張發林 姚遠：國際金融安全觀的演進與評估
作者：張發林，南開大學周恩來政府管理學院、南開大學絲綢之路研究中心副教授、博士；姚遠，南開大學周恩來政府管理學院博士研究所學生
來源：《國際安全研究》2021年第6期
微信平台編輯：周悅
【内容提要】 國際金融安全是全球化程序中的重要安全議題，也是目前國際秩序轉型期全球治理的重要議題。國際金融安全具有主客交融的屬性，既涉及物質層面的客觀威脅，又涉及觀念層面的威脅認知。金融安全研究的三種基本邏輯是權力競争、利益互動和安全建構。從全球金融治理的視角可以将國際金融安全觀界定為核心治理主體對國際金融風險的來源和性質的認知。風險來源和風險性質是國際金融安全觀的兩個核心内涵，分别對全球金融治理的層級和模式産生重要影響，并由此形成了一個識别國際金融安全觀的理論架構。基于這一架構，二戰結束以來國際金融安全觀的演進主要經曆了貨币體系安全觀、“完美市場”安全觀、微觀審慎安全觀和宏觀審慎安全觀四個階段，它們在風險的來源與性質以及治理的層級、邏輯、模式彈性與效力等次元存在較大差異。在目前國際金融體系下，國際社會的金融安全意識在弱化，大國間的金融安全觀分歧和競争正逐漸侵蝕全球金融治理的共識基礎，國際金融安全面臨的不确定性風險增加。
【關鍵詞】 國際金融安全觀；國際金融風險；全球金融治理
一 引言
國際金融安全是安全研究領域中愈發重要的議題，也是全球金融治理的核心目标。在國際安全研究中，安全議題領域逐漸拓展，從傳統安全到非傳統安全（如恐怖主義），從高政治安全（如軍事安全）到低政治安全（如能源安全、糧食安全、水安全等）。 自布雷頓森林體系解體以來，金融全球化程序中頻繁發生的金融危機使國際金融體系的安全問題愈加突出。特别是在20世紀80—90年代，随着金融自由化觀念的全球蔓延，大多數國家都在金融開放過程中經曆了不同程度的金融危機， 國際金融安全問題由此被提上了國際政治議程，成為國際安全研究領域的一個新議題。但是國際金融安全在國際安全研究中仍然處于邊緣地位，更多研究是從經濟學和金融學的視角進行微觀層面的讨論，直接探讨國際金融安全的國際關系學研究比較有限。
在全球治理中，随着金融全球化和全球金融危機的頻繁爆發，全球金融治理開始受到更多的關注，全球金融治理的演進與現狀、治理過程中的權力競争以及中國在全球金融治理中的地位等都得到了廣泛的研究。 1997年亞洲金融危機爆發後，全球金融治理在學理和實踐層面迅速發展，維護國際金融體系的安全成為全球治理中的重要議題；2008年的全球金融危機進一步凸顯了全球金融治理的重要性。後危機時代的“逆全球化”浪潮和國際秩序深度調整賦予全球金融治理更為複雜的内涵。在目前金融保護主義勢頭上升和大國戰略競争加劇的背景下，國際金融體系受到經濟風險和政治風險的雙重沖擊，面臨的不确定性因素大幅增加。可以預見，随着新冠肺炎疫情的蔓延、全球經濟衰退的加深和大國關系對抗性的持續增強，加強全球金融治理、維護國際金融安全的重要性和緊迫性将更加突出。
但是，在諸多相關研究中，國際金融安全觀的内涵、形成和演進等并未得到應有的關注和研究。與傳統安全概念一樣，國際金融安全也具有主客交融的屬性，即國際金融安全不僅涉及國際金融體系面臨的客觀威脅，而且與國際金融體系内主流的威脅認知有關。 國際金融安全狀況無法獨立于國際金融安全觀，任何對國際金融安全的操作性定義和了解都建立在特定的國際金融安全觀基礎上。然而，既有國際安全和全球金融治理研究大多聚焦于國際金融安全的物質基礎， 對其觀念基礎和演進的讨論相對匮乏，因而難以建立起對國際金融安全的系統性了解。鑒于此，本文首先嘗試定義和解釋國際金融安全觀。
國際金融安全觀不僅是了解國際金融安全概念和現狀的關鍵，也是塑造全球金融治理體系的重要因素。金融觀念具有為金融監管提供理論指引和操作方案的功能， 因而國際金融安全觀的内容能夠塑造全球金融治理的實踐路徑，進而影響國際金融體系的安全狀況。此外，國際金融體系本身就是一個不斷發展的話語領域（discursive domain），其形态受到體系内的觀念建構和話語實踐的影響， 因而國際金融安全觀的演變具有驅動國際金融體系變遷和全球金融治理體系轉型的作用。鑒于上述國際金融安全觀的實踐意蘊，厘清其演進軌迹，不僅有助于系統地認識全球金融治理體系的發展史，而且能夠為評估全球金融治理的現狀和推動其改革提供有益的啟示。是以，在界定國際金融安全觀的基礎上，本文嘗試建立一個分析架構，梳理自二戰結束以來國際金融安全觀的演進曆程，并對目前國際金融安全觀的現狀進行評估。
二 了解金融安全的三種邏輯
對金融與安全關系的考察散布于不同的研究領域和理論陣營中。由于這些研究往往立足于不同的安全定義和安全觀，它們了解金融安全的邏輯也不盡相同。相關研究中大緻存在三種了解金融與安全關系的邏輯：權力競争、利益互動和安全建構。
（一）權力競争視角下的金融與安全
權力競争邏輯主要立足于現實主義安全觀，其具備兩個核心特征：一是把國家視作國際關系中的主要行為體和安全的首要指涉對象，二是把權力視作驅動國家行為的核心變量。 在這種安全邏輯下，生存問題是國家安全的核心關切，權力是確定國家安全的工具。是以，金融與國家安全的關系取決于金融給國家權力帶來的損益。
從狹義的權力範疇來看，金融與國家安全的關系主要展現為金融與國家軍事實力之間的互相作用。金融作為一種資源配置手段，能夠為國家的軍事投入提供融資便利，進而起到擴充軍事資源的作用，而國家軍事實力的增長又有助于保障和促進金融的繁榮。例如，美國之是以能長期維持巨額的國防開支，得益于其金融霸權地位帶來的赤字融資能力；同時，美國的軍事霸權又進一步鞏固了其金融霸權地位。 在以軍事實力界定國家安全的邏輯下，國際關系具有高度競争性，金融隻是國際安全競争的工具。是以，金融安全并不獨立于國家安全。
從更廣義的權力範疇來看，金融與國家安全的關系還展現為金融對國家的經濟和政治影響力等非軍事權力的作用。首先，金融對經濟的催化和塑造作用能夠促進國家經濟實力的積累和鞏固，進而有助于維持或提升國家在國際經濟競争中的地位。例如，美國在全球産業鍊中的優勢地位很大程度上得益于其發達的國内金融體系和美元霸權。 其次，在開放經濟中，國家的金融實力能夠實作跨領域的投射，并轉化為廣泛的政治影響力。學界對金融權力、貨币權力和金融國策等主題的研究已關注到了金融實力在國際關系領域具有的政治意蘊。 基于更廣義的權力視角的研究雖然對金融本身的屬性予以更多的關注，但并未脫離權力競争的邏輯，隻是拓寬了權力的内涵。是以，它往往忽視了國際金融安全的獨立性和公共物品屬性。
（二）利益互動與金融安全
