周强 | 深入开展四级法院审级职能定位改革试点 推动构建公正高效权威的中国特色社会主义司法制度

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深入开展四级法院审级职能定位改革试点

推动构建公正高效权威的中国特色社会主义司法制度

最高人民法院党组书记、院长 周强

本文刊登于《人民司法》2021年第31期

完善四级法院审级职能定位改革是党中央部署的重要改革任务。开展这项改革试点，是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想的重要举措，是落实习近平总书记“深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”重要指示精神，践行以人民为中心的发展思想，创新发展新时代“枫桥经验”的生动实践。试点方案由中央全面深化改革委员会审议通过，全国人大常委会专门作出授权决定。中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央政法委书记郭声琨同志多次强调，最高人民法院要抓好案件下沉的改革试点工作。全国人大常委会明确授权由最高人民法院组织开展试点，充分体现了党中央、全国人大常委会对人民法院工作的高度重视、关心信任与大力支持，也凸显了这次试点工作的重要性。

与以往相比，本次试点有以下显著特点：一是试点所涉审级更全。同步调整四级法院的审级职能、案件结构、运行机制，全面优化上下级人民法院审判监督指导关系，首次将最高人民法院纳入试点范围。二是涵盖诉讼领域更广。全面覆盖民事、刑事、行政三大审判领域，联动激发集中管辖、提级管辖、再审管辖的制度效能，有机串接一审、二审、再审申请审查和再审审理机制。三是系统集成要求更高。将完善审级制度与诉讼收费制度改革、人员机构编制优化、法律统一适用制度统筹推进，全面凸显四级两审制的制度优势。扎实有效推进试点工作，应坚持以下3个方面：

一、提高政治站位，深刻认识“为何改”的问题，坚定改革信心，增强改革定力

完善四级法院审级职能定位改革，是贯彻落实习近平法治思想、全面落实党的十八届四中全会决定的重大举措，是党的十八大以来全国人大常委会第五次授权最高人民法院组织开展的重大试点，是又一次重大历史机遇。这场改革是最高人民法院动自己“奶酪”的改革，是向自己“开刀”的改革。根据党的十八届四中全会决定，最高人民法院审理的是对全国具有普遍指导意义的案件，以及跨行政区域重大行政和民商事案件。改革后，曾经那些法律适用清楚、案情简单、仅标的额大的简单案件在省以下法院就能解决，对高效解决纠纷、就地审理案件、促进本地经济高质量发展，更好地构建公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，具有重大而深远的战略意义。

一是有利于满足人民群众多元司法需求，推动人民法院审级设置与群众所需所盼精准匹配。本次试点坚持以人民为中心，通过优化审级职能、完善诉讼程序、畅通救济途径，将审理难度低、受地方因素影响小、适宜就地解决的案件放在中基层法院审理，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益、存在严重外部干预或“诉讼主客场”现象的案件由高中级法院审理，实现绝大多数事实、法律争议在两审之内实质性解决，努力让司法更加亲民、诉讼更加便民、改革更加惠民，提升人民群众的获得感。

二是有利于构建梯次过滤、层级相适的案件分布格局，完善上下级法院之间的繁简分流和资源配置。党的十八大以来，为应对案件数量高位增长态势，人民法院通过参与诉源治理、加强一站式多元解纷和诉讼服务机制建设、开展繁简分流改革试点、制定在线诉讼规则等举措，有力破解人案矛盾。另一方面，受制于目前的级别管辖和再审申请制度，案件在不同审级之间繁简分流、轻重分离、快慢分道的效能体现不够，部分省份的行政案件甚至出现“上重下轻”的“倒挂”态势。较高层级法院疲于办案，对下监督指导功能发挥不足。近年来，最高人民法院受理再审申请案件数量快速增长，特别是很多案件指导意义不大，再审申请驳回率一直在90%以上，不仅占用大量审判资源，还存在较严重的“程序空转”现象。本次试点通过调整级别管辖标准、完善案件提级管辖机制和再审申请制度，推动各类纠纷分层解决、有效过滤、精准提级，实现四级法院各司其职、各尽其能，更加科学合理地完善资源配置和机构设置。按照这次改革要求，对全国有重大指导意义的案件，即便标的额小，最高人民法院也可能提级管辖或者再审。加强对全国法院同案同判的指导，统一法律适用、维护国家法治统一，解决诉讼“主客场”问题，这才是最高人民法院、高级人民法院应当发挥的作用。

