山西太原女孩王筱莉（左）发起成立“山西天使助残帮扶中心”公益组织，吸引300余名脊髓损伤者参与其中（2019年10月30日摄） 摄影/本刊
随着改革步入深水区、城镇化提速以及受疫情影响，城市相对贫困群体构成发生明显变化
与农村地区贫困相比，城市相对贫困群体特点多样，致贫原因复杂
解决城市相对贫困，将是又一场攻坚战
城市相对贫困具有分散性特点，更需要“润物细无声”的制度建设来解决
文 |《瞭望》新闻周刊记者 关俏俏 徐海涛 李黔渝 尹思源 任玮
在城市，有这样一个特殊的困难群体。他们并非低保户，但又受收入不稳定、疾病、受教育程度偏低等综合因素影响，生活质量无法得到有效保证。政策兜底之外的“相对贫困”，是这一群体身上的突出特征。
过去很长一段时间，各地多将城市低保等同于城市贫困标准。这样可以使贫困程度与社会救助政策有机对接，提升政策执行效果。而不足之处在于，解决“相对贫困”的办法还不多，针对性还不强。
近日，《瞭望》新闻周刊记者走访全国近十个省区市调研发现，当前城市相对贫困群体构成发生明显变化，他们面临来自就业、医疗、教育、住房、社会救助等多方面难题。
新挑战正在催生新探索。在基层实践中，各地正在发起新时代城市贫困帮扶行动，从困难群体认定和救助机制等方面探索“战术调整”路径，构建全方位、多层次、多渠道、广覆盖的城市扶贫救助体系，全面实现“弱有所扶”。
不可忽视的“相对贫困群体”
说起贫困，不少人首先想到农村。相比之下，城市也存在相对贫困群体，特点多样，致贫原因复杂，攻克难度大。记者近期在东中西部多个省区市调研发现，随着改革步入深水区、城镇化提速以及受疫情影响，城市相对贫困群体构成发生明显变化。
53岁的武金良下岗后和妻子从事废品收购十多年了，过去两人每个月有三四千元收入，但受疫情影响家庭收入并不稳定。“读高中的孩子每个月需要500元的生活费，好在住的房子是父亲的，除去水电气费用外不用额外支付费用。”武金良说。
如今，城市相对贫困群体中有不少人像武金良这样，并非低保户，但因多种原因导致生活拮据。记者调研发现，下岗失业、在岗特困职工、未参加社会保险且身患疾病的各类低收入群体，以及生活困难的进城务工人员等，成为城市相对贫困群体的新成员。
记者采访发现，“相对贫困群体”的收入水平游走在低保标准边缘，其中的部分人不能享受低保以及医疗、教育、住房、就业等方面的救助帮扶，生活质量偏差、发展压力偏大、抗风险能力偏弱。
城市相对贫困群体中多数人属于“支出型贫困”，大都是因病、因残、因学等原因导致家庭刚性支出超过可支配收入，但又无法被纳入现行政策保障范围，形成了新的“隐形贫困”。
居住在西部某省会城市的罗肖香，多年打拼后在城市扎下根。2020年8月，她被诊断患有乳腺癌。这场变故让她失去了稳定的收入来源。“现在我们一家三口住在廉租房里，每月租金加水电费支出两三百元，每次化疗都是一笔大开支。”罗肖香说。
一些专家学者认为，城市相对贫困既包括物质贫困，也涉及精神贫困、资源匮乏、服务短缺等方面。上海大学社会学院院长、教授张文宏表示，在长期的生活压力下，相对贫困水平越明显，城市相对贫困群体的心理落差也会越大。
“五大难”形成普遍困扰
在走访东中西部多地的城市相对贫困群体后，记者发现他们普遍面临就业、医疗、教育、住房、社会救助等五大难题。
一是就业稳定性弱。不少相对贫困者就业不稳定，尤其是学历低、年龄大、缺技能的困难群体，普遍存在“4050”就业焦虑。
53岁的王保昆来自甘肃白银市，月工资1300元。他的儿子患有听力一级残疾，人工耳蜗需要定期升级，一年花费超过万元。为了贴补家用，每天凌晨2点到4点，王保昆都要去朋友的店里帮忙，每月额外收入1500元。即便如此，每个月也仅是收支相抵，还欠着4万元外债。“家里这个情况，我想过出去闯闯，但谁知道出去什么状况？”王保昆说。
导致就业难的还有“分身乏术”。广西南宁市的农艳虹，爱人患有高血压、尿毒症，每个星期要透析两三次，家里还有80多岁的老人。“平时我一个人在家照顾他们。丈夫生病后，家里一度欠下20多万元外债，很难偿还。”
记者走访发现，一部分有劳动能力的城市贫困者需要照顾患病的家属、上学的孩子等，长期处于失业状态。一些家庭靠政府、亲友救济度日，债务负担越筑越高。
二是医疗支出压力大。一些相对贫困者因患病造成较大生活压力，一些人因大病急病花销大而不敢医、不愿医，有的人为了避免高额治疗费用，选择收费较低的私人诊所进行保守治疗，甚至断缴医疗保险。
