山西太原女孩王筱莉（左）發起成立“山西天使助殘幫扶中心”公益組織，吸引300餘名脊髓損傷者參與其中（2019年10月30日攝） 攝影/本刊
随着改革步入深水區、城鎮化提速以及受疫情影響，城市相對貧困群體構成發生明顯變化
與農村地區貧困相比，城市相對貧困群體特點多樣，緻貧原因複雜
解決城市相對貧困，将是又一場攻堅戰
城市相對貧困具有分散性特點，更需要“潤物細無聲”的制度建設來解決
文 |《瞭望》新聞周刊記者 關俏俏 徐海濤 李黔渝 尹思源 任玮
在城市，有這樣一個特殊的困難群體。他們并非低保戶，但又受收入不穩定、疾病、受教育程度偏低等綜合因素影響，生活品質無法得到有效保證。政策兜底之外的“相對貧困”，是這一群體身上的突出特征。
過去很長一段時間，各地多将城市低保等同于城市貧困标準。這樣可以使貧困程度與社會救助政策有機對接，提升政策執行效果。而不足之處在于，解決“相對貧困”的辦法還不多，針對性還不強。
近日，《瞭望》新聞周刊記者走訪全國近十個省區市調研發現，目前城市相對貧困群體構成發生明顯變化，他們面臨來自就業、醫療、教育、住房、社會救助等多方面難題。
新挑戰正在催生新探索。在基層實踐中，各地正在發起新時代城市貧困幫扶行動，從困難群體認定和救助機制等方面探索“戰術調整”路徑，建構全方位、多層次、多管道、廣覆寫的城市扶貧救助體系，全面實作“弱有所扶”。
不可忽視的“相對貧困群體”
說起貧困，不少人首先想到農村。相比之下，城市也存在相對貧困群體，特點多樣，緻貧原因複雜，攻克難度大。記者近期在東中西部多個省區市調研發現，随着改革步入深水區、城鎮化提速以及受疫情影響，城市相對貧困群體構成發生明顯變化。
53歲的武金良下崗後和妻子從事廢品收購十多年了，過去兩人每個月有三四千元收入，但受疫情影響家庭收入并不穩定。“讀高中的孩子每個月需要500元的生活費，好在住的房子是父親的，除去水電氣費用外不用額外支付費用。”武金良說。
如今，城市相對貧困群體中有不少人像武金良這樣，并非低保戶，但因多種原因導緻生活拮據。記者調研發現，下崗失業、在崗特困職工、未參加社會保險且身患疾病的各類低收入群體，以及生活困難的進城務勞工員等，成為城市相對貧困群體的新成員。
記者采訪發現，“相對貧困群體”的收入水準遊走在低保标準邊緣，其中的部分人不能享受低保以及醫療、教育、住房、就業等方面的救助幫扶，生活品質偏差、發展壓力偏大、抗風險能力偏弱。
城市相對貧困群體中多數人屬于“支出型貧困”，大都是因病、因殘、因學等原因導緻家庭剛性支出超過可支配收入，但又無法被納入現行政策保障範圍，形成了新的“隐形貧困”。
居住在西部某省會城市的羅肖香，多年打拼後在城市紮下根。2020年8月，她被診斷患有乳腺癌。這場變故讓她失去了穩定的收入來源。“現在我們一家三口住在廉租房裡，每月租金加水電費支出兩三百元，每次化療都是一筆大開支。”羅肖香說。
一些專家學者認為，城市相對貧困既包括物質貧困，也涉及精神貧困、資源匮乏、服務短缺等方面。上海大學社會學院院長、教授張文宏表示，在長期的生活壓力下，相對貧困水準越明顯，城市相對貧困群體的心理落差也會越大。
“五大難”形成普遍困擾
在走訪東中西部多地的城市相對貧困群體後，記者發現他們普遍面臨就業、醫療、教育、住房、社會救助等五大難題。