三是有利于建立稳定、可预期、尺度统一的法律适用标准，切实维护国家法制统一尊严权威。党的十八大以来，经过不断深化司法责任制改革，各级人民法院内部已初步建立起“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的统一法律适用机制。但是，上级法院在统一辖区法院法律适用方面作用发挥得还不够。本次试点依托提级管辖、再审提审机制，将统一法律适用机制深度融入审级监督指导全过程，真正做到“审理一件，指导一片”。下一步，最高人民法院还将建立当事人和其他诉讼参与人反映人民法院法律适用不一致问题的机制，配套完善监测、反馈和公开机制，最大限度避免“类案不同判”现象。

二、聚焦重点难点，切实解决“改什么”的问题，注重精准施策，提升改革效能

在试点过程中，最高人民法院和各高级人民法院要聚焦重难点、突出创新点、盯住风险点，统筹协调解决试点推进过程中的困难，确保试点取得实实在在的成效。

一是配合审判重心下沉，优化司法资源配置。本次试点调整了行政案件级别管辖标准，12个试点省份要将4类适宜基层人民法院审理的案件“放下去”。试点地区高级人民法院要加强辖区基层人民法院行政审判力量的配置，统筹考虑地域管辖和集中管辖安排，并做好对下业务指导工作。

最高人民法院已经印发关于调整中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知，下一步将逐步调整知识产权案件、涉外涉港澳台民商事案件、海事海商案件的级别管辖标准，推动审判重心进一步下沉。对此，各高级人民法院要做到有预期、有测算、有应对，根据级别管辖调整情况，全面调查评估辖区法院的人员编制、案件数量、员额比例、法官人均办案工作量等，提出员额动态调整使用的意见，由院党组研究决定后，报省（区、市）司改领导小组批准实施。

考虑到最高人民法院也是试点法院，在受理申请再审案件上应当保持一个标准，本次关于民事、行政再审申请制度的改革，覆盖所有高级人民法院。试点开始后，各高级人民法院受理的申请再审案件，除不服下一级人民法院生效裁判的再审申请外，还包括不服本院生效裁判的再审申请。目前，各高级人民法院的再审审判权力运行机制差异较大，要以这次试点为契机，理顺立案庭、申诉审查庭、审判监督庭和各审判业务部门的职能和关系，避免出现再审审查、审理与审判业务指导“两张皮”的现象。审查本院裁判生效的案件，要严格依法另行组成合议庭，结合贯彻落实最高人民法院《关于进一步做好行政申请再审制度改革相关配套工作的通知》，统筹确定如何调配再审审判资源。要加强与最高人民法院立案庭和对应巡回法庭的沟通协调，完善再审申请材料和报请提审材料的流转机制，避免衔接不畅、流转失序。

二是创新发展诉讼制度，配套完善衔接机制。试点明确了“特殊类型案件”提级管辖的标准和程序。正确把握“特殊类型案件”的认定标准，是促进相关案件有序运转，实现上下级法院审级良性互动的关键。要探索建立“特殊类型案件”的发现识别、内部甄选、报请提级工作机制，确保案件自下而上流转顺畅，防止相互推诿或过度拖延。“特殊类型案件”许多都属于“四类案件”范畴，要结合全面落实司法责任制，配套加强审判监督管理。试点之初，提级管辖主要依托下级人民法院报请。要探索建立当事人申请提级管辖机制，发挥当事人的监督作用。知识产权法院、金融法院等专门法院和互联网法院仍要发挥专门管辖和集中管辖的优势，优先审理新类型、规则型案件，发挥示范作用。

试点开始后，最高人民法院除受理死刑复核案件、少量二审案件外，将主要处理民事、行政再审案件，再审重心也更加聚焦纠正法律适用错误。最高人民法院相关审判部门、巡回法庭、知识产权法庭要适应试点要求，完善再审申请材料收取、审核机制，积极引导当事人委托律师代理，提升前端工作效能。要完善适宜最高人民法院提审案件的识别甄选机制，探索总结事实问题和法律问题的分层提炼方式，健全最高人民法院生效裁判转化为指导性案例的工作机制。要结合未来审理的案件类型，完善跨审判机构合议庭组成机制和专业法官会议组织形式，优化庭审程序，逐步形成适合最高审判机关职能定位的审判权力运行机制。