家住江西南昌市的胡小玲今年64岁，前几年做了肿瘤切除手术，不能干重活。73岁的老伴患有小儿麻痹症，右眼失明，行动不便。“我们的退休金已经涨到四千多元，但还是不够。”胡小玲说，医保报销后每个月还要掏出近两千元药费，水、电、燃气、电视、手机通信费等费用加起来每月也是一笔不小的费用。“本来每年都要复查身体的，但我两年没去医院了，怕又要花钱。”
三是教育高消费难承担。记者在多地采访了解到，近年来民办教育和校外培训机构“崛起”，从小学到高中12年基础教育期间，校外培训和择校费用等高额支出，成为压在城市困难家庭肩头的重担。
以四线城市一户普通工薪家庭为例，一个学习成绩偏上的孩子要保持成绩稳定，每月语数英等校外同步班、提高班、晚自习班总费用支出可达到3000元，半年的文具、教辅资料支出4000元。如果考上优质的私立自费初高中，每年学费动辄1万至2万元，超过普通高校大部分专业的学费标准。
四是住房条件差。记者近日探访了甘肃、广西等地低收入群体聚居的棚户区、安置小区、城中村等地。这些地方道路狭窄拥堵、房屋低矮破旧、居住环境差，与大城市的生活相比显得格格不入。
从城区主干道沿着盘山路行驶5分钟左右，记者来到甘肃省兰州市城关区伏龙坪街道后街社区，伏龙坪街道属于城乡接合部，所辖社区多为棚户区。后街社区下水道为明渠，居民提着桶将生活污水沿坡倒下。夏天异味难闻，居民冬天取暖主要靠烧煤炭。
52岁的张继刚和79岁的母亲李兰芳就居住于此。母亲住在10平方米的房间里，他则住在隔壁只能放一张床的卧室里。“虽说住在城市里，但这里的生活感觉跟城市脱节了。”张继刚说。
五是社会救助不足。跟随流动救助车进行街面巡查时，记者发现进站难、送返难是城市相对贫困群体社会救助的首要难题。流浪乞讨人员往往拒绝进站，而且他们中的一些人患有精神障碍或智力残疾，难以送回户籍所在地。一些救助站存在滞留人员总量过高、托养比重过大、托养机构照料水平偏低等问题。
“救反复、反复救”的安置难也较为多见。部分省市救助管理站负责人表示，救助对象被送回户籍所在地后，由于一些地方救助部门及所属街乡社区缺乏对受助返乡人员有效的稳固及安置工作，不少受助人员再次返回乞讨地，或前往其他省市继续流浪，加大了流浪人员流动性，同时也造成了救助资源的浪费。
需要“润物细无声”的制度建设
“城市贫困群体纾困与农村扶贫的共同点都是反贫困，不同之处在于农村贫困多是集中连片的区域发展问题，大规模‘兵团式’作战行得通。”在全国总工会权益保障部帮扶处处长苏文帅看来，城市贫困则具有分散性特点，更需要“润物细无声”的制度建设来解决。
解决城市相对贫困，其挑战有以下几个：
其一，现有的帮扶政策难以对城市相对贫困群体形成全覆盖，须建立城乡一体化扶贫体系。目前我国城市贫困治理政策制定主要以收入高低为依据，而对于贫困人口的其他贫困特征，现有的针对性政策较少，且散落于各种规章制度之中，并未形成统一的城市贫困治理政策。
在资源枯竭型城市、关闭停产的工矿区、三线建设军工企业调研时，记者发现，这里的城市贫困群体存在“四多四不足”现象，主要表现为群众致贫原因多，扶贫解困经费不足；低保边缘群体多，帮扶政策配套不足；老弱病残群众多，专业救助服务不足；下岗失业人员多，再就业能力不足。
此外，这里的退休职工待遇相对较低，因病致贫比例较高，遗属遗孀和未参保“家属工”的生活状况较为困难，有针对性的区域性贫困治理政策有待完善。
与此同时，现有城市救助体系多以户籍为基础，在城镇化率日益提高的当下，城市流动人口、进城务工人员等群体增加，现有救助体系暴露出一些短板。
受访专家表示，当前以低保为主要内容的政府救助制度以户籍身份作为界定条件，都以行政区域为主，然而不少流动贫困人口主要从事体力劳动，往往是哪儿有活儿就去哪儿，现有救助制度很难有效覆盖。而且，进城务工农民工也很难在医疗、教育、养老等方面享受和城市居民相同的待遇。
其二，针对城市相对贫困群体的信息聚合、资源统筹、效率提升也有待加强。记者调研发现，目前城市扶贫、救助工作涉及民政、人社、医疗、教育、住建、工会、妇联、团委、组织等诸多部门，但部门、区域、层级之间的联动协调和信息共享机制并不完善，存在救助力量整合不足、救助对象透明度不高等问题。
“每个部门都有各自的救助平台和体系。你救你的，我帮我的。”西部某城市一名基层民政干部说，部门间信息、数据尚未有效共享，有时候要比对一个人的信息，还得单位发函请对方协助提供信息。