不同于權力競争邏輯對國家生存的關切，基于利益互動邏輯的安全觀着眼于行為體對物質福利的需求，是一種自由主義的安全觀。在利益互動的安全邏輯下，個體福利和集體福利本質上不具有沖突性，基于全球市場的分工與合作是實作個體和集體效用最大化的最優途徑。 是以，行為體的金融安全由其在全球分工體系中的金融偏好界定。利益導向型金融安全研究的共性是從部門利益結構、經濟結構和制度等國内因素的角度了解行為體的金融偏好。例如，傑弗裡·弗裡登（Jeffry Frieden）等學者從資本流動的配置設定效應出發，解釋了不同産業部門以及依賴不同産業的國家對匯率政策的偏好差異。 丹尼爾·德雷茲内（Daniel W. Drezner）基于資本主義多樣性的視角，根據國家的嵌入式制度結構差異解釋了不同國家對國際金融監管協調的偏好。
不同于權力競争邏輯對國家安全需求的同質化處理，利益導向型研究關注到了國家金融偏好的異質性。但是，金融偏好的差異并不意味着國家間存在零和的安全競争。一方面，催生異質性金融偏好的國内禀賦差異為全球經濟中的專業化分工奠定了基礎； 另一方面，在全球互相依賴的背景下，國家金融偏好的差異為國家間的利益互動和全球金融治理的深化提供了動力。相較于權力導向型研究，利益導向型研究存在兩個優勢：一是它對金融安全的考察回歸金融本身，而非将金融視作安全競争的工具；二是它強調金融利益的微觀基礎，将國内微觀金融主體納入金融安全研究的範疇。該研究路徑的缺陷在于，它主要根據禀賦結構這一相對靜态的名額推斷行為體的金融偏好，因而難以解釋這一偏好的變化。此外，它側重于分析國家和國内行為體的金融安全需求，對國際金融體系的安全關注不足。
（三）金融安全的社會建構
基于安全建構視角的金融安全研究主要立足于建構主義安全觀。建構主義安全觀并不尋求給安全一個明确的定義，而是聚焦于安全在何種背景下被賦予了何種意義，該意義對政治實踐具有什麼樣的影響。 建構主義導向的金融安全研究拒絕預設行為體的金融安全需求，而是關注這一需求的形成過程，即金融需求的“安全化”。 是以，這一研究路徑與基于理性主義方法的權力和利益導向型研究具有一定的互補性。
就研究邏輯的可行性而言，建構主義金融安全觀已得到了部分經驗研究的支援。比如，僅在資本賬戶開放的利弊問題上就存在大量支援不同觀點的實證研究。 這意味着，行為體的金融偏好絕非是不言自明的，而是具有廣闊的建構空間。建構主義導向的金融安全研究的共識是，全球金融治理的發展史也就是金融安全觀的發展和傳播史。例如，艾儒蔚（Rawi Abdelal）剖析了美國和歐洲在金融全球化模式問題上存在的觀念分歧，并闡明了歐洲國家在推動資本自由化規範的法典化和“普世化”過程中發揮的關鍵作用。 韋斯利·威德邁爾（Wesley W. Widmaier）甚至将開放經濟中的“三元悖論”定理視作社會建構的産物，進而指出全球貨币治理的演進是由于貨币觀念的革新。 值得注意的是，建構主義研究路徑并不否認權力和利益因素的解釋力，相反，許多研究認可權力和利益對觀念的塑造作用。但相比物質因素，觀念在危機和充滿不确定性的情況下往往具有更強的解釋力。 是以，觀念在全球金融治理演進過程中的獨立作用值得關注。
總體而言，建構主義導向的金融安全研究彌補了利益導向型研究在解釋變革方面的不足，它對觀念傳播的關注賦予它解釋體系性現象的能力。不足之處在于，由于建構主義安全觀不注重安全的定義，遵循此路徑的研究往往聚焦于特定議題的“安全化”，缺乏對國際金融安全的整體認識。為了把握全球金融治理層面的觀念演進，有必要明确國際金融安全的内涵和外延。
三 風險認知的兩個次元：識别國際金融安全觀
厘清國際金融安全的定義是界定國際金融安全觀的前提。盡管權力和利益導向型研究分别提出了各自的金融安全界定方式，但兩者對安全的界定實際上都預設了各自使用的名額與安全概念本身之間存在的因果關系，因而也都建立在既有的安全觀基礎上。是以，從語義學定義的角度界定金融安全概念是更為穩妥的做法。 在經濟學研究中，金融安全通常被了解為貨币資金融通的安全，并常常與金融危機和金融風險等相近的概念聯系在一起，但這一界定方式對安全的實質缺乏關注。 在國際關系研究中，通過安全指涉對象的核心或既有價值面臨的威脅考察其安全狀況是較為通用的安全界定思路，這最早可追溯至沃爾特·李普曼（Walter Lippmann）和阿諾德·沃爾弗斯（Arnold Wolfers）對安全作出的語義學定義。 基于這一安全界定思路，筆者将國際金融安全定義為：目前國際金融（貨币和信貸）體系的穩定而不受威脅的狀态。
同國際安全研究中的其他安全定義一樣，上述國際金融安全的定義難以回避的一個問題是：安全是一個二分變量還是連續變量？前者意味着安全具有絕對價值，後者意味着安全是一種相對的狀态。顯然，在風險社會時代，絕對的安全是無法實作的。 由于無法對安全和不安全進行簡單的二進制劃分，一個合理的邏輯推演是把安全了解為一種通過風險管控而達成的某種狀态。 相比于安全概念的模糊性，風險概念具有更易識别和操作的優勢。九一一事件之後，風險逐漸成為國際安全研究的核心概念之一，風險分析也被廣泛用作了解國際安全問題的手段。 是以，上述國際金融安全的定義可進一步發展為：通過風險管控使國際金融體系處于相對少受威脅的狀态。另一個關于安全程度的問題由此出現：什麼類型和程度的風險算作對國際金融體系的安全構成了損害？有學者将此類問題視作無法客觀回答的邏輯問題， 但這一頗具主觀色彩的問題為觀念研究打開了空間。具體而言，風險自身的不确定性特征容許存在多元的風險解讀，這為我們辨識不同的國際金融安全觀提供了切入點。從全球金融治理的角度來看，由于治理本身是一種旨在維護國際金融體系安全的風險管控行為，治理主體在不同時期的風險認知差異也就反映出了國際金融安全觀的變化。基于此，可以将國際金融安全觀定義為：全球金融治理主體對國際金融風險的認知。
風險認知是一個比安全觀更為清晰的概念。是以，界定風險認知就構成辨識國際金融安全觀的基本前提。在全球金融治理體系中，風險認知具有很強的實踐導向，它需要服務于風險管控。從曆史角度考察，全球金融治理體系變遷的一個直接原因就是既有的治理模式無法預防和治理體系内出現的新的風險和危機。 是以，風險認知的變化不會隻停留在觀念層面，還會進一步導緻風險管理手段的更新，即全球金融治理實踐的演變。從這層意義來看，界定風險認知的兩個次元尤為關鍵：一是對風險來源的認知，這影響到全球金融治理的治理層級和治理對象；二是對風險性質的認知，這影響到全球金融治理的模式。任何一種國際金融安全觀都可以通過這兩個風險認知次元加以識别。
（一）國際金融風險的三重來源
國際金融體系由管理國家之間的貨币交換的國際貨币體系和決定資金借貸的全球信用體系組成。 在開放經濟中，國際金融體系面臨的風險可能來自宏觀、中觀和微觀三個層次，且不同層次的風險存在互相轉化的可能。 識别國際金融風險的來源是全球金融治理的前提。對風險來源的定位不隻是簡單的事實陳述，還包含關于什麼因素導緻了不安全的因果假設，因而也就寬泛地預設了治理的邏輯。
