《中國道路與中國經濟發展70年》
中國道路與中國經濟發展70年
(中國道路叢書)
厲以甯 高尚全 劉偉 程志強 趙秋運 著商務印書館2019年版
本文作者簡介：
高尚全，研究員、教授。進階經濟師，長期從事政策研究工作。原國家體改委副主任、中國經濟體制改革研究會原會長，第八屆、第九屆全國政協委員。聯合國發展政策委員會委員。1952年畢業于上海聖約翰大學經濟系，1982年起任國家體改委處長、副局長、中國體改研究所所長，1985至1993年任國家體改委副主任。1999年任中國經濟體制改革研究會會長。改革開放以來，參加了六次中央重要檔案的起草工作。
一
社會保險制度改革的意義和必要性
社會保險制度改革是實作社會安定、經濟穩定的需要
社會保險制度改革是經濟體制改革的重要組成部分，它能及時地為那些最需要幫助的人們，如老年退休者，失業勞工，傷殘職工及死亡者的遺屬等，提供基本的生活必須保證，因而具有較強的社會穩定器的功能。社會保險制度改革是緩解人口老齡化壓力的需要目前，我正面臨着日益嚴峻的人口老齡化的挑戰。一是發展速度快；二是與經濟發展水準比較，大陸人口老齡化程序超前。到2000年，大陸經濟發展尚處于小康階段，但人口年齡結構卻已開始進入老齡化階段，每個勞動者贍養老人數自己相當于發達國家1980年的水準。大陸2000年進入老年型社會時，僅退休養老費用就将達到1000多億元，财政不堪負擔。現行的退休基金是現收現付制，缺乏長期積累的儲備基金，不适應老齡化的需要。是以，我們必須抓緊時間，盡快制定一套行之有效的社會保險制度，建立養老儲備基金制度，避免或減少大量老齡人口迅速出現所帶來的多種社會及經濟問題。社會保險制度改革是正确引導消費方向，增加生産建設資金投入的需要1989年底，大陸全民機關職工退休費用社會統籌保險和失業保險資金累計結餘80多億元。如果下一步按照法定的強制儲蓄基金形式，逐漸建立起城鎮企業職工、鄉鎮企業職工、“三資”企業職工，個體勞動者及部分富裕地區農民(人均年收入70元以上者)的養老保險制度，初步匡算，每年從勞動者個人和機關交納保費可籌集到300億元左右的養老基金。這樣一大筆基金的籌集及合理使用，對于調整消費結構，延緩消費支出，抑制通貨膨脹，緩解建設金不足的沖突，增加有效投資和有效供給，具有重要的現實意義。社會保險制度改革是深化企業改革和調整産業結構的需要企業經營自主權的确定，企業破産法的貫徹實施，各種經濟成分的存在和穩步發展，勞動力的合理流動以及治理整頓的推進等，都迫切要求盡快建立起與之相适應的養老、失業、醫療、工傷等項社會保險制度。大陸産業結構、産品結構和企業組織結構極不合理，重複建設、重複生産現象十分嚴重。目前市場疲軟正是調整結構的極好機會，但因社會保障改革不配套，調整結構步履根難。大陸企業破産法早已公布實施，但真正破産的寥寥無幾，其主要原因是破産以後職工待業保險沒有跟上。
二
目前社會保險制度改革的情況和存在的主要問題
大陸社會保險制度的改革，是從1984年在國營企業職工推行養老保險社會統籌開始的，這種職工退休費用的社會統籌初步緩解了新老企業之間退休費用負擔畸輕畸重的沖突，保證了退休職工的生活，促進了社會的安定團結。在一些地方還進行了待業保險和醫療保險的試點。農村養老保險尚處于試點階段，隻在很小的範圍内進行，但凡參加養老保險的老年農民的養老問題已初步得到解決。不僅對引導消費，穩定人心起了積極的促進作用，而且使養兒防老這個傳統的養老方式正在發生變化。但是，從總體上看，現行的社會保險制度基本上還是傳統的社會保險制度，還不能适應改革開放，發展有計劃商品經濟和應付老齡化壓力的要求。現行的社會保險制度存在的主要問題是：籌資模式問題大陸現行社會保險制度的籌資模式具有以下幾個特點:一是以支定籌，現收現付;二是不同範圍的社會統籌，省、地、縣各級的統籌均有，并以後者為主；二是除合同制勞工象征性地交納一部分保險金外，受保者個人一般不交納任何社會保險金，其全部資金來源于國家和企業。現在，大陸社會保險制度的籌資模式需要考慮以下四個方面的問題:其一，繼續實行現收現付制，還是基金積累制?其二，實行社會統籌保險，還是法定個人儲蓄基金保險，或者是以社會統籌保險和法定個人儲蓄基金保險相結合的形式？其三，資金來源，受保者個人是否也應交納一定比例的保險金？