最高人民法院出台意見 進一步推進人民法院行政争議多元化解工作（附全文）

為深入貫徹落實習近平總書記關于“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的重要訓示，更好發揮行政審判職能作用，進一步推進人民法院行政争議多元化解工作，最高人民法院于日前印發了《最高人民法院關于進一步推進行政争議多元化解工作的意見》（以下簡稱《意見》，全文及答記者問見三版）。《意見》共五個部分24條，對人民法院在行政審判工作中參與訴源治理，推動沖突糾紛多元化解的總體要求、源頭預防、前端化解、工作銜接、組織保障等内容作出了規定。

《意見》強調，要始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上預防、化解行政争議，促進行政争議訴源治理。要始終堅持黨的上司，在黨委上司、人大監督下，積極争取政府支援，更好發揮人民法院在多元化解中的參與、推動、規範、保障作用。要始終堅持以人民為中心，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，預防和實質化解行政争議，提高人民生活品質。

《意見》指出，要加強行政争議的源頭預防工作。從行政立法、行政決策、行政執法、社會綜合治理、人民法院内部風險防範和全民普法、守法等方面參與訴源治理，推動行政争議的源頭化解。要推進行政争議的前端化解工作。人民法院應當加強訴前引導分流機制、訴前調解機制建設。在行政訴訟程式開啟之前引導、鼓勵和支援當事人積極選擇行政和解、行政複議、行政裁決、行政調解或者申請仲裁等非訴訟方式解決争議。要理順化解行政争議的訴訟與非訴訟銜接機制。在明确适宜調解的案件當調則調，适宜裁判的案件當判則判的前提下，建立、健全包括訴前調解與訴前證據保全、訴前調解協定的司法确認、訴訟轉入、無争議事實的認定、不誠信調解的處罰等内容。同時，為保障當事人的合法訴訟權利，《意見》明确在當事人沒有實質解決糾紛的意願、堅持提起訴訟、調解久拖不決、案件處理涉及重大法律适用問題、調解機構本身的公正性受到質疑等情況下，應當及時終止調解，在做好調解與訴訟工作銜接的前提下，将案件依法轉入訴訟程式，確定糾紛解決的正當化。

《意見》要求，各級人民法院要高度重視行政争議多元化解工作，推動建立、健全訴源治理和沖突糾紛多元化解的制度、機制。要加強對多元化解行政争議工作的組織上司，充實人員配備，完善工作機制和監督評價體系。要主動争取地方黨委、政府對行政争議多元化解機制改革工作的政策支援和經費保障。要及時總結行政争議多元化解機制改革的成功經驗，積極争取地方人大、政府出台有關多元化解工作的地方性法規、規章或者規範性檔案，将改革實踐成果制度化、法律化，促進改革在法治軌道上健康發展。（來源：人民法院報 記者：孫航 通訊員：閻巍）

最高人民法院

關于進一步推進行政争議多元化解工作的意見

法發〔2021〕36号

　　為進一步推進人民法院行政争議多元化解工作，充分發揮行政審判職能作用，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）及相關司法解釋的規定，結合審判工作實際，制定本意見。

一、總體要求

　　1.始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上預防、化解行政争議，促進行政争議訴源治理。

　　2.始終堅持黨的上司，在黨委上司、人大監督下，積極争取政府支援，更好發揮人民法院在多元化解中的參與、推動、規範、保障作用，依法調動各類糾紛解決資源，進一步完善銜接順暢、協調有序的行政争議多元化解機制。

　　3.始終堅持以人民為中心，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，助推行政機關依法行政，預防和實質化解行政争議，提高人民生活品質，促進共同富裕。

二、注重源頭預防

　　4.積極助推依法行政制度體系建設。通過府院聯席會商、提供咨詢意見、加強規範性檔案的一并審查等方式，助推提升行政法規、規章和其他規範性檔案的系統性、整體性、協同性，從制度源頭上預防和減少行政争議發生。

　　5.鼓勵和支援行政機關建立重大決策風險評估機制。對事關群衆切身利益、可能引發影響社會穩定問題的重大改革措施出台、重大政策制定或調整、重大工程項目建設、重大活動舉辦、重大敏感事件處置等事項，要通過參與論證、提供法律咨詢意見等方式，為重大行政決策的科學化、民主化和法治化提供有力司法服務。

