【文/觀察者網專欄作者 若羲】
11月20日，《聯合國氣候變化架構公約》第27次締約方大會（COP27）閉幕，并就氣候賠償問題達成了突破性的決議——為遭受氣候災害重創的開發中國家提供“損失和損害”基金。
經各國政府同意，大會決定“建立新的籌資計劃，以協助那些特别容易受到氣候變化不利影響的開發中國家，包括通過提供和協助調動新的、額外的資源的方式，來處理損失和損害。這些新安排将補充并包括《公約》和《巴黎協定》之下和之外的來源、資金、程序和舉措。”決議還包括設立一個過渡委員會，就如何在明年的COP28上實施“損失和損害”資金提出建議。
這項決議瞬時吸引了全世界的關注，并被認為是開發中國家争取氣候正義的一次勝利。聯合國秘書長古特雷斯高度贊揚該決議，稱：“本屆氣候大會向正義邁出了重要一步。” 安提瓜和巴布達衛生、健康和環境部長兼小島嶼國家聯盟主席莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）在一份聲明中表示，在COP27上達成的協定是整個世界的勝利，這意味着聽到、看到那些感到被忽視的人，并給予他們應有的尊重和關懷。
為什麼要設立“損失與損害”基金？其制定經曆了哪些坎坷？未來發展又将如何？
氣候賠償：共同但有差別的責任
随着氣候變化、全球變暖日益嚴重，溫室氣體排放量小的開發中國家反而受到極端天氣和自然災害的重創，帶來巨大損失。雪上加霜的是，開發中國家往往缺乏應對氣候問題的财政與技術實力，因而更難從重創中恢複，陷入“氣候不正義”的困境。
今年，巴基斯坦遭遇嚴重洪災，上千人喪生，财産損失高達300億美元，2022-2023财年GDP增長預測直接降低兩個百分點。這雖是天災，但也是人為造成的氣候變化帶來的後果。正如巴基斯坦總理謝裡夫所說：“巴基斯坦平白無故地成為了一場人為災難的受害者。”
巴基斯坦并非孤例。許多開發中國家，特别是不發達國家和小島嶼開發中國家，也在COP27上控訴氣候不正義。氣候“損失與損害”問題，即由富裕發達國家為脆弱開發中國家提供氣候賠償的問題（以下簡稱“氣候賠償”），成為了COP27談判的焦點。
盡管讨論已久，但氣候賠償問題其實是在今年才首次列入氣候大會正式議程。長期以來，國際氣候議程的重點并不在如何補償最脆弱、受氣候變化負面影響最大的開發中國家，而是關注如何減緩和适應氣候變化。
減緩和适應是應對氣候變化的重要方式，包括減少化石燃料消耗、恢複和保護森林、建立防禦海平面上升的海堤等等。
但不可忽視的是，即使做好十足的應對工作，人類仍然無法完全規避氣候變化造成的負面影響，比如幹旱、洪災等極端天氣事件。發達國家當然也會面臨這類問題，但總的來看，小島嶼開發中國家和最不發達國家因國力有限，成了氣候變化的主要受害者。
COP27熱議的氣候賠償機制，正是通過資金的形式，幫助開發中國家應對這些負面影響。
千億美元氣候融資承諾仍未履行
早在2009年的哥本哈根氣候大會上，發達國家就已經承諾，在2020年前每年為開發中國家提供1000億美元的氣候融資。去年的格拉斯哥氣候大會，又将這項融資承諾的期限延長到2025年。
然而，這項已經立下的氣候融資承諾，還有着巨大缺口。
由于不同機構對于貸款是否能夠算作氣候融資存在意見分歧，測算出的資金缺口也有差異，約為每年200億到800億美元。
其中經濟合作與發展組織(OECD)在統計時把貸款額度作為資金投入的一部分，但即便按照這樣的樂觀計算，2013-2020年，每年也僅有45%-83%的資金到位。
2013－2020年，發達國家向開發中國家提供的氣候融資情況。圖源：OECD
那麼，是誰在給千億氣候融資拖後腿？要追究責任，就要先劃分好責任。但實際上，“誰來出、各自出多少”這一關鍵問題，依然懸而未決。這也成為氣候融資的一大難題。
按照海外發展研究院(Overseas Development Institute, ODI)基于國民總收入、1990年以來累計二氧化碳排放量和人口三方面因素的計算，美國每年應出資約430億美元，日本117億，德國83億，英國58億，法國54億，意大利47億，加拿大42億，西班牙34億，澳洲29億。按照其他責任分擔原則測算的結果雖有所出入，但總體來看，美國和歐盟應各自承擔約45％和35％的融資份額。
各經濟體融資責任份額（按不同責任分擔原則計算）。圖源：楊源, 王铮, 吳靜，國際氣候融資中的責任分擔原則研究，《中國科學院院刊》, 2016, 31(7): 820-829
但是，氣候融資責任最重的國家美國卻也是最拖後腿的。根據世界資源研究所（WRI）的資料，2018年，美國僅承擔了本國應付總額的20%。澳洲、加拿大、意大利、英國也都沒有将應付的氣候融資撥付到位。
法國、日本、德國進度雖看似樂觀，但考慮到這些國家的氣候融資大部分是借款而不是贈款，實際融資進度還應該打上一個問号。
發達國家氣候融資進度表（基于2018年資料。其中橙色部分為贈款，藍色部分為借款）。圖源：Nature，https://www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3