受访人士反映，一些部门有开展城市贫困群体纾困工作的主动性，但各部门的合力不足。一些部门在介入城镇困难群众帮扶时，底数都来自民政等核心部门。实际帮扶时却主要从各自职责出发，资源没有充分整合，帮扶难以精准有效。
其三，城市贫困治理政策更偏重传统救助方式，开发性扶贫政策仍然缺位。记者调研发现，当前各城市主要通过再就业政策，解决困难群体的失业问题。但是救助内容偏于单一，难以从根本上帮助困难群众摆脱贫困。
受访专家认为，当前的政策体系侧重于事后救济，对相对贫困群体的能力开发和贫困预防工作有所忽视，缺少产业支撑，相对贫困群体获得可持续收入、就业培训体系不够完善、创业支撑体系尚未建成。城市相对贫困群体的可持续发展问题待破解，扶贫工作效果不够显著。
其四，“服务型”救助体系仍有短板待补。宁夏银川市金凤区长城中路街道五里台新村村委会副主任鲁婧说，城市相对贫困群体中老年人、残疾人、重病患者、未成年人较多，救助需求具有差异化、专业化特点。而现有养老、照护、康健、心理健康等公共服务体系尚不健全，专业化社工队伍欠缺，难以满足这些群体的深层需求。
城市纾困“战术调整”
为了攻克城市相对贫困，各地近年来开启城市脱贫“战术调整”。在构建城市贫困人口脱贫解困体制机制方面，不少城市探索补齐社会救助和民生短板。
来自甘肃省庆阳市的李庭军，2006年到银川市靠打零工谋生，年均收入2万～3万元，妻子在大学当保洁，每月工资1300元。夫妻俩都有经济收入，但女儿读研学费每年1万多元，每月生活费1500元，家里经济压力很重。
2018年底，经申请，李庭军被当地政府认定为低收入家庭，并纳入专项救助范围。2019～2020年，女儿每年都能领到8000元高等教育专项救助金。“基本上女儿的学费不用愁了。”李庭军的妻子说，这给家庭减轻不少负担，“相信等孩子毕业了，日子会好起来的。”
宁夏银川市民政局副局长丁薇说，建立低收入家庭救助制度，可以有效补齐救助体系由“断崖”式向“斜坡”式转换的短板，从而缓解救助集中与救助不足之间的矛盾。
记者调研发现，针对低收入家庭生活面临的不同程度困难，广西、宁夏、陕西等省区建立支出型贫困家庭救助机制、低收入家庭认定和救助制度等，通过与低保政策相衔接，填补相对贫困群体的救助短板，推动救助政策向梯度化、多层次延伸，让救助政策更有温度。
广西南宁由民政部门牵头，医保、卫健、教育、人社、发改、财政、妇联、残联、总工会等多部门联动，共享信息和资源，城市相对贫困群体纾困工作的合力效益正在显现。
南宁市民政局副局长欧邦庆介绍，截至2020年9月，南宁市城镇困难群众为70710人，其中共有69751名城镇困难群众参加基本医疗保险，参加城乡居民基本医疗保险62315人、参加职工基本医疗保险7436人。同时，为了进一步提高城市低保保障水平，2020年4月1日起，南宁市城市低保保障标准从每月690元/人提高到790元/人。
多位基层工作者表示，政府各部门除了加大合作力度，确保部门间信息共享，也应当借鉴脱贫攻坚的经验做法，根据各地实际制定合理脱贫标准，避免“一刀切”，做到贫困治理精准施策，有的放矢。
长远来看，消除相对贫困也是一场持久战，还需从健全城市贫困预防措施、发挥社会力量等方面不断攻坚、久久为功。
“养老保险、医疗保险等社会保险普及程度仍有待进一步提高，一些城市困难群众年轻时没有参保，随着我国老龄化程度不断加深，老年人贫困可能是未来面临的问题之一。”南开大学周恩来政府管理学院社会工作与社会政策系教授关信平表示，特别是以进城务工人员为代表的流动人口，社会保险普及程度亟待提升。
同时，多位受访专家表示，未来既要切实推进收入分配制度改革，提高劳动报酬在初次分配中的比例，也要完善社会保障体系，加快实施全民参保计划、实现养老保险全国统筹、完善城乡居民大病保险制度。
此外，治理城市相对贫困还应发挥群团组织密切联系群众的优势，引导社会力量参与社会救助。
江西省红十字会新闻发言人、专职副会长戴莹表示，政府部门可通过购买服务、开发岗位、政策引导、提供工作场所、设立基层社工站等方式，鼓励社会工作服务机构和社会工作者协助社会救助部门开展调查评估、建档访视、需求分析等，为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务。同时，鼓励引导以社会救助为主的服务机构，按一定比例设置社会工作专业岗位，有效满足城市相对贫困群体的物质和精神需求。■