其四，以何種形式籌措資金？采取社會保險稅的形式，還是仍維持目前交納的形式？以上四個問題，有些已比較清楚，人們的認識也比較一緻。例如個人交納問題，現在隻是一個實施形式和時間問題。但有些問題，特别是前兩個問題，争論較大，一時很難選擇決斷，因為在某種意義上，我們正面臨着兩難的境地。例如，就養老保險而言，一方面，我們正面臨着人口老齡化的壓力，而退休養老保險實際上是一個長期支付項目。資金的支付既然是長期的，其收入也宜采取預籌積累的方式，這樣做有利于長斯均衡負擔，國家不會背上沉重的财政包袱，進而緩解人口老齡化的壓力沖突。但另一方面，預籌積累制所要求的一系列前提必要條件我們還未完全具備，這包括各方面的承受能力，以及通貨膨脹、價格和利率水準、投資市場、投資政策、管理水準，等等。籌資模式中另一難題是選擇實行—體化的社會統籌保險，還是法定個人儲蓄基金保險，或者是兩者的結合，即社會統籌保險和法定個人儲蓄基金保險相結合。社會保險的主要目的是為那些曾經有正常收入，但目前由于一些非個人所能控制和抵禦的因素所引起的暫時性或永久性喪失工作能力的社會勞動者提供某種收入(貨币的或非貨币的)保障，以保證其個人及家庭的正常生存。是以，社會保險的基本目标就是社會安定和社會公平。而基金的籌集、收入進行社會調節配置設定，費用和風險的分擔，是實作這個基本目标的主要手段。具體而言，它包括縱向和橫向兩個方面的收入調節和風險共擔，也就是勞動者個人一生全部收入的調節與風險分擔，以及社會勞動成員之間的收入調節和風險分擔。社會統籌保險制是西方國家養老保險的傳統模式，符合橫向社會成員之間收入調節和風險分擔，但在老齡化面前尚未找到出路。特别是現收現付式統籌制，保險金是從在職職工收入配置設定中籌措，在老齡化過程中将使社會、經濟沖突漸趨激化。假如從現收現付統籌擴大到基金積累統籌，社會成本代價很高。法定個人儲蓄基金保險，典型的是中央公積金制度，起源于東方開發中國家。新加坡中央公積金制是在1955年經濟很困難的情況下開始建立的，由雇主和雇員雙方交納并以個人賬戶存儲保險基金。公積金制對一個勞動者而言，年輕時勞動的全部收入中要儲存一部分調節到退休時享受，但社會成員之間收入調節和風險分擔即互助互濟的功能弱。在一些福利國家中，社會統籌養老保險金面臨收不抵支和老齡化威脅等困難，社會統籌式基本保險受社會、經濟因素的制約，因而個人儲蓄式的基金保險(公積金)有發展的趨勢。在退休養老職工所得中公積金占有相當比重。美國中等以上收入者各類私人年金已構成他們退休收入的大部分，美國私人年金存儲額用于投資項目金額已超過1萬億美元。我們國家究竟選擇哪種籌資模式，目前尚在探索之中。一種意見認為，應在大陸城鎮建立統一的社會統籌型的基本保險；另一種意見，主張選擇現收現付社會統籌制與法定個人賬戶儲蓄基金制相結合的籌資模式，并認為如在全社會實行統一的社會統籌基本保險大陸尚未具備條件。如果心中無數，盲目追求擴大社會統籌覆寫面，改革急于求成，則會欲速而不達。況且福利待遇具有剛性，一旦建立，退下來也難，就容易陷入進退兩難的困境。要選擇目前比較可行、長遠風險不大的籌資模式，既要保持社會統籌具有互助互濟的功能優點，又要發揮個人自助的積極性，樹立“攢錢養老”的觀念，克服國家包得太多的弊病。社會保險籌資應由國家、企業、個人三者合理分擔，首先是要突破個人不交納保費的慣例，因而必須引入個人賬戶的儲蓄基金制模式。要認真研究新加坡籌集社會保險資金的做法，結合大陸情況吸取有益的經驗。福建省在集體所有制企業建立以統籌式的基本養老保險與儲蓄積累式的補充養老保險雙層結合式的試行制度，很快将推廣到全省70%的覆寫面。是以可以設想探索采取現收現付社會統籌制和個人賬戶的儲存基金制結合的籌資模式，較為符合大陸國情和社會保險的基本原則，充分發揮個人自助與社會互助相結合的功能。除了國營企業職工在完善社會統籌制基礎上引進儲存基金制的補充養老保險外，在城鎮集體企業建立統籌制與儲存基金制雙層養老保險，農村鄉鎮企業職工、富裕地區農民以及城鎮個體戶、私營企業和“三資”企業職工一開始就建立儲存基金制的養老保險，同時設立一筆共濟基金。社會保險基金的保值增值問題從國際經驗來看，社會保險積累基金的保值增值是一個十分棘手的問題。