一、前言
“元老院终极决议”是罗马共和晚期，即内战时期特有的元老院赋予执法官特别权力以应对国家危机的紧急状态法案。在此决议之下，国家被宣布进入紧急状态，宪政保障暂时停止，执法官被赋予独裁权，并且不受“向人民申诉”制度的限制。它在内战时期反复出现，成为共和国衰落和罗马转向元首政制的重要因素。
二、概念
元老院在处理格拉古兄弟改革和萨图尔尼努斯事件中，形成了一种危机应对措施——“senatus consultum ultimum”。其字面意思乃指“元老院终极议决”，。实际上是当元老院认为国家政治秩序处于危险时，以保卫共和国名义发布的紧急状态法令。依据“终极议决”，元老院暂时授予“magistratus”(执法官，通常是“consules”（执政官），然并不限于此。如公元前100年授权给“praetors”（裁判官）、“tribuni ”（保民官），共同处理萨图尔尼努斯事件。)采取一切措施保卫国家的最高权力，以应付国内面临的紧急状况。此等授权包括征募军队、发动战争、以任何方法迫使同盟者和市民承担其义务、在国内和战场上的无限的行政权和军事指挥权等。
这个术语首先被凯撒使用，他的目的是强调该法令的极端性，大概这就是凯撒为何要增加“ultimum”一词的原因。“终极议决”在罗马共和晚期内战中被反复使用，并在晚期政治生活中发挥了重要作用，然而从它诞生开始，其合法性就不断遭到当时人的质疑。事实上，它违反了罗马法上的公民权保障机制，偏离了共和宪政的基本原则，只是在法律上为元老院占优势的派别提供了屠杀政敌似是而非的借口。可以说，“终极议决”的出现是传统共和政制衰亡的一个重要标志。从那时起，共和国日益成为一个武力竞技场，虽然它的外壳依然存在了一个多世纪。
三、发展脉络
（一）前464年的“终极议决”？
对“senatus consultum ultimum”最早的文献记载是李维《自建城以来的罗马史》，他写到：公元前464年元老院因埃魁人对罗马的军事胜利而陷入了巨大的恐惧中，“ut, quae forma senatus consulti ultimae semper necessitatis habita est, Postumio, alteri consulum, negotium daretur, uideret ne quid res publica detrimenti caperet.”（以至于元老院采用只有在极端必要情况下才采用的形式——senatus consulti ultimae，（把权力委托给）另一位执政官波斯图米乌斯，责成他关心且使国家免受任何损失。）
从李维分句所用的时态为完成式看，他认为在该事件中元老院第一次采用了“senatus consulti ultimate”。很明显，这次所谓的“终极议决”纯粹是针对外敌入侵危险的，而共和晚期能确定的那些“终极议决”都是为了解决共和国的内部危机的。而共和国早期通常通过设立独裁官的方式来应对国家所面临的危机，但共和晚期的“终极议决”是在实施独裁官制度不太可能的时候被创造出来的。因此，李维的这个记载的可信度很低，很有可能是把他个时代事物添加到古代的结果。
（二）前384年的“终极议决”？
李维还记录过另一个关于国内危机的例子。在公元前384年执法官被通过投票授予权力“ut uideant ne quid ex perniciosis consiliis M. Manli res publica detrimenti capiat.”（不要由于马尔库斯.曼利乌斯的危险企图而使国家蒙受损失）在这里，我们再一次看到了利用“senatus consultum ultimum”的措辞，但是这种措辞到了共和国晚期甚至盖约.格拉古时代才大体定型。西塞罗曾逐字逐句的引用过公元前121年的scu中的术语，“de ea re ita censuerunt, uti L. Opimius consul rem publicam defenderet.” （Cic.Phil.8. 14;Cat.1. 4.）,这一点在普鲁塔克的《盖约.格拉古传》中也得到了印证。(Plut.C. Gracch. 14.)不得不说李维的这个记载也是不真实的。
而且，我们可以看一下执法官是如何依据“终极议决”行动的：“……他们把曼利乌斯带到人民面前接受审判”，这与共和晚期依照“终极议决”不经审判而处置公民的做法背道而驰，恐怕是不符合元老院制定该决议初衷的。很明显，李维把公元前四世纪不存在的“终极议决”添加到了那个时代的宪制中。
总之，所有证据都证明“终极议决”的准确的命名出现在公元前121年之前是极其不可靠的。因为普鲁塔克曾十分明确地说过是卢克乌斯. 奥庇米乌斯第一次行使了独裁性的权力。
（三）前121年的“终极议决”
