專家解讀｜邁向回應型監管：《經營者集中審查規定》修訂評析

來源：中國經濟網

在黨中央、國務院高度重視強化反壟斷工作的背景下，本次《反壟斷法》的修訂，一是針對《反壟斷法》實施中存在的突出問題，完善相關制度；二是準确把握《反壟斷法》作為基礎性法律的定位和反壟斷執法的專業性、複雜性等特點，增加确定性；三是對資料濫用、平台擴張帶來的壟斷、抑制創新等問題作出回應。

經過修訂，《經營者集中審查規定》（以下簡稱《規定》）提高了對違法實施經營者集中行為的處罰标準，為防止資本無序擴張提供制度保障；修訂了經營者集中的标準、引進了停鐘制度，進一步細化規定；通過增加個人資訊、資料濫用、平台規則等内容，提高《反壟斷法》對數字經濟的适應性。修改過程中，有關部門廣泛聽取執法機構、學者、實務界的意見和建議，針對實踐中回報較多的問題，積極發揮社會性力量在監管中的意見，實作社會性監管與政府監管的良性互動，是放管結合式監管政策的具體展現。

一、整體修訂情況

本次修訂屬于中等幅度修訂。一方面，結合《反壟斷法》的最新修改，《規定》對相應問題作出更新與細化；另一方面，針對以往規定中部分條文或概念較為模糊的問題，針對個人隐私、資料算法等帶來的新挑戰，《規定》均作出有效回應。

從法條結構來看，修訂前的《經營者集中審查暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）共65條，本次修訂後共78條。從修改内容來看，《規定》在申報、審查、處罰三個環節均有重大修改。申報方面，《規定》細化“控制權”的判斷标準；審查方面，《規定》補充未達申報标準的審查和調查規則，健全分類分級審查制度，增加中止計算審查期限（停鐘）制度；處罰方面，加強對違法實施經營者集中的查處力度，增加了申報代理人的法律責任，依照《反壟斷法》的修改提高對違法行為處罰的金額。此外，為順應數字經濟、平台經濟、數字資訊的發展趨勢，《規定》增加了個人資訊的表述，在限制性條件中補充資料、平台規則和算法的内容。

二、修訂重點評析

（一）申報方面：明确申報概念和标準。

經營者集中申報作為整個流程的開端，直接決定進入執法機構審查視野的案件類型和數量。本次修訂澄清了《暫行規定》的模糊之處，回應了經營者集中申報中的痛點和難點。

第一，細化“控制權”的認定标準。《規定》第五條增加“其他經營者股東、董事之間的關系，是否存在委托行使投票權、一緻行動人等”作為控制權考量的因素。上述修改對應實踐中中小股東或其派出的董事在股東會或董事會擁有對經營者的“商業計劃”“進階管理人員任免”“财務預算”和“經營計劃”等商業戰略、政策的一票否決權等情形，這些情形可能會被認為取得了公司的“控制權”。

第二，完善“上一會計年度”的概念。《規定》第九條第二款将“會計年度”的計算時間明确為集中協定簽署日的上一會計年度，回應了實踐中适用争議。

（二）審查：增強分類審查和增加停鐘制度。

第一，補充未達申報标準的審查和調查規則。《規定》第八條第二款規定了未達到申報标準但有證據證明可能排除、限制競争的經營者集中适用程式。執法機構通知經營者之後，經營者負有申報義務，未申報不能實施集中，已經實施的，執法機構可以采取責令停止實施集中等必要措施。此處修訂解決了未達到申報标準但有競争損害的案件中執法機構的主動調查權問題。結合此次修訂中申報标準的變化，大陸形成了完善的申報事前和事後監管機制，建立起“控制+營業額”和“競争損害”的雙重标準，防止在規制競争損害案件方面存在的不足。

第二，健全分類分級審查制度，增加對省級市場監管部門的授權。《規定》積極貫徹落實《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，加強對國計民生等重點領域的反壟斷審查。由于市場監管總局案件審理壓力大，《規定》明确市場監管總局根據工作需要，可以委托省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查。2021年，市場監管總局全年收到經營者集中申報824件，審結727件，同比分别增長58.5%和52.9%。經營者集中申報數量快速增長，審查期限要求嚴格，市場監管總局人手配置不足，此次修訂規定的授權制度有利于提高經營者集中案件的審查效率。

第三，增加中止計算審查期限（停鐘）制度。《規定》完善與細化了《反壟斷法》規定的停鐘制度的三種情形：限期不補正材料的停鐘、新情況新事實的停鐘和附條件準許的停鐘。前兩種情況對應實踐中申報人拖延、拒不送出材料或發生重大影響的新事實、新情況申報人不及時彙報的情形，停鐘制度的引入給原有“30-90-60”的硬性審查時限增加了靈活性，同時對停鐘制度的實施設定明确的條件，防止其濫用。第三種停鐘對應實踐中附條件準許案件審查時限超期問題，有利于減少因超期引起的“撤回申請”“重新申請”等程式性損耗。

（三）處罰：明确處罰範圍和幅度 。

第一，新增規定申報代理人的法律責任，增強受托人和剝離業務買方未按規定履行義務的法律責任。《規定》第七十條重點對申報人或申報代理人隐瞞有關情況或者提供虛假材料的情形作出規定，将申報代理人納入處罰範圍，有利于從責任配置設定的視角限制申報代理人的行為，有效解決實踐中隐瞞和提供虛假材料的行為。

第二，根據新《反壟斷法》，修改違法實施集中行為的處罰幅度。根據《反壟斷法》第五十八條，《規定》明确對違法實施集中的行為，根據是否存在競争損害，采取不同的處罰标準。對于具有排除、限制競争損害的違法實施集中案件，将處罰上限提升到銷售額的百分之十，對于不具有排除、限制競争效果的違法實施集中行為處以五百萬元以下的罰款，通過提高經營者的違法成本，進一步提升《反壟斷法》的威懾效應。

（四）将個人資訊保護、資料使用等問題納入規定。

《規定》第十五條要求申報人在申封包件中對個人資訊進行标注，第七十四條和第七十五條規定了從業人員對所知悉資訊的保密義務。《規定》第四十條在結構性條件中補充了剝離資料類無形資産或權益的措施，在行為性條件中增加了“修改平台規則或者算法”和“承諾相容或者不降低互操作性水準”等措施。上述修改展現了數字經濟發展中的個人資訊保護問題，以及利用資料限制競争，平台禁止相容等行為給《反壟斷法》帶來的挑戰。

（作者系國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員、北京大學法學院教授、北京大學法律經濟學研究中心主任 鄧峰）