宏觀的風險定位邏輯将國際金融體系的不安全歸因于體系自身的因素，并聚焦于引發國際金融風險的結構性問題，包括國際貨币等級結構、國際收支結構、國際金融架構以及國際匯率制度等。相應地，在這一風險定位邏輯下，全球金融治理的主要目标是對國際金融體系進行結構性改革。然而，此類倡議通常會遇到強勁的阻力，因而難以實施。原因在于，結構性改革倡議不隻是建立在一套宏觀的因果假設基礎上，還具有濃厚的權力政治色彩。首先，此類改革往往涉及體系内的權力和利益再配置設定，很容易引發國家間的角力。與金融不發達的小國相比，大國擁有的市場權力和強制性權力使其在國際議價中更具優勢。 其次，國際金融體系中的規範性權力配置設定并不平衡，結構性改革的話語權集中在少數享有制度性金融權力的發達國家手上， 開發中國家改變現狀的需求和倡議難以得到有效的回應和滿足。是以，在缺乏國際共識的情況下，成功的結構性改革往往是風險認知變化和權力共同作用的結果。
中觀的風險定位邏輯将國際金融體系的不安全歸結于國家因素。布雷頓森林體系解體後，資本全球化在世界範圍内建立起的金融聯系為金融風險的國際傳導提供了管道，進而使國際金融風險的國内根源成了全球金融治理關注的重要議題。不過，中觀的風險定位邏輯主要着眼于國内經濟和金融體系自身蘊含的風險，并不關注國内金融機構和個人的金融活動帶來的風險。建立在不同的因果假設基礎上的中觀風險認知對金融風險的具體來源有不同的認識。比如，貨币危機理論從國内經濟基本面失衡和國内金融體系的脆弱性等方面解釋了金融風險的來源。 海曼·明斯基（Hyman P. Minsky）的金融不穩定假說，則将國内金融體系的不穩定歸結于資本主義金融的本質屬性。 盡管不同的中觀風險定位邏輯對風險來源的認識并不一緻，但它們認可的治理邏輯是相似的，即通過改革國内經濟或金融體系來消除金融風險的根源。由于這一治理邏輯并不直接涉及國家間的權力和利益配置設定，其政治色彩要弱于宏觀的結構性改革倡議，因而更容易通過國家間的模仿、學習以及國際金融機構的規範倡導實作跨國傳播。
微觀的風險定位邏輯将國際金融體系的不安全歸結于微觀金融主體的活動帶來的風險（個體風險），常見的微觀金融主體包括金融機構、企業和投資者等金融活動參與者。20世紀70年代，固定匯率制的瓦解開啟了金融風險由公共部門向私人部門轉移的先河，随着微觀金融主體的跨國金融業務的擴充，金融風險跨國傳播的可能性急劇上升，即便是間接的跨國金融聯系也成了風險傳播的管道。 錯綜複雜的國際金融聯系放大了個體風險在國内和國際金融體系中的影響力，也凸顯了微觀風險認知的重要性，與之對應的治理邏輯是對個體風險進行監管。與基于宏觀風險認知和中觀風險認知的治理不同的是，在基于微觀風險認知的治理中，由于政府部門缺乏相應的資訊和技術，對個體風險的監管往往需要通過微觀金融主體的自我監管實作，由此導緻全球金融治理領域出現了“規制俘獲”現象，即微觀金融主體組成的政策共同體憑借專業的金融知識和技術主導了國内和國際層次的金融監管規則制定。 盡管該現象有損于全球金融治理的公平性，但就治理效力而言，跨國政策共同體的形成在一定程度上有助于促進金融監管規則的跨國傳播。
（二）國際金融風險的兩種認知路徑
對國際金融風險來源的定位為全球金融治理提供了方向，但基于何種方式實施治理還取決于對國際金融風險性質的認知。與立足于實用知識的風險來源定位不同的是，對風險性質的認知差異建立在認識論差異的基礎上。從認識論的角度來看，存在兩種風險認知路徑，一種将風險視作可計算的變量，另一種則将風險視作不可度量的變量。弗蘭克·奈特（Frank H. Knight）最早通過區分風險與不确定性指出了這兩種風險認知路徑的差異。 本文使用确定性風險指代可計算風險，用不可知風險指代奈特所說的不确定性。
在确定性風險認知的邏輯下，根據風險的度量方式，又可以區分出強确定性風險和弱确定性風險兩種類型。強确定性風險的度量方式建立在一套明确的因果法則基礎上，因而此類風險能夠被精确地度量，又被稱作“已知的已知”（known knowns）風險。 比如，在理性選擇理論的形式邏輯下，行為體掌握着完備的知識和精确的方法來衡量自身面臨的風險。弱确定性風險的度量方式建立在機率法則的基礎上，此類風險無法被精準地預測，但風險的機率分布被視作是确定或可得的，因而被稱為“已知的未知”（known unknowns）風險。現代金融的發展正是緣于人類對這類風險的認知進步。 基于确定性風險的認知模式使對金融風險的管理變得可能，因而其在很長一段時間内是學術和政策領域使用的主流風險認知方法。
在不可知風險認知的邏輯下，因果法則和機率法則均無法實作對風險的預測和度量。這一風險認知建立在對經濟系統的反身性和非周遊性的認知基礎上。經濟系統的反身性指的是，行為體與經濟系統持續處于互動和共變的過程中。這意味着，建立在确定性因果法則基礎上的理論無法被用來預測系統的發展。經濟系統的非周遊性指的是，過去時間節點上的事件的機率分布不同于未來時間節點上的事件的機率分布。進而言之，基于過去資訊的機率分析并不适用于預測未來的事件。 由于上述兩種預測方法的失效，不可知風險通常以突發性災難的形式發生，因而也被稱為“未知的未知”（unknown unknowns）風險。此類風險的存在為社會傳統、集體信念、經驗和規範等觀念性因素提供了作用空間。
從風險治理的角度看，不同的風險認知路徑具有不同的實踐意蘊，因而也導向不同的風險治理模式。确定性風險認知模式建立在“普世”的因果法則或機率法則的基礎上，在這一認知邏輯下，風險的可計算和可控性意味着，借助自上而下的、通用的和目标導向的幹預式治理，能夠實作對風險的最優控制，而治理的失敗則屬于意外事件。不可知風險認知模式建立在對系統複雜性的認知基礎上。在這一認知邏輯下，風險的不可預測性“宣判”了幹預式治理和“普世性”治理模式的失效。由于無法通過對系統的幹預消除風險，不可知風險認知模式認可的治理邏輯是增強系統自身的彈性（resilience）或自适應性，也即彈性治理。 彈性治理模式尋求培育和加強系統内部的單元對不可知、不可控風險的防禦和适應能力。從治理風格來看，相比于單一、固化的幹預式治理，彈性治理具有以下特征：一是認識到不可知風險的存在和治理失敗的可能性；二是倡導靈活開放的治理路徑而非通用的方法；三是着眼于微觀主體的風險預防能力建設而非宏觀的規劃和幹預。 風險治理模式的彈性高低與風險認知模式之間的聯系為我們辨識全球金融治理主體對國際金融風險性質的認知提供了依據。
四 國際金融安全觀的演進曆程
上述風險認知的兩個次元及其實踐意蘊為我們了解國際金融安全觀的演進提供了思路。早期的國際金融治理實踐起源于19世紀，具體表現為大型私人金融集團對跨國資本流動的自我管理、央行之間的合作以及央行與大型私人金融集團之間的合作三種形式。 但從治理主體的範圍來看，參與對象主要集中在發達國家；從治理模式來看，主要展現為臨時、雙邊和低制度化的事後合作（ex post cooperation）。是以，這一時期的治理實踐并不算嚴格意義上的全球金融治理。鑒于國際金融體系在兩次世界大戰期間的混亂和分裂，本文以二戰後建立的布雷頓森林體系為考察起點。從風險來源定位和風險認知模式的曆史性變化來看，二戰後的國際金融安全觀先後經曆了貨币體系安全觀、“完美市場”安全觀、微觀審慎安全觀和宏觀審慎安全觀四個發展階段。
