元老院終極議決”，。實際上是當元老院認為國家政治秩序處于危險時，以保衛共和國名義釋出的緊急狀态法令。依據“終極議決”，元老院暫時授予“magistratus”(執法官，通常是“consules”（執政官），然并不限于此。如公元前100年授權給“praetors”（裁判官）、“tribuni ”（保民官），共同處理薩圖爾尼努斯事件。)采取一切措施保衛國家的最高權力，以應付國内面臨的緊急狀況。此等授權包括征募軍隊、發動戰争、以任何方法迫使同盟者和市民承擔其義務、在國内和戰場上的無限的行政權和軍事指揮權等。
這個術語首先被凱撒使用，他的目的是強調該法令的極端性，大概這就是凱撒為何要增加“ultimum”一詞的原因。“終極議決”在羅馬共和晚期内戰中被反複使用，并在晚期政治生活中發揮了重要作用，然而從它誕生開始，其合法性就不斷遭到當時人的質疑。事實上，它違反了羅馬法上的公民權保障機制，偏離了共和憲政的基本原則，隻是在法律上為元老院占優勢的派别提供了屠殺政敵似是而非的借口。可以說，“終極議決”的出現是傳統共和政制衰亡的一個重要标志。從那時起，共和國日益成為一個武力競技場，雖然它的外殼依然存在了一個多世紀。
三、發展脈絡
（一）前464年的“終極議決”？
對“senatus consultum ultimum”最早的文獻記載是李維《自建城以來的羅馬史》，他寫到：公元前464年元老院因埃魁人對羅馬的軍事勝利而陷入了巨大的恐懼中，“ut, quae forma senatus consulti ultimae semper necessitatis habita est, Postumio, alteri consulum, negotium daretur, uideret ne quid res publica detrimenti caperet.”（以至于元老院采用隻有在極端必要情況下才采用的形式——senatus consulti ultimae，（把權力委托給）另一位執政官波斯圖米烏斯，責成他關心且使國家免受任何損失。）
從李維分句所用的時态為完成式看，他認為在該事件中元老院第一次采用了“senatus consulti ultimate”。很明顯，這次所謂的“終極議決”純粹是針對外敵入侵危險的，而共和晚期能确定的那些“終極議決”都是為了解決共和國的内部危機的。而共和國早期通常通過設立獨裁官的方式來應對國家所面臨的危機，但共和晚期的“終極議決”是在實施獨裁官制度不太可能的時候被創造出來的。是以，李維的這個記載的可信度很低，很有可能是把他個時代事物添加到古代的結果。
（二）前384年的“終極議決”？
李維還記錄過另一個關于國内危機的例子。在公元前384年執法官被通過投票授予權力“ut uideant ne quid ex perniciosis consiliis M. Manli res publica detrimenti capiat.”（不要由于馬爾庫斯.曼利烏斯的危險企圖而使國家蒙受損失）在這裡，我們再一次看到了利用“senatus consultum ultimum”的措辭，但是這種措辭到了共和國晚期甚至蓋約.格拉古時代才大體定型。西塞羅曾逐字逐句的引用過公元前121年的scu中的術語，“de ea re ita censuerunt, uti L. Opimius consul rem publicam defenderet.” （Cic.Phil.8. 14;Cat.1. 4.）,這一點在普魯塔克的《蓋約.格拉古傳》中也得到了印證。(Plut.C. Gracch. 14.)不得不說李維的這個記載也是不真實的。
而且，我們可以看一下執法官是如何依據“終極議決”行動的：“……他們把曼利烏斯帶到人民面前接受審判”，這與共和晚期依照“終極議決”不經審判而處置公民的做法背道而馳，恐怕是不符合元老院制定該決議初衷的。很明顯，李維把公元前四世紀不存在的“終極議決”添加到了那個時代的憲制中。
總之，所有證據都證明“終極議決”的準确的命名出現在公元前121年之前是極其不可靠的。因為普魯塔克曾十分明确地說過是盧克烏斯. 奧庇米烏斯第一次行使了獨裁性的權力。
（三）前121年的“終極議決”