　　6.建立沖突糾紛分析研判機制。定期對行政訴訟案件高發領域、沖突問題突出領域進行排查梳理，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，及時對行政執法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預警及治理建議。

　　7.助推訴源治理工作更好融入社會治理體系。積極參與黨委政府牽頭的一站式社會沖突糾紛調處化解中心建設，健全訴訟服務與公共法律服務等領域的工作對接機制，拓寬與政府及其職能部門的對接途徑。充分發揮人民法院的業務指導作用，做好協同疏導化解工作，促進糾紛訴前解決。

　　8.完善人民法院内部風險防範機制。在出台重大司法解釋和司法政策、辦理重大敏感行政案件時，堅持把風險評估作為前置環節，完善風險處置預案，積極預防突發性、群體性事件發生，確定第一時間有效控制事态，努力将沖突問題消解于萌芽階段。

　　9.統籌結合行政審判與普法宣傳。充分運用司法解釋公布、裁判文書上網、典型案例釋出、巡回審判、庭審公開、法治專題講座等形式，宣講行政法律知識，引導廣大群衆自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。

三、突出前端化解

　　10.人民法院收到起訴材料後，應當主動向起訴人了解案件成因，評估訴訟風險。對下列案件，可以引導起訴人選擇适當的非訴訟方式解決：

　　（一）行政争議未經行政機關處理的，可以引導起訴人申請由作出行政行為的行政機關或者有關部門先行處理；

　　（二）行政争議未經行政複議機關處理的，可以引導起訴人依法向複議機關申請行政複議；

　　（三）行政争議的解決需以相關民事糾紛解決為基礎的，可以引導起訴人通過人民調解、行政調解、商事調解、行業調解、行政裁決、勞動仲裁、商事仲裁等程式，依法先行解決相關民事糾紛；

　　（四）行政争議有其他法定非訴訟解決途徑的，可以引導起訴人向相關部門提出申請。

　　11.對于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定有裁量權的案件，在登記立案前，人民法院可以引導起訴人向依法設立的調解組織，申請訴前調解：

　　（一）起訴人的訴訟請求難以得到支援，但又确實存在亟待解決的實際困難的；

　　（二）被訴行政行為有可能被判決确認違法保留效力，需要采取補救措施的；

　　（三）因政策調整、曆史遺留問題等原因産生行政争議，由行政機關處理更有利于争議解決的；

　　（四）行政争議因對法律規範的誤解或者當事人之間的感情對立等深層次原因引發，通過裁判方式難以實質化解争議，甚至可能增加當事人之間不必要的感情對立的；

　　（五）類似行政争議的解決已經有明确的法律規範或者生效裁判指引，裁判結果不存在争議的；

　　（六）案情重大、複雜，涉案人員較多，或者具有一定敏感性，可能影響社會穩定，僅靠行政裁判難以實質性化解的；

　　（七）行政争議的解決不僅涉及對已經發生的侵害進行救濟，還涉及預防或避免将來可能出現的侵害的；

　　（八）行政争議涉及專業技術知識或者行業慣例，由相關專業機構調解，更有利于專業性問題糾紛化解的；

　　（九）其他适宜通過訴前調解方式處理的案件。

　　12.對訴前調解或其他非訴訟機制解決争議的案件，根據行政争議實質化解工作的需要，人民法院做好以下指導、協調工作：

　　（一）指導相關機構和人員充分了解行政争議形成的背景；

　　（二）指導相關機構和人員正确确定争議當事人、争議行政行為以及争議焦點，促使當事人圍繞争議焦點配合調解工作；

　　（三）指導相關機構和人員在對被訴行政行為合法性進行初步判斷的前提下，促進當事人達成一緻意見；

　　（四）引導當事人自動、及時履行調解協定；

　　（五）其他有助于實質化解糾紛，且不違反人民法院依法、獨立、公正行使審判權相關規定的工作。

四、加強工作銜接

　　13.訴前調解過程中，證據可能滅失或者以後難以取得，當事人申請保全證據的，人民法院應當依法裁定予以證據保全。但該證據與待證事實無關聯、對證明待證事實無意義，或者其他無保全必要的，人民法院裁定不予保全。