一是就業穩定性弱。不少相對貧困者就業不穩定，尤其是學曆低、年齡大、缺技能的困難群體，普遍存在“4050”就業焦慮。
53歲的王保昆來自甘肅白銀市，月工資1300元。他的兒子患有聽力一級殘疾，人工耳蝸需要定期更新，一年花費超過萬元。為了貼補家用，每天淩晨2點到4點，王保昆都要去朋友的店裡幫忙，每月額外收入1500元。即便如此，每個月也僅是收支相抵，還欠着4萬元外債。“家裡這個情況，我想過出去闖闖，但誰知道出去什麼狀況？”王保昆說。
導緻就業難的還有“分身乏術”。廣西南甯市的農豔虹，夫妻患有高血壓、尿毒症，每個星期要透析兩三次，家裡還有80多歲的老人。“平時我一個人在家照顧他們。丈夫生病後，家裡一度欠下20多萬元外債，很難償還。”
記者走訪發現，一部分有勞動能力的城市貧困者需要照顧患病的家屬、上學的孩子等，長期處于失業狀态。一些家庭靠政府、親友救濟度日，債務負擔越築越高。
二是醫療支出壓力大。一些相對貧困者因患病造成較大生活壓力，一些人因大病急病花銷大而不敢醫、不願醫，有的人為了避免高額治療費用，選擇收費較低的私人診所進行保守治療，甚至斷繳醫療保險。
家住江西南昌市的胡小玲今年64歲，前幾年做了惡性良性腫瘤切除手術，不能幹重活。73歲的老伴患有小兒麻痹症，右眼失明，行動不便。“我們的終身俸已經漲到四千多元，但還是不夠。”胡小玲說，醫保報帳後每個月還要掏出近兩千元藥費，水、電、瓦斯、電視、手機通信費等費用加起來每月也是一筆不小的費用。“本來每年都要複查身體的，但我兩年沒去醫院了，怕又要花錢。”
三是教育高消費難承擔。記者在多地采訪了解到，近年來民辦教育和校外教育訓練機構“崛起”，從國小到高中12年基礎教育期間，校外教育訓練和擇校費用等高額支出，成為壓在城市困難家庭肩頭的重擔。
以四線城市一戶普通工薪家庭為例，一個學習成績偏上的孩子要保持成績穩定，每月語數英等校外同步班、提高班、晚自習班總費用支出可達到3000元，半年的文具、教輔資料支出4000元。如果考上優質的私立自費初高中，每年學費動辄1萬至2萬元，超過普通高校大部分專業的學費标準。
四是住房條件差。記者近日探訪了甘肅、廣西等地低收入群體聚居的棚戶區、安置小區、城中村等地。這些地方道路狹窄擁堵、房屋低矮破舊、居住環境差，與大城市的生活相比顯得格格不入。
從城區主幹道沿着盤山路行駛5分鐘左右，記者來到甘肅省蘭州市城關區伏龍坪街道後街社群，伏龍坪街道屬于城鄉接合部，所轄社群多為棚戶區。後街社群下水道為明渠，居民提着桶将生活污水沿坡倒下。夏天異味難聞，居民冬天取暖主要靠燒煤炭。
52歲的張繼剛和79歲的母親李蘭芳就居住于此。母親住在10平方米的房間裡，他則住在隔壁隻能放一張床的卧室裡。“雖說住在城市裡，但這裡的生活感覺跟城市脫節了。”張繼剛說。
五是社會救助不足。跟随流動救助車進行街面巡查時，記者發現進站難、送返難是城市相對貧困群體社會救助的首要難題。流浪乞讨人員往往拒絕進站，而且他們中的一些人患有精神障礙或智力殘疾，難以送回戶籍所在地。一些救助站存在滞留人員總量過高、托養比重過大、托養機構照料水準偏低等問題。
“救反複、反複救”的安置難也較為多見。部分省市救助管理站負責人表示，救助對象被送回戶籍所在地後，由于一些地方救助部門及所屬街鄉社群缺乏對受助返鄉人員有效的穩固及安置工作，不少受助人員再次傳回乞讨地，或前往其他省市繼續流浪，加大了流浪人員流動性，同時也造成了救助資源的浪費。