三是保障群众诉讼权益，全面提升审判质效。四级法院审级职能定位改革，明确的是审级职能，强化的是审判质效，体现的是人民立场，决不能出现该立不立、敷衍推诿和材料空转现象。各级法院要做好政策解读和公告，立案庭、诉讼服务中心等窗口部门要完善释明机制，充分尊重当事人的诉讼选择权、知情权、处分权。要进一步完善民事、行政诉讼繁简分流机制，推动简单案件高效、快捷、实质性化解，用好专业化审判资源，确保繁案审出质量，精出效果。要加强对案件事实的查明，完善举证质证机制，确保第一审质量，为后续审理夯实事实基础。要用好用足《人民法院在线诉讼规则》等制度成果，畅通不同审级法院、不同审判阶段的在线诉讼机制，真正做到 “让数据多跑路，让群众少跑腿”。要高度重视审级衔接过程中可能产生的廉政风险，结合队伍教育整顿及顽瘴痼疾整治，完善案件分配办法、团队组建方式、定期轮岗机制，综合运用院庭长监督管理、专业法官会议、审判委员会等关键制度，做好节点风险防控，坚决防止“案件入口”发生的违纪违法问题。

三、加强组织领导，切实解决“怎么改”的问题，压实主体责任，狠抓贯彻落实

最高人民法院各部门要从全局出发，坚决贯彻落实中央改革要求，发挥好牵头把总作用。各级人民法院要强化责任担当，依法有序开展改革试点，共同推动改革任务快落地、真见效。

一是要落实改革主体责任。最高人民法院要强化试点管理和监督指导，健全完善试点联席工作会议机制，形成上下贯通、有序衔接、分工负责的组织实施机制。对涉及中央有关职能部门的改革事项，最高人民法院相关牵头部门要采取联合调研、实地座谈等方式，积极“走出去”“请进来”，抓紧推动诉讼收费制度改革等配套举措落地见效，确保各项改革相互配套衔接、形成制度合力。各高级人民法院要抓紧制定试点实施办法，统筹推进辖区试点进度，细化改革任务举措，逐月报送工作情况，发挥好对下指导和对上请示反馈的枢纽作用。辖区案件总量较大的高级人民法院要在中央相关政策指导下，积极争取省级组织部门、机构编制部门的支持配合，优化辖区法院的机构人员编制、员额，推动编制、员额配置向基层和办案一线倾斜。各级人民法院要建立层级递进、指导有力、监督有效的试点工作联动机制，实现四级法院自下而上一级跟着一级走，自上而下一级盯着一级改，确保试点各项工作落地见效。

二是要支持地方探索创新。各高级人民法院要鼓励辖区法院从实际出发，聚焦具体问题，探索创新工作举措，进一步明确提级管辖的具体标准、发现机制、识别方式；进一步规范再审申请案件报请提审的工作流程；克服案件结构调整、数量变化对司法质效可能带来的不利影响，多措并举提升司法效能。要通过推进试点回应群众关切、解决实际问题，坚决防止形式主义，营造良好改革氛围。

三是要做好宣传总结评估工作。此次试点改革创新力度大，部分办案程序变化较多，要适时组织专门培训，对试点相关问题作深入解读。要加大宣传力度，加强舆情监测，聚焦群众对改革的真实感受，强化舆论引导。要深入挖掘、培育各地好经验、好做法，充分运用各类媒体平台，讲好改革故事，展示改革成效。各高级法院要适时开展改革试点评估，广泛听取社会各界意见建议，在试点工作期满1年时，及时提交中期评估报告。最高人民法院相关部门要注重改革试点经验总结，对行之有效并可长期坚持的做法逐步上升为制度规范；主动加强与立法机构沟通协调，及时推动相关法律的修改调整工作。

（本文系周强同志2021年9月17日在完善四级法院审级职能定位改革试点动员部署视频会议上的讲话）