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【摘要】本文梳理了德國空間規劃落實氣候保護目标的法律法規基礎，解讀聯邦、州、地區和地方四個層級空間規劃與氣候保護專項計劃的融合途徑，重點探讨各層級空間規劃在用地、能源、交通、建築四大重點領域的氣候保護施策路徑及其要點，總結德國氣候保護目标下的空間規劃施策特征。研究表明，德國不同層級空間規劃所關注的氣候保護側重點不同，對應同層級規劃的定位，從原則引導到空間保障層層傳導，并明确與氣候保護相關部門規劃的銜接以及對相應法律法規條款的落實。研究結果為在大陸國土空間規劃中落實與氣候保護相關的“雙碳”政策提供啟示，即：（1）以空間保障和空間主動适應性為抓手響應“雙碳”戰略；（2）對應五級三類規劃定位形成層層深化與總詳銜接的傳導機制；（3）對應“雙碳”戰略事權，為各部門方案和行動計劃落實空間配套；（4）創新管控工具和管制規則，促使國土空間規劃更好引導綠色低碳發展。
引言
國土空間規劃作為大陸可持續發展的空間藍圖，在引導低碳綠色發展中具有重要意義，是“碳達峰、碳中和”戰略目标實施的重要支撐保障。自然資源部釋出的國土空間規劃編制指南對綠色低碳發展提出了指導性政策和原則性要求，但尚未明确減排目标及其落實路徑，是以亟待探索在空間規劃中建立應對“雙碳”戰略的邏輯路徑和重點領域政策架構，進而確定各地區各領域的有效落實。目前将“雙碳”戰略納入國土空間規劃體系的研究主要聚焦市縣和城市群的空間層級，存在尺度單一、規劃層級間關系不明等問題。也有一些研究基于碳源碳彙空間規律，探讨碳中和評估、碳收支核算、碳風險監測與評價、分階段差别化治理等實施路徑，但多領域協調的減碳增彙政策與國土空間規劃體系的有機融合還有待深化。
德國是全球最積極應對氣候變化、實施低碳政策的國家之一，自1990年代起就有針對性地提出了氣候保護政策，即通過減少溫室氣體排放以及保護或創造碳彙等方式減緩人類活動引發的氣候變化影響。進入21世紀，德國持續加大減排力度，将氣候保護目标由前期的溫室氣體減排逐漸轉變為明确的“氣候中和”（即溫室氣體淨零排放），2021年修訂通過的《聯邦氣候保護法》将實作氣候中和的時間節點由原來的2050年提前至2045年（圖1）。
圖1 德國聯邦政府各版本政策檔案中的氣候保護目标
德國将空間規劃視為從資源保護、土地供應等方面防範氣候變化風險的重要手段。2009年的德國空間規劃部長級會議明确了空間規劃的氣候保護行動領域，包括：（1）以節能和交通減量為原則的居民點與交通區域發展；（2）從空間角度為可再生能源的發展制定預案；（3）確定CO2儲存設施及相關管網所需用地；（4）支援區域能源方案的制定。這為促使空間規劃落實氣候保護目标提供了政策基礎。目前大陸在此領域的案例研究多聚焦于英、法、美、日等國的特大城市或城市群，對德國的研究局限于其氣候保護政策立法、氣候适應性規劃和低碳導向的詳細規劃（即建設規劃[B-Plan]）。鑒于此，本文基于德國聯邦環境署文獻資料庫中氣候與能源主題架構下有關氣候變化的德文和英文研究報告，以及聯邦建築、城市和空間規劃研究院文獻資料庫中能源、環境與氣候主題下有關空間發展、空間規劃的德文和英文研究報告與期刊文獻，梳理德國空間規劃落實氣候保護目标的法律法規基礎，解讀不同層級空間規劃與氣候保護專項計劃的融合途徑，重點探讨各層級規劃在用地、能源、交通、建築四大領域的氣候保護施策路徑及其重點，總結施策特征，針對大陸國土空間規劃落實“雙碳”戰略提出啟示。1 德國空間規劃落實氣候保護目标的法律法規基礎