“senatus consultum ultimum”第一次正式頒布于公元前121年反對蓋約.格拉古的改革中。事情起源于一個執政官的仆人被格拉古的侍從所殺，按照西塞羅的說法，元老院頒布了一個法令：“uti L. Opimius consul videret ne quid respublica detrimenti caperet.”（要求執政官盧克烏斯. 奧庇米烏斯注意不使共和國遭受任何損）根據該法令，奧庇米烏斯号召元老和騎士武裝起來。格拉古及其黨人則占據阿文丁山想跟元老院議和，但很快就被執政官攻克。三千群眾在該事件中喪生，然而他們中并非每一個人都進行了反抗。
在格拉古派的反抗活動被快速鎮壓之後，許多公民被依照奧庇米烏斯的指令處死。很明顯，這直接違反了蓋約.格拉古制定的《森普羅尼法》中禁止未經審判和申訴而處死市民的規定，是以執政官奧庇米烏斯被“apud populum” （帶到人民面前）接受審判卻被宣判無罪。在抗辯中，執政官奧庇米烏斯并不否認他違反了這些法律，但是辯稱他為了共和國的利益依據元老院的決議而為，他的行為是正當的、合理的。
他抗辯理由的合法性成為共和國最後一個世紀互相敵對的派别之間争論的一個重要問題。這個激烈争論的問題，用西塞羅的話說就是：“一個人根據元老院的決議，為了國家的利益而殺了人，盡管這一行為不合法，難道他應該為此受到懲罰嗎？”是以，奧庇米烏斯被宣判無罪就意味着：當共和國面臨危機迫使執法官采取非法行動，并且元老院也指令他這麼做時，執法官的行為是合理的、正當的。在某種程度上，這是公認的一項古老的政治原則，後來被西塞羅以箴言的方式予以闡明“salus populi suprema lex esto”（公共安全是最高的法律），然而該原則是有嚴格限制的。奧庇米烏斯被無罪開釋名義上是因為他依據“終極決議”，為了共和國的利益而違法，實際上他除了依照“終極決議”而行事之外找不出其他抗辯的理由。
奧庇米烏斯的無罪開釋是否給了元老院一種憲法上的決策、指令權，讓其決定某種特别狀況已經足以危險，因而有必要暫時中止正常的法律程式以便控制局勢，并且指令執政官采取緊急措施呢？即便如此，這種指令又在多大程度上允許執法官可以無視正當程式來控制局勢呢？或者“終極決議”僅僅是一項建議，執法官可以接受也可以拒絕，它并沒有對執法官的正常治權（imperium）和因行使該權力而承擔相應的責任産生任何影響。
現代學者也認為這些問題難于做出十分準确的回答，給出的答案大相徑庭。
二十世紀對這些問題最全面的研究是胡果.拉斯特在1932年的《劍橋古代史》中所作的論述。他認為“終極決議”的實質隻是為了增強執法官應對危機能力的一種設計，因為面臨緊急狀況時可能需要實施正常程式下無法迅速解決的，具有特殊效力的、決定性的措施。而“終極決議”隻是意味着元老院對執法官行為的支援，但它在理論和實踐上既沒有增加執法官既有的治權，也沒有改變法律對執法官行使治權所施加的任何限制。是以，拉斯特主張從法律上講，“終極決議”僅僅是建議性的，對執法官的法律地位沒有任何影響。
然而，他相信“終極決議”對執法官治權行使的實際影響是巨大的，因為如果一個執法官被控在“終極決議”下實施了非法行為的話，“終極決議”為他提供了有力的抗辯事由。即此誠危急存亡之際，執法官依據“salus populi suprema lex esto”（公共安全是最高的法律）這項古老的原則，采取非法措施以保衛共和國是正當的、合理的。
與此種看法不同，被廣泛接受的蒙森的觀點。蒙森認為“終極決議”造成了一種戰争狀态，因為“終極決議”授權執法官對那些被元老院認定為危害共和國安全的人或者執法官認為成為動亂根源的人，實施戰争行為。在他看來，元老院欲利用“終極決議”建立起一種準獨裁制度，以使立即消除動亂根源的行為合法化。依據“終極決議”建立起的這種制度在共和國最後一個世紀并未遭到嚴重挑戰，已經被廣泛接受為一種憲法慣例。換句話說，“元老院終極決議”是一項具有特别效力的法令（相當我們現代國家的“緊急狀态法”），它暫時賦予了執法官對内的最高權力，并且允許他們在應對某種特殊情況時不受正常狀态下對他們治權的限制。
上述兩種觀點對元老院在處理危機時因釋出“終極決議”所擁有權力的性質的看法大相徑庭，然他們都認為在危機面前，無論合法與否，國家的最高權力都暫時歸于執法官，至于行動的程式則由執法官決定，是以他們也要為實施的行為承擔相應的責任。
筆者将在第二篇文章中從羅馬共和憲政基本原則的角度出發，利用共和制的基本理論來分析這些問題。
參考文獻：
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