需要“潤物細無聲”的制度建設
“城市貧困群體纾困與農村扶貧的共同點都是反貧困，不同之處在于農村貧困多是集中連片的區域發展問題，大規模‘兵團式’作戰行得通。”在全國總工會權益保障部幫扶處處長蘇文帥看來，城市貧困則具有分散性特點，更需要“潤物細無聲”的制度建設來解決。
解決城市相對貧困，其挑戰有以下幾個：
其一，現有的幫扶政策難以對城市相對貧困群體形成全覆寫，須建立城鄉一體化扶貧體系。目前我國城市貧困治理政策制定主要以收入高低為依據，而對于貧困人口的其他貧困特征，現有的針對性政策較少，且散落于各種規章制度之中，并未形成統一的城市貧困治理政策。
在資源枯竭型城市、關閉停産的工礦區、三線建設軍工企業調研時，記者發現，這裡的城市貧困群體存在“四多四不足”現象，主要表現為群衆緻貧原因多，扶貧解困經費不足；低保邊緣群體多，幫扶政策配套不足；老弱病殘群衆多，專業救助服務不足；下崗失業人員多，再就業能力不足。
此外，這裡的退休職工待遇相對較低，因病緻貧比例較高，遺屬遺孀和未參保“家屬工”的生活狀況較為困難，有針對性的區域性貧困治理政策有待完善。
與此同時，現有城市救助體系多以戶籍為基礎，在城鎮化率日益提高的當下，城市流動人口、進城務勞工員等群體增加，現有救助體系暴露出一些短闆。
受訪專家表示，目前以低保為主要内容的政府救助制度以戶籍身份作為界定條件，都以行政區域為主，然而不少流動貧困人口主要從事體力勞動，往往是哪兒有活兒就去哪兒，現有救助制度很難有效覆寫。而且，進城務工農民工也很難在醫療、教育、養老等方面享受和城市居民相同的待遇。
其二，針對城市相對貧困群體的資訊聚合、資源統籌、效率提升也有待加強。記者調研發現，目前城市扶貧、救助工作涉及民政、人社、醫療、教育、住建、工會、婦聯、團委、組織等諸多部門，但部門、區域、層級之間的關聯協調和資訊共享機制并不完善，存在救助力量整合不足、救助對象透明度不高等問題。
“每個部門都有各自的救助平台和體系。你救你的，我幫我的。”西部某城市一名基層民政幹部說，部門間資訊、資料尚未有效共享，有時候要比對一個人的資訊，還得機關發函請對方協助提供資訊。
受訪人士反映，一些部門有開展城市貧困群體纾困工作的主動性，但各部門的合力不足。一些部門在介入城鎮困難群衆幫扶時，底數都來自民政等核心部門。實際幫扶時卻主要從各自職責出發，資源沒有充分整合，幫扶難以精準有效。
其三，城市貧困治理政策更偏重傳統救助方式，開發性扶貧政策仍然缺位。記者調研發現，目前各城市主要通過再就業政策，解決困難群體的失業問題。但是救助内容偏于單一，難以從根本上幫助困難群衆擺脫貧困。
受訪專家認為，目前的政策體系側重于事後救濟，對相對貧困群體的能力開發和貧困預防工作有所忽視，缺少産業支撐，相對貧困群體獲得可持續收入、就業教育訓練體系不夠完善、創業支撐體系尚未建成。城市相對貧困群體的可持續發展問題待破解，扶貧工作效果不夠顯著。
其四，“服務型”救助體系仍有短闆待補。甯夏銀川市金鳳區長城中路街道五裡台新村村委會副主任魯婧說，城市相對貧困群體中老年人、殘障人士、重病患者、未成年人較多，救助需求具有差異化、專業化特點。而現有養老、照護、康健、心理健康等公共服務體系尚不健全，專業化社工隊伍欠缺，難以滿足這些群體的深層需求。