在以依法規劃為特點的德國，氣候保護政策被納入各類空間規劃的法律法規要求，以保障在各層級的空間戰略和規劃中制定并落實氣候保護的相應措施，其中，聯邦層級的《空間規劃法》、《建設法典》和《自然保護法》成為重要基礎。在《空間規劃法》（2008年）中，氣候保護被視為可持續空間發展的重要組成部分，并通過空間規劃原則來具體化，主要涉及聚居空間結構【一座城市或者村鎮的總體骨架組合，通常沿交通軸線形成，包含人口分布、建築風格與密度、使用途徑、基礎設施等，表現為路網形式和各部分功能的關系】、交通、能源、用地等方面。按照《空間規劃法》的規定，居民點的發展應遵循空間集約化原則，優先考慮已具備充足基礎設施的現有居民點和中心地。在交通方面，空間規劃應為發展可持續交通和整合性交通體系創造條件。尤其是在交通高度擁堵的地區，應促進交通向鐵路、水路等更環保的方式轉型。空間結構應有利于較少交通負荷，避免額外的交通。在能源領域，空間規劃承擔了為可再生能源選取合适空間并確定生态敏感區不被使用的職責。對于土地使用，《空間規劃法》要求減少居民點和交通發展對新增土地的使用，同時還應重點發掘土地複墾和再密集化開發的潛力，實施旨在促進城鎮内生型發展【改善内部存量的品質，同時限制居民點向外部邊緣地帶擴充。其核心目标兼顧量和質兩個層面，旨在通過激發城鎮内部區域和其他建成區域的使用潛力，促進城鎮在建設、功能和社會方面的發展】以及現有交通用地發展的措施。
2011年，修訂後的《建設法典》及其氣候保護條款首次正式将氣候保護明确納入規劃程式和計劃。《建設法典》中與氣候保護相關的規定主要涉及能源、建築和用地等。在《建設法典》中，對于建築物朝向、海拔高度、建設規範和技術規範、可再生能源使用的技術規範、合理的能源供應、能源方案等都有明确的規定，有助于降低能耗。
《聯邦自然保護法》（2009年）主要在自然保護方面融入了氣候保護相關規定。首先，特别強調了永久保護生物多樣性的意義。其次，在生态系統方面，《聯邦自然保護法》中所列的保護對象和行動領域（如土壤、水域、物種和生物群落、自我調節的生态系統等）與氣候保護（如土壤碳儲量）密切相關。此外，在對自然和景觀的體驗與感覺方面，《聯邦自然保護法》強調了人口密集地區和居民點附近區域的休閑功能。在氣候變遷背景下，此類區域愈加重要，尤其是在夏季氣溫大幅上升的城市空間。
除此之外，氣候保護的推動力還來自與空間規劃相關的各項行業法規。其中，《建築物使用條例》主要涉及建設指導規劃中可再生能源裝置所需用地、建築高度、建築形式、建築位置等。2009年修訂的《可再生能源法》緻力于進一步提高可再生能源在電能生産中所占比重，與可再生能源發電裝置安放位置相關的問題需要空間規劃來協調。《熱電聯産法》（2006年）提出通過使用熱電聯産實作每年減少碳排放量的目标，并規定電網營運商必須将熱電聯産裝置接入網。此外，《可再生能源法》和《熱電聯産法》還明确規定了對能源裝置營運方的财政激勵措施。2 德國各層級空間規劃與氣候保護專項計劃的融合
除了聯邦層級的法律法規，近年來各聯邦州、地區和地方層級也制定了一系列法規，并以法律法規為基礎出台了一攬子氣候保護規劃專項計劃或方案，極大地影響和支援了氣候保護行動，并在聯邦、州、地區和地方四個層級與空間規劃逐漸實作融合（圖2）。
圖2 德國各層級氣候保護法規和專項計劃及其與綜合性空間規劃的整合