　　14.經訴前調解達成調解協定，當事人可以自調解協定生效之日起三十日内，共同向對調解協定所涉行政争議有管轄權的人民法院申請司法确認。人民法院應當依照行政訴訟法第六十條規定進行審查，調解協定符合法律規定的，出具行政訴前調解書。

　　15.經審查認為，調解協定具有下列情形之一的，人民法院應當裁定駁回申請：

　　（一）不符合行政訴訟法第六十條規定的可以調解的行政案件範圍的；

　　（二）違背當事人自願原則的；

　　（三）違反法律、行政法規或者地方性法規強制性規定的；

　　（四）違背公序良俗的；

　　（五）損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的；

　　（六）内容不明确，無法确認和執行的；

　　（七）存在其他不應當确認情形的。

　　人民法院裁定駁回确認申請的，當事人可以就争議事項所涉行政行為依法提起行政訴訟。

　　16.訴前調解出現下列情形之一的，應當及時終止調解：

　　（一）當事人存在虛假調解、惡意拖延，或者其他沒有實質解決糾紛意願的；

　　（二）當事人堅持通過訴訟途徑解決糾紛的；

　　（三）糾紛的處理涉及法律适用分歧的；

　　（四）糾紛本身因訴前調解機制引起，或者當事人因其他原因對訴前調解組織及相關調解人員的能力、資格以及公正性産生合理懷疑的；

　　（五）通過訴前調解機制處理，超過一個月未取得實質進展，或者三個月未解決的；

　　（六）其他不适合通過調解解決糾紛的。

　　對于終止調解的案件，訴前調解組織應當出具調解情況報告，寫明案件基本情況、當事人的調解意見、未能成功化解的原因、證據交換和質證等情況，一并移交人民法院依法登記立案。

　　17.因非訴訟方式解決行政争議耽誤的期限，人民法院計算起訴期限時，應當依照行政訴訟法第四十八條規定予以扣除，但存在本意見第19條規定情形的除外。

　　18.當事人在訴前調解中認可的無争議事實，訴訟中經各方當事人同意，無需另行舉證、質證，但有相反證據足以推翻的除外。

　　當事人為達成調解協定作出讓步、妥協而認可的事實，非經當事人同意，在訴訟中不得作為對其不利的證據。

　　19.當事人在訴前調解中存在虛假調解、惡意拖延、惡意保全等不誠信行為，妨礙訴訟活動的，人民法院立案後經查證屬實的，可以視情節輕重，依法作出處理。

　　20.對進入訴訟程式的案件，堅持以事實為根據，以法律為準繩，進一步加強裁判文書說理，提升說理的準确性、必要性、針對性，努力推出更多精品行政裁判文書，為類似糾紛的解決提供更好示範指引。

五、加強組織保障

　　21.各級人民法院要高度重視行政争議多元化解工作，推動建立、健全訴源治理和沖突糾紛多元化解的制度、機制，加強與其他國家機關、社會組織、企事業機關的聯系，積極參與、推進創新各種非訴訟糾紛解決機制，不斷滿足人民群衆多元司法需求。

　　22.各級人民法院要加強對多元化解行政争議工作的組織上司，充實人員配備，完善工作機制和監督評價體系；要加強對相關機構和人員的管理、教育訓練，協助有關部門建立完善訴訟外解決行政争議的機構認證和人員資質認可、評價體系。

　　23.各級人民法院要主動争取地方黨委、政府對行政争議多元化解機制改革工作的政策支援和經費保障，通過政府購買、單獨列支或列入法院年度财政預算等方式，有效保障改革工作順利推進。

　　24.各級人民法院要及時總結行政争議多元化解機制改革的成功經驗，積極争取地方人大、政府出台有關多元化解工作的地方性法規、規章或者規範性檔案，将改革實踐成果制度化、法律化，促進改革在法治軌道上健康發展。

2021年12月22日

來源：最高人民法院