對合法建築的拆除首先應推定為行政強制行為，除非有證據足以推翻

裁判要點

不論是農村集體土地還是國有土地上的房屋征收、強制搬遷、收回國有土地使用權以及随後的土地出讓金收取等，均為政府及其職能部門的法定職權，是以，對合法建築的拆除首先應推定為行政強制行為，除非有證據足以推翻。由于現行《中華人民共和國土地管理法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》僅規定政府及其職能部門具有征收房屋、收回國有土地使用權及強制拆除合法建築的職權，民事主體或基層群衆自治組織并無實施強制拆除權力，因而被訴行政機關如不能舉證證明确系其他主體違法實施的強制拆除，将可能被推定為實施強制拆除的主體，并承擔相應的賠償責任。

☑ 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行再102号

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：上海馬橋酒店管理有限公司。住所地：上海市闵行區北松路1250号。

再審申請人上海馬橋酒店管理有限公司（以下簡稱馬橋酒店）訴上海市闵行區人民政府（以下簡稱闵行區政府）土地房屋行政強制一案，上海市第一中級人民法院于2017年5月8日作出（2017）滬01行初148号行政裁定，對馬橋酒店的起訴不予立案。馬橋酒店不服提起上訴後，上海市進階人民法院于2017年8月25日作出（2017）滬行終376号行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。馬橋酒店仍不服，在法定期限内向本院申請再審。本院于2017年12月27日作出（2017）最高法行申8837号行政裁定，提審本案。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審、審判員白雅麗、王展飛參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一審法院認為，馬橋酒店并非系争房屋的産權登記人，案涉房産用地系國有土地，而滬（闵）征告[2010]第34号征收土地方案公告系準許征收集體土地，故馬橋酒店以滬（闵）征告[2010]第34号征收土地方案公告為依據，要求安置，缺乏事實依據。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一、三項、第五十一條第二款的規定，裁定對馬橋酒店的起訴不予立案。

二審法院認為，馬橋酒店一審起訴稱其與上海市闵行區北松路1276弄28号房屋（登記建築面積1748.24平方米，國有土地使用權面積2923平方米）産權人簽訂了《上海市服裝公司職工療養所（倉庫）房地産轉讓協定》，是實際權利人。闵行區政府作出了滬（闵）征告[2010]第34号征收土地方案公告。故請求判令闵行區政府依法征收安置、返還物品并賠償經濟損失。因該征收土地方案公告系準許征收相關集體土地，馬橋酒店起訴闵行區政府但未提供相應事實依據證明存在被訴行政行為，其請求事項也不具體，不符合行政訴訟起訴條件。是以，一審裁定對其起訴不予立案正确，應予維持。馬橋酒店的上訴缺乏依據，應予駁回。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

馬橋酒店向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政裁定，指令一審法院立案受理。其申請再審的主要事實和理由為：雖然案涉房屋和土地未登記在馬橋酒店名下，但其是案涉房屋的實際權利人，有權就案涉房屋強拆行為提起訴訟。而且其提供的證據能夠證明闵行區政府實施了土地房屋行政強制行為且侵犯了其合法權益，其就此提起訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定的條件，應當予以立案受理。一審裁定不予立案、二審裁定駁回上訴，不符合法律規定，依法應予糾正。

本院認為：《中華人民共和國物權法》第四條規定，國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何機關和個人不得侵犯。為了全方位、無漏洞地保護物權，大陸建立了民事、刑事和行政訴訟三種管道，分别救濟因民事侵權、刑事犯罪或者行政侵權而造成的物權損失。《中華人民共和國侵權責任法》第二條第一款、第三條、第四條規定，侵害民事權益，應當依照本法承擔侵權責任；被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任；侵權人因同一行為應當承擔行政責任或者刑事責任的，不影響依法承擔侵權責任。《中華人民共和國刑法》第二百七十五條規定，故意毀壞公私财物，數額較大或者有其他嚴重情節的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；數額巨大或者有其他特别嚴重情節的，處三年以上七年以下有期徒刑。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關從業人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。是以，侵犯公民、法人和其他組織合法擁有的物權的，根據其侵權原因及情節，将分别承擔相應的民事責任、刑事責任或者行政賠償責任。