2.1 聯邦政府的氣候保護專項計劃與聯邦空間秩序規劃
聯邦政府的氣候保護專項計劃主要包括國家氣候保護行動計劃、國家氣候适應性戰略及其行動計劃、能源方案等，2007年聯邦政府通過的《能源和氣候保護一體化綱要》也是其中的重要政策檔案。氣候保護是聯邦空間秩序規劃的重要方向性原則，尤其是全國性的能源發展戰略需要在聯邦層級的規劃中進行部署。在2016年的最新版《德國空間發展的宗旨和行動戰略》中，“氣候變化和能源轉型”首次成為德國聯邦層級空間發展的重要理念之一。作為提出分類引導政策的綱領性願景規劃，這份規劃政策檔案通過将全德風能、太陽能、生物質能和水電發電設施裝機容量較高的次區域劃定為既有的可再生能源重點優先地區，展示了傳統能源産能重點地區和傳輸網絡通道及上述設施和網絡與城鄉空間結構之間的關系（圖3），明确提出空間規劃政策應確定可再生能源（尤其是風能）的開發與空間規劃目标的相容性，并需要考慮可再生能源的發展與電網擴建同步，為落實《能源和氣候保護一體化綱要》的溫室氣體減排目标及其具體行動計劃提供依據，也為各聯邦州在空間規劃中落實氣候保護目标和能源戰略目标指引了方向。
圖3 《德國空間發展理念和行動戰略》（2016年）中的可再生能源及其網絡圖示
2.2 聯邦州氣候保護專項計劃與州域規劃
盡管與聯邦政府相比，聯邦州在氣候保護領域的直接立法權較少，但擁有足夠有利于氣候保護的行動空間。大多數聯邦州都制定了氣候保護計劃或行動方案，作為對聯邦政策的補充，并在具體行動領域提供激勵措施，如薩克森、北萊茵-威斯特法倫、巴登-符騰堡等州強調促進可再生能源發展；也有一些聯邦州針對各自的重點排放領域作出部署，如為了減少化石能源生産造成的碳排放而支援化石燃料發電廠的現代化等。
州域規劃（州域發展規劃或州域空間秩序規劃）主要針對州域的空間規劃目标，協調州轄範圍内所有具有空間影響的政策與決議，屬于原則性規劃。與聯邦空間秩序規劃一樣，州域規劃需要為以可再生能源為核心的氣候保護行動計劃預留白間。如圖4所示的萊茵蘭-普法爾茨州州域發展規劃綱要中，對州域内的可再生能源潛力分布地區進行了評估，為在地區和地方規劃中合理開發和利用相應的可再生能源奠定了基礎。
圖4 萊茵蘭-普法爾茨州州域發展規劃綱要IV中的可再生能源分布示意圖
2.3 地區氣候保護專項方案與地區規劃交通、能源、土地管理等許多與氣候保護相關的行動領域是典型的城鄉區域議題，單個城市很難僅在其範圍内滿足需求，需要在城市間合作的架構内予以解決。地區規劃主要是州域發展規劃或州域空間秩序規劃發展目标在地區層面的細節落實，同時考慮本地區自身的發展目标。地區規劃當局必須確定氣候保護方案中涉及能源等領域的空間要求及其所用技術能夠同其他競争性空間使用要求協調一緻。2.4 地方氣候保護專項方案與城鎮建設指導規劃
實作氣候保護各項目标的措施大多在地方層面最終落實。自1990年代初以來，德國許多地方城鎮當局已在其行政部門建立起氣候保護行動機制，制定了以地方氣候保護方案和能源方案為代表的一攬子措施，包括但不限于節能、低排放能源供應和低碳交通出行的目标與行動計劃，以及建築節能和可再生能源的供給與使用。弗萊堡、海德堡、斯圖加特、明斯特、亞琛、漢堡和慕尼黑等城市是德國在地方層面實施氣候保護行動的先驅者。