2009年氣候大會上就立下的千億美元氣候融資承諾，至今仍遠未兌現。但一千億美元，相較于開發中國家的氣候變化資金需求而言，隻是杯水車薪——聯合國氣候大會主席國委托相關機構進行的一項研究報告顯示，到2030年前，開發中國家每年需要2萬億美元資金應對氣候變化，其中一半需要外部融資。也就是說，目前每年提供給開發中國家的氣候融資，甚至不及總需求的十分之一。
關于氣候賠償機制的讨論，終于在多年受阻停滞後被提上氣候大會正式議程。但有氣候融資承諾的前車之鑒，可以想見，氣候賠償機制的建立與實作将會困難重重。中美洲島國安提瓜和巴布達的環境部長莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）一度表示：“這次大會如果不能建立‘損失和損害’基金，就是對那些為環境和人類努力奮鬥的人的背叛。”
分歧明顯，氣候賠償談判程序坎坷
目前讨論的氣候賠償機制，意味着在之前承諾的每年1000億美元氣候融資的基礎之上，發達國家要增加更多撥款，以賠償開發中國家因氣候變化遭受的損失。
盡管氣候賠償機制在本次大會上取得的巨大突破，但不可忽視的是，氣候賠償的具體行動方案，特别賠償責任劃分的細節，依然不明朗。決議提到，氣候賠償過渡委員會将研究讨論“損失與損害”現有資金來源與缺口，并尋找其他可能的資金來源，但決議沒有設定具體的截止日期。
COP27決議得到各國政府支援，意味着氣候賠償機制邁出了建立的第一步，正如古特雷斯所說：“顯然這還不夠，但這是一個亟需的政治信号，以重建被破壞的信任。”
基于對21個國家、地區或組織的氣候代表的采訪，英國皇家國際事務研究所（The Royal Institute of International Affairs）的一份報告指出，氣候賠償機制的建立與落地仍有幾大難關，包括：氣候賠償的定義不明晰，部分發達國家對“賠償” “責任”等問題諱莫如深，如何籌得所需要的巨額資金，以及如何設立有效的賠償機制。
目前來看，盡管各國同意建立氣候賠償基金，但COP27期間關于氣候賠償問題的談判已經凸顯了國家之間對于責任劃分的分歧。要真正建立、落實氣候賠償，特别是劃分各國對于氣候賠償的份額，這些分歧都是繞不開的難關。
根據“污染者付費”的原則，發達國家對氣候變化問題負有曆史責任和不可推卸的義務，這是氣候變化問題的基本事實。話雖如此，對責任的執行卻并不輕松。
目前，在發達國家中，歐洲國家對氣候賠償問題表态較為積極。愛爾蘭、奧地利、比利時、丹麥、德國等歐洲國家都已經承諾出資幫助開發中國家應對氣候損失和損害。歐盟在丹麥、法國、德國和荷蘭的支援下，宣布向非洲出資6千萬歐元作為氣候資金。這些舉動象征着氣候賠償問題上的突破，但就資金額度而言，還遠遠不夠。
包括中國在内的130多個開發中國家（即G77＋中國）共同主張，在聯合國氣候變化架構公約下建立一個新的“損失和損害”基金，為受氣候災害影響的國家提供财政支援。這項方案也是COP27大會決議的重要基礎。CNN報道，有氣候專家表示，本次大會之是以能在氣候賠償問題上取得成果，在很大程度上是因為開發中國家團結一緻向發達國家施壓。
古特雷斯敦促各方在氣候談判中停止“互相指責”。圖源：視覺中國
但目前來看，根據會議期間的談判進展，在“誰來賠款” “誰獲得賠款”的問題上，歐盟與G77＋中國提出的方案仍然有所分歧。這也是基金未來落地需要面臨的問題。
據路透社報道，歐盟第一副主席蒂默曼斯曾于大會上直言，中國也應該出資幫助貧窮國家應對氣候災害。蒂默曼斯公開發言稱，應該基于目前各國的經濟情況而不是九十年代初的情況決定氣候賠償的出資方，一些國家實作了近三十年來的經濟快速增長，他們也應該幫助不發達國家面對氣候問題。此外，他還主張首先保證最脆弱的開發中國家獲得氣候賠償。
而美國，則在本次大會中被視為氣候賠償機制建立的一大阻力——美國代表團始終回避對G77和中國提出的氣候賠償機制表态。美國的态度不僅引發了開發中國家的不滿，也讓積極表态的歐盟國家頗有微詞。法國總統馬克龍強調，美國、中國和其他富裕的非歐洲國家也要出資，幫助貧窮國家應對氣候變化。
發展中大國是否有義務向其他開發中國家提供賠償？這也是氣候賠償機制的争議所在。模裡西斯、牙買加和加納等國家主張，中國與印度應該為可能成立的“損失和損害”基金出資。模裡西斯環境部長拉馬諾（Kavydass Ramano）近日在訪談中說：“所有溫室氣體排放大國都應該參與出資。在導緻全球氣候變暖這件事上，我認為不應該區分（發達）工業國家和新興國家。”
由于“氣候賠償”問題常常引發關于責任的争議，一些開發中國家采取了更加務實的态度。英國皇家國際事務研究所在訪談中發現，許多開發中國家的氣候代表認為，“損失和損害”基金不一定要被視為一種賠償與追責，而更應該強調在聯合國氣候變化架構公約基礎上的政府間合作。
但在聯合國氣候變化架構公約之外，氣候訴訟案例的數量正在上升。比如太平洋島國瓦努阿圖帶頭發起了一個聯盟，呼籲國際法院就氣候變化問題提供咨詢意見，以澄清各國根據國際法在氣候變化方面的權利和義務。瓦努阿圖的呼籲得到了包括澳洲和紐西蘭在内的太平洋國家的支援。
“共同但有差別的責任”是聯合國氣候談判的原則，但責任的區分無疑是棘手的。COP27首次把氣候賠償問題納入正式議程并通過決議設立基金，讓聚光燈轉向被長期忽視的氣候損失與損害問題，已經是一項進步。但要真正實作氣候正義，還需要更加切實的行動。
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