（一）布雷頓森林體系與貨币體系安全觀
布雷頓森林體系是國際貨币史上首個通過主權國家間的政治協定建立的具有正式限制力的國際貨币制度。 作為二戰後國際金融體系重建的産物，布雷頓森林體系的建立和維系得益于主要國家在戰後的國際政治環境中形成的觀念共識。 在20世紀70年代前的大部分時期，布雷頓森林體系的穩定建立在多數國家共享的國際金融安全觀基礎上，即貨币體系安全觀。
從對風險來源的認知看，貨币體系安全觀将國際金融體系的不安全歸因于宏觀層次的國際貨币制度缺位。這一認知來源于二戰後各國對兩次世界大戰（簡稱“大戰”）期間的國際金融失序的反思。一戰爆發後，固定匯率制的瓦解和各國法币發行比率的混亂極大地增加了國際匯率的波動，由此引發的大規模短期資本流動造成了國際金融體系的紊亂。 盡管戰争結束後出現了多次恢複國際金融秩序的嘗試，但均因二戰的爆發而折戟。二戰期間，國際聯盟即着手對兩次大戰期間的國際金融問題進行研究，以為戰後的國際貨币安排做準備。由國聯經濟學家羅格納·納克斯（Ragnar Nurkse）主導撰寫的研究報告《國際通貨經驗》，對國際貨币體系的重建影響尤巨。該報告反映了20世紀三四十年代反思國際金融問題的主流觀點，并被用作大西洋城會議（為布雷頓森林會議設定議程的預備會議）的會議檔案。 該報告将兩次大戰期間的經濟動蕩歸因于國際匯率的不穩定及其導緻的資本和貿易流動失序，進而主張以匯率穩定作為國際貨币安排的核心規範，并對資本流動予以限制。報告的主要結論在布雷頓森林會議（聯合國貨币金融會議）上得到了肯定。布雷頓森林會議的與會代表一緻認可資本自由化與穩定的國際匯率體系和自由的國際貿易體系不相容，而後兩個目标更具有優先性。 是以，固定匯率和必要的資本管制最終通過《國際貨币基金組織協定》得以被法典化。
貨币體系安全觀蘊含的治理邏輯十厘清晰，即通過建立高度制度化的固定匯率體系，根除匯率波動以及投機性資本流動帶來的國際金融風險。從布雷頓森林體系時期的國際和國内金融治理實踐來看，這一治理邏輯表現在兩個方面。第一，良好的國際匯率維穩記錄和全球金融抑制。雖然《國際貨币基金組織協定》允許成員國在面臨根本性國際收支失衡時重估匯率，但在20世紀70年代前的大部分時期，主要國家的貨币匯率變動甚微，因為各國均不願承受匯率的非連續性變動導緻的貨币信譽下降和“熱錢”侵擾。 大國的貨币危機是這一時期最主要的國際金融安全問題和全球金融治理對象。例如，1967年的英鎊危機以及1960年、1968年和1971年的美元危機給國際金融體系造成極大的紊亂，并促成了主要國家間的國際貨币合作。此外，為了防止私人金融活動對本國的固定匯率承諾造成沖擊，大多數國家實施了程度不一的金融抑制。
第二，廣闊的國内政策空間。如前文所述，貨币體系安全觀将國際金融體系的不安全歸因于宏觀因素。由此延伸出的邏輯是，在固定匯率體系的穩定得到保障的情況下，中觀因素不會成為國際金融風險的來源。這為國家提供了充足的國内政策騰挪空間。首先，宏觀的風險定位邏輯容許不同國家的金融市場結構存在差異，而不是一味追求它們的趨同。是以，在布雷頓森林體系時期，金融市場結構一直被視作國内問題而非國際問題。 其次，宏觀的風險治理邏輯為國内經濟政策的制定提供了較高的自由度。相比金本位體系和後布雷頓森林體系，布雷頓森林體系時期的國際利率關聯程度更低，國家享有更高的貨币政策自主性。
從對風險性質的認知看，貨币體系安全觀建立在強确定性風險認知模式的基礎上。二戰後盛行的凱恩斯主義需求管理理論，給國家植入了風險是可知、可預測和可控制的觀念， 這一風險認知模式也反映在同期的全球金融治理模式中。布雷頓森林體系時期的全球金融治理圍繞國際規則（《國際貨币基金組織協定》）展開，呈現出自上而下的硬性治理特征。國際貨币基金組織（IMF）對國際匯率體系的管理以國際收支與匯率之間的因果聯系為依據。根據IMF的匯率管理要求，為了維持固定匯率體系的穩定，所有成員國必須在面對貿易失衡時從其在IMF的認繳額中提取資金為貿易失衡融資，直到重建立立國際收支平衡。持續經曆貿易和資本賬戶失衡的成員國如果消耗掉其認繳額的25%，則必須向IMF尋求援助，或對本國的國際收支進行大幅修正。 對于成員國提出的超過其25%認繳額的貸款要求，IMF會在貸款中附加條件限制，這些條件以IMF開發的波拉克模型和吸收模型等分析工具為依據。波拉克模型和吸收模型在國家的國際收支與國内經濟政策之間建立起了簡單的線性因果聯系，是以，IMF據此設計出的政策條件往往是過度簡化和“一體适用”（one-size-fits-all）的，例如貨币緊縮和财政緊縮。 事實表明，IMF的貸款條件并非總能達到預期的效果。但在确定性風險認知模式下，IMF使用的“普世性”模型足以為其對成員國的經濟指導和幹預提供依據。
從治理效果看，基于貨币體系安全觀的全球金融治理對二戰後的經濟繁榮和金融安全貢獻良多。相比後布雷頓森林體系，布雷頓森林體系時期的人均經濟增長率更高， 金融危機的發生頻率更低， 因而被視作資本主義的“黃金時代”。貨币體系安全觀在這期間并非沒有受到過沖擊。在整個20世紀60年代，法國都在質疑以美元為中心的固定匯率體系的合法性，并倡導對該體系進行結構性改革，甚至屢次實施體系破壞行為。 但正如前文所述，體系層次的結構性改革離不開權力的輔助，以美元為主導的固定匯率體系并未因法國的持續反對而崩潰，卻在20世紀70年代因美國停止履行美元兌換黃金的義務而瓦解。随着1976年《牙買加協定》的通過，固定匯率制和浮動匯率制的并存實作常态化，基于貨币體系安全觀的全球金融治理正式落幕。
（二）金融全球化與“完美市場”安全觀
布雷頓森林體系的瓦解與金融全球化時代的開啟并不是兩個無縫銜接的事件。事實上，固定匯率體系的解體和浮動匯率制的合法化反映的不是觀念共識的形成，而是觀念共識的缺失。 在整個20世紀70年代，國際金融體系處于規範轉變的過渡期，體系内充斥着多種競争性的國際金融理念和構想。進入20世紀80年代後，新自由主義金融全球化的趨勢才開始變得清晰。 金融全球化的發展得益于新的國際金融安全觀的形成，即“完美市場”安全觀。
“完美市場”安全觀立足于中觀視角，将國際金融體系的不安全歸因于國内經濟和金融結構的市場化程度不足。 這一認知的形成受到20世紀70年代以來爆發的石油危機和拉美債務危機的驅動。石油危機暴露了凱恩斯主義在理論和政策層面的缺陷。貨币主義和新古典主義等新自由主義經濟理論以此為契機，取代了凱恩斯主義的正統地位，并極力推動市場經濟與社會的“脫嵌”。 盡管不同的新自由主義理論之間存在學理差異，但大都持有相同的價值判斷，即市場本身不會産生危機，危機是國家幹預經濟的結果。 基于這一風險認知，發達國家率先于20世紀80年代對國内經濟進行去管制、自由化和私有化等結構性調整。随着金融管制的放開和多元金融工具的出現，金融市場自身的風險分擔和風險管理功能日益凸顯，這為“完美市場”安全觀和金融全球化提供了更充足的依據。