建設指導規劃是地方實施氣候保護相關措施的重要規劃途徑。根據《建設法典》規定，建設指導規劃需要關注規劃對氣候、溫室氣體排放、可再生能源的使用以及節能的影響。其中，土地使用規劃的目标是根據城鎮發展的要求，在市域範圍内安排各種土地使用類型，在風力發電、太陽能光伏、大型生物質發電等可再生能源設施的選址，以及包括遠距離供熱網在内的供能網絡規劃方面具有實際意義。建設規劃原則上在土地使用規劃的指導下制定，其對象是比較具體的特定規劃區，主要目的是确定各種土地使用與建築控制的法定名額，如通過建築技術和規劃措施盡可能降低熱能需求，并確定環境友好型的供能方式。需要注意的是，根據目前的法律規定，建設指導規劃中的氣候保護問題原則上不能優先于其他利益。
從法律角度來看，地方能源和氣候保護方案是（自願的）非正式專業綱領，但通過将其與建設指導規劃或城市建設合同聯系起來，可以在空間利用方面具有法定限制力。同時，地方層面的空間規劃可以協調和平衡可再生能源的土地使用要求與其他空間用途之間的關系。3 德國空間規劃中的氣候保護施策領域及其路徑基于2009年空間規劃部長級會議明确的氣候保護行動領域，以及根據德國聯邦環境署對空間規劃中的氣候保護施策實踐的研究，本文将德國空間規劃中的氣候保護施策領域分為用地、能源、交通和建築四大重點方向，根據聯邦環境署提出的“空間秩序規劃和建設指導規劃的形态設計可能性實踐指南”分析各領域在各層級空間規劃中的施策路徑，并将施策路徑劃分為原則性、名額性、空間範圍和技術要求四種方式。3.1 用地領域的氣候保護施策路徑用地領域的規劃施策，包含用地結構、聚居用地和碳彙用地三方面路徑（表1）。表1 德國各級空間規劃中的用地領域氣候保護施策路徑
注：▲ 原則性；√ 名額性；○ 空間範圍；□ 技術要求。
用地結構方面，州、地區和土地使用規劃一脈相承，都倡導内生型、沿公交軸線發展模式和中心地體系【中心地體系：用于闡述一個區域中各中心地的分布及其相對規模，表現為每個進階中心地都附屬多個中級中心地和更多的低級中心地。中心地體系的形成由市場原則、交通原則和行政原則共同支配】。其中，（1）州域規劃負責确定結構性的中心地體系；（2）地區規劃具體落實中心地體系，通過比較不同空間發展情景及其交通影響等方式選擇适宜發展模式；（3）土地使用規劃側重于建築間空隙【相鄰地塊已建成情況下的中間空隙用地】、閑置地等城鎮内生型發展潛力空間的挖掘和開發時序的确定。
聚居用地方面，（1）州域規劃對用地增量進行管控，基于人口預測确定建設用地門檻；（2）州、地區和城鎮建設指導規劃均倡導緊湊布局，規定各片區和各類型住區的最低密度，在土地使用規劃和建設規劃中進一步強調功能混合，以實作職住、娛樂和服務供應的最佳空間配置設定，展現原則傳導和名額配置設定的層級性和科學性。
碳彙用地方面，（1）聯邦規劃提出保護森林、泥炭地等碳彙空間的整體目标和原則；（2）州規劃确定開放空間網絡結構，劃定優先區、保留區等空間，制定泥炭地修複和重新濕潤化【重新濕潤化：泥炭地的修複措施之一，即對幹燥退化的泥炭地采取重新濕潤和重新引入泥炭的手段，進而提升泥炭地減碳增彙的效力】原則，提出增加森林覆寫率的名額；（3）地區規劃針對森林增長、泥炭開采等特定目标深化優先區、保留區範圍，為保護物種、景觀、碳彙和個别行動領域制定原則和補償替代措施；（4）土地使用規劃對開放空間進行更細緻的範圍劃定，如界定核心城區和高密度住宅區間的綠色間隔帶，劃定落葉林、幼林/造林、濕地、高沼等空間，注重開展環境影響評估及相應的管理補償替代措施；（5）建設規劃主要面向小尺度的公私綠地。3.2 能源領域的氣候保護施策路徑
能源領域的規劃施策包含能源設施、能源區劃、供熱模式和工程設施四方面路徑（表2）。