城市纾困“戰術調整”
為了攻克城市相對貧困，各地近年來開啟城市脫貧“戰術調整”。在建構城市貧困人口脫貧解困體制機制方面，不少城市探索補齊社會救助和民生短闆。
來自甘肅省慶陽市的李庭軍，2006年到銀川市靠打零工謀生，年均收入2萬～3萬元，妻子在大學當保潔，每月工資1300元。夫妻倆都有經濟收入，但女兒讀研學費每年1萬多元，每月生活費1500元，家裡經濟壓力很重。
2018年底，經申請，李庭軍被當地政府認定為低收入家庭，并納入專項救助範圍。2019～2020年，女兒每年都能領到8000元高等教育專項救助金。“基本上女兒的學費不用愁了。”李庭軍的妻子說，這給家庭減輕不少負擔，“相信等孩子畢業了，日子會好起來的。”
甯夏銀川市民政局副局長丁薇說，建立低收入家庭救助制度，可以有效補齊救助體系由“斷崖”式向“斜坡”式轉換的短闆，進而緩解救助集中與救助不足之間的沖突。
記者調研發現，針對低收入家庭生活面臨的不同程度困難，廣西、甯夏、陝西等省區建立支出型貧困家庭救助機制、低收入家庭認定和救助制度等，通過與低保政策相銜接，填補相對貧困群體的救助短闆，推動救助政策向梯度化、多層次延伸，讓救助政策更有溫度。
廣西南甯由民政部門牽頭，醫保、衛健、教育、人社、發改、财政、婦聯、殘聯、總工會等多部門關聯，共享資訊和資源，城市相對貧困群體纾困工作的合力效益正在顯現。
南甯市民政局副局長歐邦慶介紹，截至2020年9月，南甯市城鎮困難群衆為70710人，其中共有69751名城鎮困難群衆參加基本醫療保險，參加城鄉居民基本醫療保險62315人、參加職工基本醫療保險7436人。同時，為了進一步提高城市低保保障水準，2020年4月1日起，南甯市城市低保保障标準從每月690元/人提高到790元/人。
多位基層工作者表示，政府各部門除了加大合作力度，確定部門間資訊共享，也應當借鑒脫貧攻堅的經驗做法，根據各地實際制定合理脫貧标準，避免“一刀切”，做到貧困治理精準施策，有的放矢。
長遠來看，消除相對貧困也是一場持久戰，還需從健全城市貧困預防措施、發揮社會力量等方面不斷攻堅、久久為功。
“養老保險、醫療保險等社會保險普及程度仍有待進一步提高，一些城市困難群衆年輕時沒有參保，随着我國老齡化程度不斷加深，老年人貧困可能是未來面臨的問題之一。”南開大學周恩來政府管理學院社會工作與社會政策系教授關信平表示，特别是以進城務勞工員為代表的流動人口，社會保險普及程度亟待提升。
同時，多位受訪專家表示，未來既要切實推進收入配置設定制度改革，提高勞動報酬在初次配置設定中的比例，也要完善社會保障體系，加快實施全民參保計劃、實作養老保險全國統籌、完善城鄉居民大病保險制度。
此外，治理城市相對貧困還應發揮群團組織密切聯系群衆的優勢，引導社會力量參與社會救助。
江西省紅十字會新聞發言人、專職副會長戴瑩表示，政府部門可通過購買服務、開發崗位、政策引導、提供工作場所、設立基層社工站等方式，鼓勵社會工作服務機構和社會工作者協助社會救助部門開展調查評估、建檔訪視、需求分析等，為救助對象提供心理疏導、資源連結、能力提升、社會融入等服務。同時，鼓勵引導以社會救助為主的服務機構，按一定比例設定社會工作專業崗位，有效滿足城市相對貧困群體的物質和精神需求。■