與此同時，随着資本自由化的迅猛發展和開發中國家跨國借貸的激增，開發中國家的主權債務問題成為國際金融安全的新隐患。不少開發中國家在20世紀70年代通過外部融資、國家指導和貿易保護實作了經濟的快速增長，但也付出了債務激增、國際收支嚴重赤字和通貨膨脹率飛漲的代價，這為其後的金融危機埋下了禍根。拉美債務危機爆發後，金融風險的制度根源得以凸顯，在内外壓力的推動下，開發中國家的風險認知開始向“完美市場”安全觀靠攏。到了20世紀80年代末，多數開發中國家已開啟了經濟與金融結構市場化的程序。
“完美市場”安全觀蘊含的治理邏輯與貨币體系安全觀相反，即通過推動新自由主義改革壓縮國家的政策空間，消除國際金融風險的制度根源。拉美債務危機之後，發達國家及其主導的國際金融機構開始加大向開發中國家輸出新自由主義金融模式的力度，由此開啟了後布雷頓森林體系時期的第一波全球金融治理浪潮。這一時期的全球金融治理旨在推動金融自由化和建立一體化的全球金融市場，該目标主要通過兩個層面的治理實踐完成。
第一，國際制度層面。自拉美債務危機爆發以來，國際貨币基金組織開始頻繁地将結構性調整作為向陷入金融危機的國家提供援助的條件，并于1986年設立結構性調整貸款項目，為低收入國家的結構性經濟改革融資。結構性調整的内容通常包括金融和商品市場自由化、限制公共部門規模以及降低關稅等後來被納入“華盛頓共識”的政策要求。 世界銀行也通過設立結構性調整貸款和部門調整貸款等項目，而成為鼓勵開發中國家實施結構性經濟改革的核心機構。
第二，認知共同體層面。自20世紀50年代起，美國即開始通過資助學術交流項目向開發中國家開展持續的學術攻勢，項目的教育訓練對象大多在歸國之後成為當地的技術官僚或知識精英。此類跨國的經驗學習和知識交流活動在20世紀80年代後愈趨頻繁，由此形成的跨國認知共同體為新自由主義金融模式的廣泛傳播提供了穩固的管道。 另外，由在國際清算銀行定期會面的央行官員組成的跨國認知共同體，為新自由主義金融觀念的傳播提供了持續的動力。正是得益于該共同體的成員在知識結構和政策傾向等方面的相似性，後布雷頓森林體系時期的金融全球化才得以在貿易自由化之前啟動。 随着1989年“華盛頓共識”的提出，這波市場導向的全球金融治理浪潮達到了頂峰。
“完美市場”安全觀對國際金融安全的了解建立在嚴密的新古典經濟理論基礎上，因而遵循的是強确定性風險認知模式。作為國際金融機構推廣金融自由化的依據，新古典經濟理論以存在完全資訊、完全競争、完全理性和完美資本市場的理想假設為前提，演繹出了金融自由化有利于經濟增長與穩定的結論。 這種高度抽象的研究方法為新古典經濟理論的跨國傳播和應用帶來了便利，同時，從中演繹出的結論也被塗抹上了普世主義的色彩。 在新古典經濟理論的指引下，金融全球化時代的國際金融機構将未來視作是線性和可控的，并把風險當做偶發的孤立事件。 是以，基于“完美市場”安全觀的全球金融治理呈現出彈性不足的特點，具體反映在兩個方面。
首先，對“一體适用”型治理方案的青睐。新古典經濟理論的“普世性”壓縮了國家的政策選擇空間。拉美債務危機之後，以複制“盎格魯—撒克遜”模式為目标的結構性調整被塑造成完美的治理方案而加以傳播。到了20世紀90年代，“華盛頓共識”不僅成為國際貨币基金組織和世界銀行認可的正統治理模式，也成為大多數高校經濟系中風頭最盛的經濟理念。
其次，對自上而下的幹預式治理的依賴。作為一種“治理術”，新自由主義治理的本質是通過幹預來推廣市場競争的原則。 盡管布雷頓森林體系解體後，已不存在具有強制性幹預權力的國際金融機構，但國際貨币基金組織和世界銀行等機構可以将條件性貸款轉化為幹預的權力。20世紀80年代中期之後，來自多邊國際金融機構的條件性貸款成為開發中國家的主要外資來源， 與此同時，結構性調整也越來越頻繁地出現在國際金融機構的貸款條件中。以國際貨币基金組織的常備多邊借款安排為例，1987年，隻有14.4%的貸款中包含結構性條件，而這一比例在1994年上升到了100%。 條件性貸款賦予國際金融機構的影響力甚至使其成為不少開發中國家經濟政策的實際制定者。
從最終結果看，基于“完美市場”安全觀的全球金融治理效果并不明顯。最早接受結構性調整的拉美國家在整個20世紀80年代陷入了“失去的十年”。撒哈拉以南非洲國家在采取了結構性改革後，經濟依然毫無起色。相反，同期的中國和印度均在未接受“華盛頓共識”的情況下實作了經濟騰飛。 此外，20世紀90 年代頻發的金融危機嚴重沖擊了“完美市場”安全觀，“完美市場”安全觀，使其受到普遍質疑。1997年的亞洲金融危機爆發後，激進的金融自由化逐漸退出了全球金融治理的核心議題領域。
（三）國際金融監管協調與微觀審慎安全觀
20世紀90年代頻發的金融危機從兩個方面改變了全球金融治理的方向。第一，削弱了“華盛頓共識”的适用性和吸引力。20世紀90年代的墨西哥因其積極的貿易和資本開放政策而被視作經濟轉型國家的樣闆，但其并未能幸免于金融危機的沖擊。同期的不少亞洲國家在經濟基本面良好的情況下，同樣遭到了短期資本的攻擊。 金融自由化的效益由此受到廣泛的質疑。第二，推動了國際金融風險認知的更新。亞洲金融危機之後，金融穩定取代了金融自由化，成為全球金融治理的核心議題。1997年，七國集團（G7）丹佛峰會釋出了《關于金融穩定的最終報告》，将金融穩定設定為核心治理目标，并鼓勵各國金融監管機構加強合作以消除金融安全隐患。1998年、1999年和2000年的七國集團峰會進一步細化了跨國監管合作的具體領域，由此開啟了以國際金融監管協調為主旨的新一輪全球金融治理實踐。 與此同時，微觀審慎安全觀取代了“完美市場”安全觀，成為全球金融治理體系中的主導觀念。
微觀審慎安全觀認為，國際金融體系的不安全根源于微觀層次的金融機構個體風險。這一安全觀念發轫于20世紀70年代。布雷頓森林體系解體後，金融自由化的發展推動了金融風險由公共部門向私人部門的轉移，個體金融機構愈趨活躍的跨國金融活動和各國金融機構間愈加緊密的聯系，成為國際金融風險的重要來源，對個體金融機構的監管和各國金融監管規則的協調也是以成為全球金融治理的重要議題。1974年，聯邦德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行破産，對新興的國際銀行業産生了嚴重的沖擊，促使國際清算銀行将跨國銀行業監管合作提上了議程，巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）由此得以成立。1987年的美國股災引發全球股市崩盤，其後，在英美兩國的倡導和巴塞爾銀行監管委員會的協助下，跨國證券業監管合作也開始啟動。 不過，長期以來，跨國金融監管合作一直局限在發達國家之間，開發中國家被排除在外。1997年的亞洲金融危機爆發後，發達國家及其主導的國際金融機構将危機的根源歸結于亞洲國家的“裙帶資本主義”導緻的審慎監管不力，并認為該現象在新興市場國家中具有普遍性，進而開始倡導在全球層面加強金融監管合作。 微觀審慎安全觀也由此開始從小範圍内盛行的治理理念向全球金融安全觀轉變。