表2 德國各級空間規劃中的能源領域氣候保護施策路徑
注：▲ 原則性；√ 名額性；○ 空間範圍；□ 技術要求。
能源設施方面，（1）聯邦規劃主要分析能源資源潛力，為能源發展制定整體目标，尤其對有較大空間需求的風力渦輪機的未來數量進行預測；（2）州域規劃提出具體的可再生能源供應要求，包括劃定能源潛力區、确立開發時序原則、限制裝置數量和高度等；（3）地區規劃主要涉及各類能源設施選址和舊設施發電功率更新【發電功率更新：用功率更大的新裝置取代舊機組，其目的在于提高效率，獲得更高的風力收益，并為分散裝置的有序再開發提供可能】的原則，為建立設施數量、高度、輸出功率等設定管控名額；（4）土地使用規劃為不同設施進一步制定選址規則；（5）建設規劃側重于設施布局，對建築邊界、裝置間距、輻射範圍、裝機容量等作出更詳盡說明和名額管控，還制定舊設施發電功率更新、補償替代、避免噪聲排放等措施。
從州到地方層級，設施選址要求由大及小，由淺入深。以地熱發電站選址為例：（1）州規劃從供給側角度将可廢熱利用的合适地點、高效的熱電聯産廠、外部建設區等粗略地劃定為地熱發電站潛力區；（2）地區規劃注重平衡效應，考慮其選址需協調與地下其他能源的競争關系；（3）土地使用規劃對其在内部建設區【位于建設規劃有效區或建成區内的地區】中可再生能源特殊區、工業區、混合區和商業區以及外圍非建設區【外圍非建設區：城鎮範圍内位于建設規劃有效區或建成區外的地區】的選址規則分别進行細化說明；（4）建設規劃側重于設施區内的規劃布局。風力發電站則強調舊設施發電功率更新原則：（1）地區規劃從減少對景觀、人類和鳥類負面影響的整體目标出發，提倡大幅減少低效舊渦輪機的數量和場地；（2）土地使用規劃從區劃角度出發，規定隻允許在風能優先區或集中區建立渦輪機，而既有渦輪機在優先區或集中區外雖也受保護，但拆除後無法再建立；（3）建設規劃側重于開發時序，規定隻有在現有渦輪機（包括位于土地使用規劃規定區域外或城鎮外的渦輪機）擱置或拆除後，才允許土地使用規劃中規定建立的風力渦輪機運作。
能源區劃方面，（1）聯邦規劃對标國家戰略目标；（2）州域規劃制定總體供熱原則，粗略劃定能源優先區、保留區、适宜區，設定允許在排除區内使用的特殊條件和規模、最低發電量等名額；（3）地區規劃和土地使用規劃落實能源區域劃定和名額傳導；（4）建設規劃重點劃定可再生能源優先使用區，就場地設計、近遠期規劃、減少幹擾等提出政策，具體制定特殊區相關名額。
州域規劃和建設指導規劃均提及能源的總體使用配置設定原則，其中，（1）州域規劃綜合考慮供給側和需求側，根據建築區熱需求、供熱系統、當地資源潛力等制定供熱原則；（2）土地使用規劃重點考慮供給側，基于提取熱量的潛力制定建築區的能源更新标準；（3）建設規劃側重于需求側，對可再生能源優先使用區進行更細緻的劃分，如遠端供暖優先區、天然氣供應優先區、無管網連接配接供暖區等。
州、地區和建設指導規劃對特定能源區劃的規劃選址都有所涉及。以光伏利用區為例：（1）州規劃基于太陽輻射潛力、場址轉換和預留、沖突最小化等原則劃定光伏利用潛力區；（2）地區規劃對潛力區進行篩選，制定潛力區的适用和排除标準，如優先選擇聚居用地的屋頂、外牆、閑置地或已受損害的場址等，而自然景觀保護區、開采區、預防性洪泛區或軍事防禦區等均需排除在外；（3）土地使用規劃将光伏利用區細分為地面光伏系統與建築構築物附近及其屋頂上的光伏裝置，并分别制定相應标準；（4）建設規劃則進一步确定光伏特殊區和補償區，進行場地設計和近遠期規劃，采取特定建設措施和防止幹擾政策。