“senatus consultum ultimum”第一次正式颁布于公元前121年反对盖约.格拉古的改革中。事情起源于一个执政官的仆人被格拉古的侍从所杀，按照西塞罗的说法，元老院颁布了一个法令：“uti L. Opimius consul videret ne quid respublica detrimenti caperet.”（要求执政官卢克乌斯. 奥庇米乌斯注意不使共和国遭受任何损）根据该法令，奥庇米乌斯号召元老和骑士武装起来。格拉古及其党人则占据阿文丁山想跟元老院议和，但很快就被执政官攻克。三千民众在该事件中丧生，然而他们中并非每一个人都进行了反抗。
在格拉古派的反抗活动被快速镇压之后，许多公民被依照奥庇米乌斯的命令处死。很明显，这直接违反了盖约.格拉古制定的《森普罗尼法》中禁止未经审判和申诉而处死市民的规定，因此执政官奥庇米乌斯被“apud populum” （带到人民面前）接受审判却被宣判无罪。在抗辩中，执政官奥庇米乌斯并不否认他违反了这些法律，但是辩称他为了共和国的利益依据元老院的决议而为，他的行为是正当的、合理的。
他抗辩理由的合法性成为共和国最后一个世纪相互敌对的派别之间争论的一个重要问题。这个激烈争论的问题，用西塞罗的话说就是：“一个人根据元老院的决议，为了国家的利益而杀了人，尽管这一行为不合法，难道他应该为此受到惩罚吗？”因此，奥庇米乌斯被宣判无罪就意味着：当共和国面临危机迫使执法官采取非法行动，并且元老院也命令他这么做时，执法官的行为是合理的、正当的。在某种程度上，这是公认的一项古老的政治原则，后来被西塞罗以箴言的方式予以阐明“salus populi suprema lex esto”（公共安全是最高的法律），然而该原则是有严格限制的。奥庇米乌斯被无罪开释名义上是因为他依据“终极决议”，为了共和国的利益而违法，实际上他除了依照“终极决议”而行事之外找不出其他抗辩的理由。
奥庇米乌斯的无罪开释是否给了元老院一种宪法上的决策、命令权，让其决定某种特别状况已经足以危险，因而有必要暂时中止正常的法律程序以便控制局势，并且命令执政官采取紧急措施呢？即便如此，这种命令又在多大程度上允许执法官可以无视正当程序来控制局势呢？或者“终极决议”仅仅是一项建议，执法官可以接受也可以拒绝，它并没有对执法官的常规治权（imperium）和因行使该权力而承担相应的责任产生任何影响。
现代学者也认为这些问题难于做出十分准确的回答，给出的答案大相径庭。
二十世纪对这些问题最全面的研究是胡果.拉斯特在1932年的《剑桥古代史》中所作的论述。他认为“终极决议”的实质只是为了增强执法官应对危机能力的一种设计，因为面临紧急状况时可能需要实施正常程序下无法迅速解决的，具有特殊效力的、决定性的措施。而“终极决议”只是意味着元老院对执法官行为的支持，但它在理论和实践上既没有增加执法官既有的治权，也没有改变法律对执法官行使治权所施加的任何限制。因此，拉斯特主张从法律上讲，“终极决议”仅仅是建议性的，对执法官的法律地位没有任何影响。
然而，他相信“终极决议”对执法官治权行使的实际影响是巨大的，因为如果一个执法官被控在“终极决议”下实施了非法行为的话，“终极决议”为他提供了有力的抗辩事由。即此诚危急存亡之际，执法官依据“salus populi suprema lex esto”（公共安全是最高的法律）这项古老的原则，采取非法措施以保卫共和国是正当的、合理的。
与此种看法不同，被广泛接受的蒙森的观点。蒙森认为“终极决议”造成了一种战争状态，因为“终极决议”授权执法官对那些被元老院认定为危害共和国安全的人或者执法官认为成为动乱根源的人，实施战争行为。在他看来，元老院欲利用“终极决议”建立起一种准独裁制度，以使立即消除动乱根源的行为合法化。依据“终极决议”建立起的这种制度在共和国最后一个世纪并未遭到严重挑战，已经被广泛接受为一种宪法惯例。换句话说，“元老院终极决议”是一项具有特别效力的法令（相当我们现代国家的“紧急状态法”），它暂时赋予了执法官对内的最高权力，并且允许他们在应对某种特殊情况时不受正常状态下对他们治权的限制。
上述两种观点对元老院在处理危机时因发布“终极决议”所拥有权力的性质的看法大相径庭，然他们都认为在危机面前，无论合法与否，国家的最高权力都暂时归于执法官，至于行动的程序则由执法官决定，因此他们也要为实施的行为承担相应的责任。
笔者将在第二篇文章中从罗马共和宪政基本原则的角度出发，利用共和制的基本理论来分析这些问题。
参考文献：
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撤路斯提乌斯《喀提林阴谋朱古达战争》，王以铸、崔妙因译 ，
商务印书馆 1995年版 。
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西塞罗《论演说家》，王焕生译 ，中国政法大学出版社2003年版。
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李维《自建城以来（第一至十卷选译）》，桑德罗·斯奇巴尼选编，中国政法大学出版社2009年版
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