微觀審慎安全觀蘊含的治理邏輯是通過全球金融監管合作消除國際金融風險的微觀根源。1999年，七國集團科隆峰會通過了名為《金融市場監督和監測方面的國際合作與協調》的報告，創立了金融穩定論壇（FSF），負責推動國際金融标準的制定和跨國金融監管協調。金融穩定論壇于2000年通過整合國際金融體系中零散的金融标準，确立了12項核心标準，并将其作為國際金融監管合作的基礎。12項标準又被分為“宏觀經濟政策和資料透明度”“金融監管和監測”以及“制度和市場基礎設施”三個類别。 其中，與金融機構的個體風險直接相關的标準主要為“金融監管和監測”類别中的銀行業、證券業和保險業監管标準。在金融穩定論壇的要求下，國際貨币基金組織和世界銀行通過共同編寫《關于遵守标準和守則的報告》（ROSC）和實施金融部門評估規劃（FSAP），對國際金融标準的實施狀況進行監督。《關于遵守标準和守則的報告》的監督子產品與金融穩定論壇确立的12項核心标準對應； 金融部門評估規劃則聚焦于金融部門的穩健性、金融監管标準的實施水準和金融基礎設施的健全性三個監管領域，對國家金融體系的安全狀況進行整體評估。随着上述監督機制的完善，其與七國集團、二十國集團等議程設定實體以及巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織等标準制定實體，組成了一條完整的全球金融治理鍊。
微觀審慎安全觀建立在弱确定性風險認知模式的基礎上，這與其使用的風險度量方式有關。20世紀90年代以來，摩根大通銀行開發的在險價值（VaR）方法成為國際主流的風險度量工具，并重塑了“後華盛頓共識”時代的金融風險認知模式。不同于基于線性因果法則的風險認知方法，VaR方法通常根據曆史資料得出特定的資産組合在某一時期内的收益或損失的機率分布，并據此計算出資産組合價值在一定置信水準下的最大預期損失。其為計算金融機構面臨的信用風險、市場風險和操作風險及其所需的資本金提供了簡便的工具。 VaR方法具有較高的靈活性，基于不同來源的資料，其可被用來為不同金融機構的風險狀況進行差異化的評估。随着巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織和國際保險監督官協會等标準制定實體對成員機構資本充足率要求的提高，VaR方法被廣泛用作國際金融監管協調中的風險評估手段。十國集團國家的金融監管當局也将其納入相關法律。
VaR方法的廣泛應用使個體金融風險的或然性和異質性得到了重視，進而為“後華盛頓共識”時代的全球金融治理增加了彈性。首先，由于不同金融機構的資産組合與交易對手存在差異，不存在普适的風險評估模式，金融機構的自我監管逐漸成為全球金融治理的新趨勢。其次，鑒于不同國家的金融發展水準和監管規則不盡相同，跨國金融監管協調多以軟法的形式進行，金融标準的實施和監督主要遵循自願原則。
不過，弱确定性風險認知模式并不否認風險的可預測性和幹預式治理的可行性。20世紀90年代末興起的國際金融監管協調浪潮本質上是發達國家自上而下地向新興市場國家推廣自身的金融标準和規範的嘗試。 就标準的制定而言，該過程主要在發達國家的金融機構主導的治理網絡中完成，新興市場國家的需求得不到有效的回應，且标準的内容往往對新興市場國家的金融機構不利。 就标準的實施而言，發達國家能夠憑借市場準入限制及其在國際貨币基金組織和世界銀行中的制度性權力，推動标準向新興市場國家擴散。 從治理效果來看，跨國金融監管協調并未能阻止全球金融危機的爆發。相反，基于微觀審慎安全觀的治理實踐在一定程度上放大了金融危機的破壞性。這推動了國際金融安全觀的進一步演進。
（四）全球金融危機與宏觀審慎安全觀
2008年的全球金融危機引發了全球金融治理體系中的理念危機。危機爆發後，基于确定性風險認知模式的金融風險管控措施飽受質疑，金融體系内生的不确定性受到了重視。 在此背景下，全球金融治理主體了解風險的方式開始向不可知風險認知模式靠近。宏觀審慎安全觀由此取代了微觀審慎安全觀，成為後危機時代的主流國際金融安全觀。
就風險來源而言，宏觀審慎安全觀并不否認國際金融風險的微觀根源，但更注重個體金融風險轉化為系統性金融風險的可能性。是以，其關注的重點是金融體系内個體機構之間的連帶關系，而非作為單一節點的金融機構本身。 宏觀審慎安全觀從兩個次元關注被微觀審慎安全觀忽視的金融體系内生性風險。
第一，跨行業次元，主要表現為特定時間節點上風險在金融體系内的分布，該分布與金融機構的規模、杠杆率、業務集中程度以及互相關聯程度有關。 過于集中的風險分布易使個體風險通過跨行業的金融聯系轉化為系統性金融危機，此即“大而不能倒”問題的根源。
第二，時間次元，主要表現為金融體系的順周期性。一方面，金融機構在經濟擴張階段有過于樂觀和增加風險敞口的傾向，而在蕭條階段則有過度厭惡風險和惜貸的傾向，這加劇了金融市場的波動性；另一方面，微觀審慎監管使用的VaR方法普遍基于短期内的資料計算個體風險，因而往往會在經濟擴張期低估風險水準，造成風險的積聚，在蕭條時期助長避險心理，加劇信貸市場的萎縮。 相比微觀審慎監管關注的個體風險，系統性風險的跨行業次元和時間次元難以通過因果或機率法則進行準确的評估和預測。是以，後危機時代的全球金融治理建立在更具彈性的治理架構基礎上，即宏觀審慎監管架構。
針對系統性風險的兩個次元，宏觀審慎監管架構推出了兩類彈性治理措施。第一，抑制系統性風險跨行業擴散的措施。二十國集團2009年的匹茲堡峰會召開之後，在金融穩定論壇擴員基礎上組建的金融穩定理事會（FSB）即開始研究“大而不能倒”問題的解決方案，并針對系統重要性機構的事前風險預防和事後風險處理釋出了具體的政策措施建議。此外，2010年釋出的《巴塞爾協定Ⅲ》對系統重要性機構提出了超額的資本要求，并擴大了資本覆寫風險的範圍，将衍生品交易、資産證券化和表外業務等活動也納入監管範疇，以全面防控風險的跨行業傳播。 第二，抑制時間次元的系統性風險積累的措施。此類措施以《巴塞爾協定Ⅲ》推出的周期性資本監管要求為代表。該協定要求銀行建立資本留存緩沖措施和逆周期資本緩沖措施，以減少信貸周期導緻的資本波動。