供熱模式方面，（1）州域規劃提出加強本地和遠距離供熱系統網絡的擴建建立，通過集中或分散式能量轉換技術或利用餘熱來提高能效的政策；（2）土地使用規劃重點關注區域供熱，為供給側确定區域供熱優先區和主要擴建目标，并對需求側進行區域劃定和技術規定；（3）建設規劃側重于供熱網絡連接配接設施的修建，對中央供暖站和季節性熱水儲存器進行選址，為設施容量、供熱覆寫率和産量等設立管控名額。
工程設施方面，（1）聯邦規劃主要規定電網擴建相關的法律體系和管理體系；（2）州域規劃為縮短管道線路、聯合基礎設施、建立高壓電線、鋪設地下電纜等制定一系列原則；（3）地區規劃進一步制定關于技術基礎設施的捆綁集中、新的（跨）地區技術管道系統、擴建建立電網、鋪設電纜等原則；（4）土地使用規劃和建設規劃均繪制形成管道或電纜的現狀和擴充規劃線路圖，前者還提出低能耗政策，後者則具體指出可再生能源的應用領域。3.3 交通領域的氣候保護施策路徑交通領域從跨區域交通、公共交通、私人機動車交通、自行車交通、步行交通五方面實作規劃施策，重點在于地方城鎮層面（尤其是土地使用規劃）（表3）。表3 德國各級空間規劃中的交通領域氣候保護施策路徑
注：▲ 原則性；√ 名額性；○ 空間範圍；□ 技術要求。
跨區域交通方面，州域規劃确定大規模跨區域的公路和鐵路連接配接，并作為優先事項進行集約開發，土地使用規劃強調在具有轉運中心職能的貨運交通中提供替代服務。
公共交通方面，土地使用規劃在出行方式選擇上提倡營運經濟舒适的有軌電車和輕軌；線路上則通過輕軌線路規劃空間，改善公交網絡和出車頻次，為學校和日托中心提供替代線路服務，為通勤者提供郊區連接配接線路；此外還倡導建立功能複合的P+R設施，如在停車場上架設光伏發電裝置。建設規劃側重于小範圍特定公交線路和設施，促進有軌電車線路與短途公交系統連接配接，規定交通綠化帶并提供噪聲防護措施，通過新輕軌站連接配接新開發區和公共交通系統。
私人機動車交通方面，土地使用規劃倡導道路安甯化管理，建立共享汽車服務和企業交通服務，以及在公司區域内增加使用環保交通工具；建設規劃主張發展相容的停車系統，以確定停車空間需求得到滿足。
自行車交通方面，土地使用規劃倡導優化自行車道的連續性，優化道路設施，建立自行車停車庫，完善自行車租賃服務。
步行交通方面，土地使用規劃倡導線上路上優化人行道的連續性，縮短步行到市中心的距離；設施配置上注意地形和障礙以及改善訓示牌等步行設施。3.4 建築領域的氣候保護施策路徑建築領域僅由建設指導規劃層面進行規劃施策，涉及建築選址、建築形态、建築朝向、建築元件、節能規範、能源裝置六方面内容。建設規劃作為對土地使用規劃的補充說明，更詳盡且實施性更強（表4）。表4 德國各級空間規劃中的建築領域氣候保護施策路徑
注：▲ 原則性；√ 名額性；○ 空間範圍；□ 技術要求。建築選址方面，土地使用規劃根據太陽能有利位置來确定規劃建築區的位置，建設規劃具體劃定建設區邊界。建築形态方面倡導緊湊布局，如在土地使用規劃中提出建立優先建造聯排住宅和長條形較高價的電梯大廈樓，在建設規劃中進一步規定建築使用類型、輔助設施和種植，制定了建築表皮/體積比、（不）可建地塊的用地面積、高度和間隔深度等名額。建築朝向方面，土地使用規劃和建設規劃規定建築最佳傾斜度，部分建設規劃還規定主要屋脊朝向。建築元件僅由建設規劃來規定，如要求主要使用區的大窗戶朝南、小窗戶朝其他方向，避免在隔熱的建築圍護結構中設定天窗、凸窗和突出物。