本案中，案涉國有土地使用權于1990年經原上海縣土地管理局登記在上海市服裝公司職工療養所名下。2004年3月，上海服裝（集團）有限公司與馬橋酒店達成房地産轉讓協定，由馬橋酒店以461.02萬元的價格受讓案涉土地使用權及地上房屋。2007年，案涉房屋所有權登記在上海市服裝公司職工療養所名下。但案涉土地及地上房屋一直由馬橋酒店占有、使用和處分，故馬橋酒店系案涉土地和房屋的實際權利人，依法享有相應的物權。一審法院以馬橋酒店不是案涉土地和房屋的登記權利人為由，認定馬橋酒店不具備提起本案訴訟的原告資格，缺乏法律依據，本院予以糾正。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第二項規定，提起訴訟應當有明确的被告。所謂有明确的被告，主要是指起訴狀所列被告的名稱等資訊能夠足以使被告與其他行政機關或者法律法規規章授權的組織相差別，以使人民法院能夠送達起訴狀副本，保障訴訟程式順利進行。在立案登記制背景下，起訴人在起訴無書面決定的事實行為時，隻要能夠提供初步證據證明事實行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實施，即應視為已經初步履行了适格被告的舉證責任；除非起訴狀所列被告明顯不适格，或者為規避法定管轄而多列被告，或者原告明顯存在濫用訴訟權利情形。案涉房屋為合法建築，強拆前無任何書面征收決定、限期拆除決定等行政法律文書送達馬橋酒店，強拆後也無任何主體主動承擔強制拆除責任。馬橋酒店和上海服裝（集團）有限公司曾以馬橋鎮人民政府為被告提起過民事侵權訴訟，但生效民事裁定以案涉地塊被納入建設項目征收土地範圍，所訴争議不屬于平等主體之間的人身、财産争議為由駁回起訴。而且不論是農村集體土地還是國有土地上的房屋征收、強制搬遷、收回國有土地使用權以及随後的土地出讓金收取等，均為政府及其職能部門的法定職權，是以，對合法建築的拆除首先應推定為行政強制行為，除非有證據足以推翻。馬橋酒店提起本案訴訟時，所提供的闵行區政府2010年征收土地公告等檔案，已經能夠初步證明闵行區政府在案涉土地周邊地塊進行征收，因而極有可能實施或者通過書面、口頭等形式委托相關主體實施強制拆除，是以以闵行區政府為被告提起訴訟，符合立案登記條件，一審法院應予登記立案。即使闵行區政府否認曾實施強制拆除行為，并主張系基層群衆自治組織強制拆除，人民法院也應先行立案并在其後的審理程式查明。由于現行《中華人民共和國土地管理法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》僅規定政府及其職能部門具有征收房屋、收回國有土地使用權及強制拆除合法建築的職權，民事主體或基層群衆自治組織并無實施強制拆除權力，因而闵行區政府如不能舉證證明确系其他主體違法實施的強制拆除，将可能被推定為實施強制拆除的主體，并承擔相應的賠償責任。由于大陸法律并不認可私力救濟，是以民事主體等或自治組織負責人違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構成故意毀壞财物罪的，權利人可以依法請求公安機關履行相應職責；人民法院經審查認為有犯罪行為的，應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條第一款規定，将有關材料移送公安、檢察機關。

為保護公民、法人和其他組織合法權益，監督行政機關依法行使職權，人民法院在确定行政案件适格被告方面也存有一定義務。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第三項規定，錯列被告且拒絕變更的，人民法院裁定不予立案；已經立案的，應當裁定駁回起訴。此即說明，即使原告所起訴的被告不适格，人民法院仍有義務查明适格被告，并告知當事人變更，而不能簡單以被告不适格為由不予立案或者迳行裁定駁回起訴，除非被告明顯不适格，或者為規避法定管轄而多列被告，或者原告明顯存在濫用訴訟權利情形。

綜上，馬橋酒店具有針對房屋行政強制行為提起行政訴訟的資格，其已初步證明闵行區政府作為被告的适格性，人民法院依法應予立案。馬橋酒店申請再審理由成立，一、二審裁定認定事實不清，适用法律法規錯誤，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規定的情形，依法應予再審。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第七十九條第二項之規定，裁定如下：

一、撤銷上海市進階人民法院（2017）滬行終376号行政裁定；

二、撤銷上海市第一中級人民法院（2017）滬01行初148号行政裁定；

三、指令上海市第一中級人民法院立案受理。

審判長　　耿寶建

審判員　　白雅麗

審判員　　王展飛

二〇一七年十二月二十九日

法官助理 于元祝

書記員 于 露