總體而言，宏觀審慎監管與微觀審慎監管在監管對象和監管工具方面存在一定程度的重合。宏觀審慎監管仍以個體金融機構作為主要的治理對象，且使用的工具多為經過校準後的微觀審慎監管工具。差別在于，宏觀審慎監管尋求在微觀審慎監管工具中納入防範系統性風險的成分，以增強金融機構對不可知風險的防禦能力和金融體系自身的彈性。目前，全球金融治理主體已就宏觀審慎安全觀的内在邏輯與治理目标達成較高程度的共識，但在監管機構設定、政策工具選擇以及政策執行方式等方面仍存在争論與分歧。 是以，宏觀審慎性全球金融治理仍處于從理念到實踐的過渡階段。
綜上所述，從風險來源與性質和治理的層級、邏輯、模式彈性和效果等次元看，二戰後出現了四種不同的國際金融安全觀（參見表1）。值得注意的是，上述國際金融安全觀演進更多的是主流觀念更新的過程，而非觀念替代的過程。事實上，任一層面的金融安全觀都無法被其他層面的觀念替代。盡管目前宏觀審慎安全觀最為盛行，但國際貨币體系的不對稱性、全球經濟失衡以及全球資本流動監管不力等結構性因素依然是不容忽視的國際金融風險來源。而且，不同層面的金融安全觀也并非是互相對立的。一方面，宏觀、中觀和微觀層面的金融安全觀聚焦于國際金融風險的不同來源，并提出了各具優勢的治理方案，三者在全球金融治理實踐中具有較高的互補性；另一方面，随着金融全球化的日益深化，宏觀、中觀和微觀層面的金融風險之間的滲透性和關聯性不斷增加，故而不同層面的金融安全觀又具有緊密的内在聯系。是以，結合多個層面的安全視角可能是未來國際金融安全觀的發展方向。
表1 國際金融安全觀的演進與對比
貨币體系安全觀
“完美市場”安全觀
微觀審慎安全觀
宏觀審慎安全觀
風險來源
國際貨币制度缺位
國家經濟、金融結構市場化程度不足
金融機構的個體風險
個體風險的跨行業擴散性和順周期性
風險性質
強确定性風險
弱确定性風險
不可知風險
治理層級
宏觀層次
中觀層次
微觀層次
治理邏輯
建立固定匯率制
金融自由化
國際金融監管協調
宏觀審慎監管
模式彈性
低
較高
高
治理效果
強（助力資本主義“黃金時代”的産生）
弱（20世紀80—90年代金融危機頻繁發生）
較弱（未能阻止2008年全球金融危機的爆發）
宏觀審慎監管逐漸弱化，權力競争趨勢強化
資料來源：作者自制。
五 國際金融安全觀的現狀與挑戰
2008年全球金融危機爆發以來，全球金融治理在理念革新和制度改革方面已取得了突出的進展。從國際金融安全觀的發展來看，宏觀審慎安全觀已與微觀審慎安全觀密切地融合在一起，成為國際和國内金融監管的主導觀念。從全球金融治理實踐來看，宏觀和微觀審慎安全觀的融合催生了新的國際和國内金融監管架構。在國際金融監管協調層面，除了《巴塞爾協定Ⅲ》，國際貨币基金組織、國際清算銀行和金融穩定理事會也推出了若幹新的國際金融監管措施，這些措施主要是基于微觀金融風險衡量系統性金融風險，并确立相應的治理機制。 在國内金融監管層面，全球金融危機以來，主要大國均推行了金融監管體系改革，強化了對微觀金融風險和系統性金融風險的協調管理。
從治理效果看，全球金融危機後，宏觀和微觀審慎監管相結合的治理方式總體上對全球信貸規模的高速增長起到了抑制作用，并在經濟周期的不同階段表現出了逆周期的性質，進而有效改善了國際金融體系的安全狀況。 然而，在全球金融危機的影響逐漸消散和危機後全球權力轉移加速的背景下，既有國際金融安全觀面臨的挑戰日益突出，主要表現在兩個方面。
第一，國際社會的金融安全意識逐漸弱化，審慎性監管觀念的優先性有所下降。回顧國際金融安全觀的演變過程可以發現，任一時期的國際金融安全觀實質上都是國際社會在金融危機的驅動下對金融安全進行再建構的産物。作為一種功能主義和危機應對式的治理邏輯，安全再建構的動力往往在危機爆發時最為充足，并會随着危機影響的淡化而減弱，呈現出與金融周期反向發展的特征。 随着全球金融危機影響的消散，宏觀審慎安全觀的影響正逐漸弱化，各國的宏觀審慎監管架構也有所松動。
就美國而言，特朗普政府上任伊始就啟動了金融去監管程序，強調宏觀審慎監管的《多德—弗蘭克法案》由此成為共和黨的重點抨擊對象。 2018年5月，特朗普簽署了《經濟增長、放松監管和消費者保護法案》，對《多德—弗蘭克法案》進行了正式修改，大幅降低了美國的審慎性金融監管标準。2019年10月，美聯儲與其他四個金融監管機構簽署通過了《沃爾克規則修正案》，進一步放松了對銀行業的監管。作為國際金融體系中的核心國家，美國的審慎性金融監管意識的弱化不僅會削弱全球金融危機後國際社會達成的國際金融監管共識，也不利于整個國際金融體系的安全。就歐盟而言，盡管全球金融危機以來，歐盟成員國在建立一體化金融監管架構方面取得了積極的進展，但歐盟内部金融監管權力的分散阻礙了成員國在金融監管領域的深度合作，也不利于維系成員國之間的金融安全共識。歐洲債務危機後，歐盟金融體系狀況良好的核心國家的監管标準反而高于金融體系狀況較差的外圍國家，這與宏觀審慎安全觀相悖。 新冠肺炎疫情暴發後，為了緩解疫情導緻的經濟沖擊，歐洲央行多次放寬域内的金融監管要求，并對其金融監管政策實施的時間表進行重新評估，審慎性金融監管的優先性顯著下降。此外，歐洲和美國央行均在疫情期間開啟超寬松貨币政策，向市場釋放了大量流動性，這與金融監管松動疊加，一定程度上加劇了國際金融體系中的風險積累。
第二，國際社會在金融安全方面的觀念分歧和競争日趨激烈，全球金融治理的共識基礎被削弱。國際金融安全觀競争的激化既是由于全球金融危機帶來的理念沖擊，也是全球金融權力轉移的結果。全球金融危機嚴重沖擊了“盎格魯—撒克遜”金融模式的國際合法性。盡管宏觀審慎安全觀為危機後的全球金融治理提供了理念指引，但在此基礎上産生的共識僅停留在危機應對的層面，并未形成具有全球共識性的金融規範。随着全球金融危機影響的消散和國際金融權力格局的變化，各大經濟體之間的金融安全觀分歧逐漸凸顯。
發達經濟體在金融安全和監管方面的觀念沖突呈上升趨勢。美國與歐盟的金融監管體系立足于截然不同的制度結構， 因而雙方在諸多金融問題領域都存在潛在的觀念分歧。進入21世紀，美歐在金融安全和監管方面的觀念分歧日趨激烈，主要原因在于歐盟通過制度改革提升了自身的金融監管能力，進而強化了其在國際金融監管領域與美國議價的能力。 2008年的全球金融危機進一步縮小了美歐之間的議價能力差距，也擴大了美歐之間的金融安全觀分歧，雙方在金融模式方面的觀念沖突開始顯現，具體表現在微觀金融監管議題領域内的分歧和競争加劇。全球金融危機爆發後，強化金融監管的理念在歐洲大陸國家中迅速興起。德國公開表達了對英美倡導的“盎格魯—撒克遜”金融模式的不滿，并流露出挑戰該模式的金融标準以及建立自己主導的金融評級體系的意圖。 法國也公開指責“盎格魯—撒克遜”金融模式是全球金融危機的主要根源，并同德國一道倡導加強金融監管。在德國和法國的引領下，歐盟在危機後成為參與塑造全球金融監管結構的重要陣營。從後危機時代的跨大西洋金融監管博弈來看，歐盟與美國已在多個金融監管議題領域内形成分庭抗禮、各不相讓之勢。 這增加了國際金融監管協調的不确定性。