節能規範方面，土地使用規劃落實住宅/混合用途建築需符合的低能耗房屋标準要求；建設規劃除上述規定之外，還規定非住宅建築需采用高能效住宅标準并執行附加要求。能源裝置方面，土地使用規劃要求節能翻新和采用被動房設計；建設規劃為了支撐其具體落實，對太陽能裝置的安裝位置和住宅區與太陽能裝置之間的距離進行管控，并為滿足被動式房屋住區的剩餘熱量需求制定政策，如聯排住宅由小型中央供暖站負責，空置的獨戶住宅由太陽熱能裝置和節能熱泵來滿足等。3.5 四大領域在各空間層級的氣候保護施策重點整體而言，在聯邦、聯邦州、地區和地方層面，四大領域的施策重點各有不同，主要表現在如下幾個方面（表5）。表5 德國各級空間規劃中用地、能源、交通、建築四大領域施策重點
（1）用地領域在聯邦和州層級僅聚焦保護碳彙用地和内生型發展等原則性要求，在地區規劃和建設指導規劃中則進一步落實低碳導向的空間結構。
（2）能源領域跨越四個層級，聯邦層級通常提出原則性的減排目标，分析既有能源資源的潛力；州層級粗略劃定能源利用的潛力區，提出結構性的管網要求，并對既有空間進行評估；地區和地方層級則落實能源設施點位和适宜利用的區劃。
（3）交通和建築領域主要在地方規劃中落實空間要求。在交通領域，土地使用規劃主要确定不同交通方式的網絡、線路和設施，建設規劃更注重特定小範圍内的路線連接配接和防護措施。在建築領域，土地使用規劃落實建築選址和形态元件等空間要素，建設規劃則作更詳盡、更具實操性的補充說明。4 總結與啟示4.1 德國氣候保護目标下的空間規劃施策特征
綜上所述，為落實氣候保護政策，德國的空間規劃形成了對應四個層級的四大重點領域施策技術要點，呈現出以下特征。
基于空間規劃對時空資源配置的特質，強調氣候保護政策的空間需求。從用地、交通、能源、建築四大重點領域實作對氣候變化影響的減緩，主要展現在：（1）低碳導向的用地空間結構模式，重點在于通過聚居和交通用地空間形态的優化來減少交通出行能耗及其排放；（2）落實以能源系統為主體的氣候保護設施空間，重點在于為風能、水力、光伏、生物質能、地熱能等可再生能源提供适宜空間；（3）保障氣候保護資源用地，重點在于保護和合理利用森林等碳彙資源。
各層級規劃中的氣候保護政策對應同層級規劃定位，從原則引導到空間保障層層傳導。整體而言，聯邦和聯邦州層級的空間規劃側重于整體減排目标控制下的定性原則要求與低碳導向空間格局的結構性引導；地區和地方規劃則進一步落實定點定線的空間範圍和技術裝配要求，并逐漸強化名額管控。
明确落實其他部門規劃和相應的法律法規條款：《空間規劃法》和《建設法典》為促進氣候保護提供了法律架構，從聯邦到地方各層級的氣候保護計劃、倡議、方案以及能源方案均與空間規劃進行了有效銜接，涉及能源、自然保護等相關領域的法律法規條款也得到了空間上的響應。4.2 德國空間規劃中的氣候保護政策應用對大陸的啟示
自大陸實行碳達峰、碳中和戰略以來，各地正在推進的國土空間規劃編制工作已開始逐漸響應“雙碳”目标。在這種背景下，本文的研究結果對大陸确定國土空間規劃“雙碳”應對邏輯路徑和重點領域政策架構具有如下啟示。
（1）以空間主動适應性和空間保障為抓手響應雙碳戰略。上述研究表明，空間規劃的特征決定了其支撐雙碳戰略的重點即需要落實能源等關鍵領域減碳增彙技術模式選型的空間保障，也必須在規劃布局和交通出行結構中主動适應源頭減排、資源保護與可持續利用等有利于減碳增彙的空間形态布局模式。如在能源領域，自然資源部釋出的省市國土空間規劃編制指南中已提出了落實能源資源安全底線和利用上限的要求，未來應進一步綜合考慮供給側對可再生能源資源及其設施的空間保障，以及需求側對低碳能源利用的空間模式響應；而低碳排放的土地利用結構也需要明确名額管控要求和碳彙保護用地區劃。