這是因為這種基金的投資與商業性投資不同，社會保險的目的要求這種投資必須十分安全可靠，并能保值增值。這就需要有一系列社會、政治、經濟條件作為前提。這包括通貨膨脹率水準，投資市場的發育狀況，經辦機構的投資自主權是否充分，以及投資管理水準，等等。顯然，大陸目前以及一個時期内各方面的條件都還很難達到客觀要求的水準或程度。是以，如果推行基金積累制或部分積累制的話，基金的保值增值問題将會不斷地困擾着我們。社會保險的管理體制問題目前，社會保險管理體制存在兩大問題：一是政出多門，多頭管理，又缺乏宏觀協調平衡機制，容易造成互相扯皮、推诿的沖突。二是政事不分，立法監督與經辦執行職能相混淆，缺乏強有力的監督管理機制。是以，必須加強上司，理順管理體制，這是切實推進社會保險制度改革的關鍵一步。除了以上三大問題外，在推進社會保險制度改革的程序中，我們還必須注意以下三個問題：第一，保險體制的選擇必須持慎重态度。在決策之前，一定要多聽各方面的意見，特别是反對意見。要把各種可能發生的情況和困難都估計進去。第二，社會保險制度的改革和完善是一項長期的事業，不能急于求成。大陸十年改革的經驗也告誡我們要穩紮穩打，逐漸地推進社會保險制度改革。第三，即使是進行個别試點，也需注意試點與未來總體制的銜接。從目前情形看，今後一個時期内，大陸社會保險體制不太可能是一個統一的模式，但總體方向、目标應是一緻的，互相之間的差異也不宜太大，否則不利于勞動力的流動。
三.
社會保險制度改革的思路與對策
1.逐漸擴大社會保險的覆寫面。目前，社會保險制度的覆寫面小，城鎮、區、縣以下小集體企業、近幾年新發展的集體企業、“三資”企業、私營企業、個體工商業者以及鄉鎮企業的從業人員尚未建立退休養老保險制度；農村推行家庭聯産承包責任制以來，老年保障也受到影響。是以，要逐漸地把以工資收入為主要生活來源的城鎮社會勞動者，都納入不同形式的社會保險的制度範圍内，包括集體所有制職工、“三資”企業中方職工、私營企業和城鎮個體工商從業人員等。同時，要逐漸地把農村老年保障制度逐漸建立起來，首先在少數富裕起來的農村中建立起來。
2.社會保險制度改革的重點。從大陸情況看，首先應考慮建立的是養老、醫療、失業、工傷保險等，其中以養老保險和失業保險為重點。3.實行部分積累的籌資模式。從人口老齡化趨勢、推遲部分消費和改革由國家、企業統包養老費用的要求看，養老保險是社會保險改革中應首先進行的一項。但是，建立一個什麼樣的養老保險制度，什麼樣的籌資模式比較适合大陸國情和商品經濟的發展，看法不一。比較起來，實行部分積累，采取現收現付統籌制與法定個人儲存基金相結合的籌資模式比較有利。我們設想，這一制度可先在全民機關以外的社會勞動者中試行，這包括“三資”企業職工、鄉鎮企業職工、個體勞動者及沿海富裕地區的農民等。這樣對财政也不會産生太大的影響。當然，這一制度比較适合于青年人。對于中老年職工，還需要另行制定過渡辦法。至于全民機關究竟采用什麼樣的養老保險籌資模式，怎樣轉換成個人與機關交納保險金為主的方式，應繼續研究探讨。但有一點應是明确的，即現行的退休統籌辦法必須進一步改革完善，其中包括逐漸實行個人交納部分保險金等。4.社會保險基金的保值增值。目前，對實際積累基金的保值增值缺乏明确的政策管理和必要的措施和手段。如果今後實行基金積累制或部分基金積累制，社會保險積累基金的保值增值将更為緊迫，特别是在通貨膨脹、國内投資市場不發育、各方面的經濟承受能力較低、管理水準有限的情況下，更應注意保值增值。是以，必須研究社會保險資金的提取比例、積累幅度以及保值增值等一系列宏觀政策和措施。5.切切實實地抓好改革試點。國家已确定在深圳、海南進行社會保險制度綜合試點改革工作，在丹東等地進行醫療保險改革試點工作，在大連等地進行農村養老保險試點工作。目前，應集中力量，抓緊做好資料測算、方案制定、論證咨詢和實施等，切切實實地推進改革試點工作。6.組織各種形式的人員教育訓練。體改系統的人員教育訓練與職能部門的教育訓練應有所差別，目前似應更側重宏觀的、政策性的管理能力的教育訓練。7.加強上司，改革社會保險的管理體制。把社會保險的立法、執法、監督職能分開，形成互相支援又互相監督制約的管理機制，建立與此相适應的管理機構。【本文選自《中國道路與中國經濟發展70年》】