發達國家與新興市場國家之間的金融安全觀競争日趨激烈。發達國家與新興市場國家在國際金融安全問題上長期存在觀念分歧，隻是過去雙方在全球金融治理體系中的權力不對等限制了新興市場國家的議程設定能力，進而掩蓋了這些沖突。全球金融危機加速了世界權力從傳統強國向新興市場國家的轉移，“美歐共治”的全球金融治理格局被打破，這增強了新興市場國家表達和謀求自身利益的需求，也使新興市場國家與發達國家之間的金融安全觀競争變得日益激烈。其中，中美金融安全觀的分歧和競争尤具代表性。
不同于美國與歐盟在微觀金融監管方面的觀念分歧和競争，中美之間的金融安全觀分歧和競争主要集中在中觀和宏觀層面，且具有更強烈的政治意味。相比美歐等金融強國，中國的現代金融業起步較晚，國内金融體系的發展水準和金融機構的專業化程度也較低，因而在微觀金融監管領域，中國的知識生産力仍然有限，與美國的觀念競争尚不激烈。但随着中國深度融入國際金融體系，其已發展成為有着獨特金融體系和雄厚金融資源的金融大國，全球金融危機以來，美國對中國的金融防範意識顯著增強，兩國在中觀的國内金融體制和宏觀的國際金融結構方面的觀念分歧與競争不斷升溫。美國認為，以中國為代表的新興市場國家以高儲蓄率為特征的金融體制導緻了全球經濟失衡，最終引發了國際金融體系的不安全；同時，美國還用“匯率操縱國”和“不負責任的國際儲蓄大國”等話語污名化中國的金融形象，企圖“引導”中國向其倡導的“普世性”金融發展模式（即新自由主義模式）靠攏。 以中國為代表的新興市場國家則把新自由主義金融發展模式的監管不力和美元霸權導緻的國際貨币體系失衡視為國際金融不穩定的根源， 因而倡導靈活自主的金融發展模式和國際貨币體系改革。顯然，中美在國際金融風險認知的兩個次元（風險來源和風險性質）上均存在明顯的分歧， 随着宏觀審慎安全觀在後危機時代的弱化，兩國在中觀和宏觀層面的金融安全觀競争有進一步強化的可能。
如前文所述，相比偏技術性的微觀風險認知和治理邏輯，宏觀和中觀層面的金融安全觀更廣泛地涉及國際體系層面的權力配置設定和國家間的體制差異，因而具有更濃厚的政治色彩。是以，中美金融安全觀競争，以及更廣泛的發達國家與新興市場國家之間的金融安全觀競争，已在後危機時代轉化為政治意味強烈的國際制度競争。盡管全球金融危機後的布雷頓森林機構改革賦予了新興市場國家更大的話語權，但其與新興市場國家的實力增長并不比對。出于對國際金融體系改革遲滞的不滿，新興市場國家轉而通過積極參與區域性國際金融建制，與發達國家主導的國際金融機構展開了制度競争。 例如，金磚國家在全球層面推動國際貨币體系多元化受阻後，轉而通過加強金磚五國之間的貨币金融合作以降低對美元的依賴性；東亞國家在全球金融危機後開始加緊深化基于《清邁協定》的區域性貨币金融合作，并進一步推動了《清邁協定》與國際貨币基金組織貸款條件的“脫鈎”。由此掀起的“競争性多邊主義”浪潮為新興市場國家與發達國家之間的觀念競争提供了舞台和驅動力，同時也加劇了全球金融治理體系的碎片化。這增加了達成新的國際金融安全共識的難度，增大了治理失敗的可能性。
此外，在中美戰略競争加劇的背景下，美歐等國的金融安全觀已逐漸超出經濟範疇，政治化傾向不斷加強，原本圍繞經濟問題的國際金融安全觀競争越來越向權力競争的軌道靠攏。自特朗普政府上任以來，美國對華金融政策中的政治化色彩明顯增加，金融被當做權力競争的工具，愈加頻繁地與國家安全和意識形态聯系在一起。在啟動對華貿易争端的同時，美國加速完成了對外國投資委員會（CFIUS）的立法改革，加大了對中國對美投資的安全審查力度。 随着中美競争态勢的上升，美國已流露出廣泛使用金融手段遏制中國的意圖。美中經濟安全審查委員會（USCC）在送出給美國國會的2019年度對華戰略競争建議報告中，明确提出了具有遏制色彩的對華金融政策建議，包括加強對中國在美上市企業的監管力度、調查美國投資者持有的中國債券和其他債務工具、調查中國的跨境支付系統等。 歐盟也在中美貿易争端爆發後不久通過了《外國直接投資審查架構條例》，條例覆寫的投資類型與中國赴歐投資的特征存在諸多重合，反映出歐盟對華疑懼情緒的增加以及歐盟金融安全觀的政治化。 美歐等國對金融問題的“安全化”導緻中美和中歐金融關系的政治化傾向不斷加強，這給國際金融安全帶來了極大的政治隐患和不确定性。
總之，後危機時代興起的宏觀審慎安全觀雖然從技術層面提高了金融機構的風險應對能力和國際金融體系的彈性，但無法防範大國間的金融安全觀分歧和競争帶來的新風險。從風險來源的角度看，随着世界政治和經濟格局的深度調整，愈加激烈的國際金融安全觀競争和愈加動蕩的國際政治環境正成為國際金融風險的重要來源。從風險性質的角度看，波谲雲詭的國際形勢與大國關系使國際金融體系面臨的不可知風險顯著增加。随着全球金融危機影響的消散和國際社會金融安全意識的弱化，大國間漸趨明顯的分歧和愈趨激烈的競争，或将使觀念競争乃至觀念對抗成為國際金融安全觀演進過程中的常态。
六 結論
國際金融安全觀的演進是全球金融治理體系變遷的重要觀念驅動力，也是國際金融安全研究的基本觀念基礎。自布雷頓森林體系建立以來，國際金融安全觀先後經曆了貨币體系安全觀、“完美市場”安全觀、微觀審慎安全觀和宏觀審慎安全觀四個發展階段。不同階段的安全觀念對國際金融風險的來源和性質作出了不同的解讀。相應地，不同階段的全球金融治理在治理層級和模式上存在顯著差異。随着國際金融安全觀的演進，全球金融治理的治理層級呈現出由宏觀到中觀、再到微觀的演變動向；治理模式呈現出由硬性治理到彈性治理的發展态勢。
後危機時代的國際金融體系面臨新的不确定性。一方面，全球金融危機導緻美歐之間的金融監管理念分歧進一步擴大，增加了發達國家進行國際金融監管合作的難度；另一方面，危機造成的全球權力轉移加速，使發達國家與新興市場國家間的金融安全觀分野更加清晰。随着世界經濟和全球治理格局的“南升北降”，以中國為代表的新興市場國家改革國際金融體系以消除國際金融風險的結構性根源的要求日益強烈，而發達國家偏好的微觀層次的金融安全觀顯然無法滿足新興市場國家的訴求，由此導緻的觀念分歧和競争，增加了國際金融體系中的不穩定因素。中美戰略競争的加劇則使國際金融安全觀競争更具濃厚的政治色彩，也給全球金融治理帶來了更大的不确定性。在此背景下，中國如何基于自身的發展經驗與安全訴求提出和推廣新的國際金融安全觀是亟待進一步研究的重要議題。
【收稿日期：2020-08-08】
【修回日期：2021-03-10】
【責任編輯：齊 琳】
*聲明：本文僅代表作者個人觀點，不代表本公衆号立場
數字經濟智庫
政治學與國際關系論壇
為了更好的服務數字中國建設，服務“一帶一路”建設，加強數字經濟建設過程中的理論交流、實踐交流。來自中國數字經濟以及“一帶一路”建設領域的專家學者們成立了數字經濟智庫，為數字中國的建設添磚加瓦。商務部原副部長魏建國擔任名譽院長，知名青年學者黃日涵、儲殷等領銜。政治學與國際關系論壇是數字經濟智庫旗下的專門平台。