（2）對應五級三類規劃定位形成層層深化與總詳銜接的傳導機制。借鑒德國經驗，大陸五級三類國土空間規劃中的減碳增彙政策需要确定對應規劃層級和規劃類型的傳導模式，從上層級規劃對于資源評估、空間格局、設施布局、管控名額的引導性、結構性要求逐漸傳遞到下層級具體的用途管制，本層級的傳導是否具有強制性與該層級是否具有立法權有關。此外，德國建設指導規劃中的土地使用規劃和建設規劃雖然不能完全對應大陸的總體規劃和詳細規劃，但兩者之間的傳導對大陸市縣級和鄉鎮級總規與詳規間傳導也具有一定的借鑒意義，即在總規中确定響應雙碳空間結構與主要設施的獨立用地和綜合管網體系，在詳規中細化設施用地布局要求和技術規定。
（3）對應事權，為各部門雙碳方案和行動計劃落實空間配套。雙碳戰略的落實是一項涉及發改、環境、能源、交通、建築、綠化、林業、農業、水務等多個部門的複雜系統工程，目前各地也都在積極編制響應雙碳目标的綜合性方案和計劃。德國的經驗表明，從空間規劃的事權來看，其作為綜合性規劃，重點聚焦于為各部門的氣候保護方案和行動計劃落實空間配套，為多領域的減碳增彙施策路徑、法律規定和技術要求提供綜合性的空間布局指引和關鍵名額管控，也需要與能源等領域的專業規劃協調，有針對性地運用各類工具，調和各方利益。
（4）創新管控工具和管制規則，促使國土空間規劃更好引導綠色低碳發展。目前大陸國土空間規劃編制中以主導功能為主的規劃分區工具和管制規則難以有效滿足雙碳需要，需探索更适用的管控工具和管制規則。如德國為協調能源空間和其他競争性空間之間的關系所劃定的可再生能源優先區、保留區和适宜區，以及與大陸現行的耕地占補平衡制度有異曲同工之妙的碳彙空間補償替代機制，對可再生能源資源利用的落地以及生态保護紅線以外的重要碳彙空間質和量的保護都具有重要的借鑒意義。
德國空間規劃中的氣候保護施策路徑為我們提供了很好的啟示，但也需要認識到，大陸的“30·60”雙碳承諾意味着要在比德國等西方國家更短的時間内完成碳達峰到碳中和的跨越，也面臨着平衡經濟穩步增長與快速節能減碳之間沖突的更大挑戰。此外，大陸“省—市—縣（市）—鎮（鄉）”垂直管轄的城鎮體系與德國的城市、村鎮、城市州、州直轄市均為獨立平行自治體的行政管理體系也有很大差異。是以在借鑒時不能照搬對應，而需要根據大陸國情和各地資源禀賦和發展階段的差異進行審視，尤其是探索符合大陸特色的國土空間規劃減碳增彙時間表和施策機制，更充分地發揮空間規劃在大陸推進雙碳目标實作中的作用。UPI 作者：幹靓，博士，同濟大學建築與城市規劃學院城市規劃系，自然資源部國土空間智能規劃技術重點實驗室，副教授
朱佩露，碩士，杭州市規劃設計研究院，助理規劃師
錢玲燕（通信作者），博士，同濟大學外國語學院德語系，副教授。[email protected]
王穎，上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，副總工程師，進階工程師，注冊城鄉規劃師
黃華，上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，進階工程師，注冊城鄉規劃師
排版 | 徐嘟嘟
本文為本訂閱号原創