由于农村宅基地制度具有特殊的取得方式、权利安排和承载政治、社会功能，是我国农村土地制度中的一种特殊制度安排。自2015年中央统一部署试点以来，改革试点中的许多重大问题在不同程度上存在争议，以至于存在一个悖论：我们期待改革尽快取得突破，但也希望其系统设计能够尽可能多地考虑因素， 审慎。接下来，农村宅基地制度改革将采取哪些步骤，如何继续深入推进？一系列需要深思熟虑和回答的问题。
改革试点的基本经验
自2015年试点启动以来，宅基地制度改革经历了试点建立、联合探索、期限延长、范围扩大的过程。推进农村宅基地制度改革的具体做法因地而异，但主要集中在完善农民宅基地的权权和收购方式，探索有偿使用宅基地制度，探索宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度。试点地区在改革实践中积累了丰富的经验。总而言之，就是要处理以下关系。
一是坚持因地制宜，处理规范与多样性的关系。试点地区分布在30个省，各地资源禀赋和经济社会发展水平差异较大，面临的形势和问题也不同，这就要求试点地区要结合各地顶层设计，从实际出发，因地制宜推进改革。从实践来看，改革实践明显多样。应当允许和鼓励地方改革做法的多样性。
二是坚持改革的底线，处理好稳定与释放的关系。推进农村宅基地制度改革，不仅要扩大权力和赋权，适度释放宅基地使用权，活化资源资产，实现农民土地和财产权益，还要坚持改革的底线，即中央明确要求， 不非法买卖宅基地，不利用农村宅基地建别墅和私人会所，不撤销将宅基地使用权作为农民在城市定居的条件。一些地区首先尝试，以农村集体经济组织或成员为主体，结合发展乡村旅游、农村本土创业创新，开展闲置住房基地和农家的利用，增加农民财产收入，初步探索一些好办法。可以看出，实现农民宅基地产权可以是多种多样的，关键是要坚持底线，在找到最适合自己发展的具体实现形式的前提下，这应该是下一步深化改革的重点。
第三，坚持循序渐进，处理分阶段任务与长远改革的关系。各地保护农民的宅基地占有权、使用权等方面都取得了较好的效果，而宅基地"三权分立"、有偿取款、抵押担保等基本不涉及，有的只是进行了初步探索。这些改革相对复杂，涉及打破集体经济平等和成员资格关闭的共性的问题。深化农村宅基地制度改革是一个长期而渐进的过程，在实际工作中要把握重点。一方面要把已经证明成熟的实践经验付诸实践，调动农民参与改革的积极性，另一方面要积极创造条件，实现农民宅基地的力量，积累经验，根据改革实践的进展逐步完善顶层设计， 推动改革深入发展。
改革试点的主要问题
一个是意识形态认识的问题。由于农村宅基地"一户多房"、过度占用等问题，主体与利益关系复杂。而且大部分时间跨度大，基础资源缺失，导致所有权定义困难。对于改革中的这些基本问题，不同地方有不同程度的认识，不同地方的认识不到位，干部群众的认识不一致，不同地区对情况有不同的认识。一些地方干部怕困难，怕改革难，程序复杂，要触及历史的遗产，不想"马蜂窝"。一些当地人一方面担心改革是换汤不换药，自己的权益难以保障，另一方面改革期望过高，实践下心大。农村宅基地制度的改革涉及许多利益的调整，一些干部群众有这样的思想认识是不可避免的，但也应该看到，如果这些思想问题得不到解决，将直接影响改革的稳步推进和实际效果。
第二，工作的基本问题。试点地区在农村宅基地登记发放权发放、村规划等基础工作上投入了大量资金，为试点工作的实施奠定了基础，但基础工作还很薄弱。由于历史原因，农村宅基地使用权调查登记登记进度不一致，农村宅基地使用权登记基本完成，使用权认证率相对较高。但是，该处所的房产登记许可率低，宅基地信息平台建设严重滞后，部分试点项目由于村村级土地利用规划不善，相关规划与现有规划的融合程度不高甚至相互矛盾， 导致宅基地使用管理无序，影响改革试点进度。
第三，改革和促进问题。在一些领域，改革的不确定性和难度考虑不够，改革方案的可操作性不强，整体考虑不够等，影响了改革的顺利进行和实际效果。一些地方反映，受传统观念影响，宅基地缺乏基本材料，历史遗留问题，真正登记权"住户"在定义历史遗留问题难以处理。有试点由于免费获得宅基地的分配方式不可持续，开始探索有偿收购方式，但主要措施是按土地合并费、垦费等费用收取费用，且不反映土地资源的实际价值，改革路径值得进一步探索。部分地方开展宅基地出境试点，受区域经济发展水平等因素影响，难以有效筹集资金开展宅基地出境储备和活热利用。甚至一些已经开展的项目也面临成本高、回报低和不可持续的困难，长期机制尚未建立。
第四，政策协同问题。农村宅基地制度的改革和管理涉及自然资源、规划、住房和建设等部门，管理权力分散，尚未形成改革力度。改革之初，部分试点地区没有将宅基地制度改革与征用农村土地、集体管理建设用地进入市场等相关改革相结合，影响了改革效果。还有一些试点没有协调推进农村集体产权制度、农村金融体制和农村产权交易市场建设等配套改革，宅基地和农户住房抵押担保等改革事项受到不同程度的影响。由于目前的户籍、社会保障等制度还具有城乡的双重性质，土地改革的制度环境不一致，以至于在退耕还地改革中，退出农村宅基地权益的农民不能平等地享受到城市人民的各种利益和保障， 由于缺乏配套系统支持，这项改革也难以取得实质性进展。也有一些试点地区的行政法规、部门规章、规范性文件和改革要求不符合。
进一步深化改革思路
深化宅基地制度改革要坚持市场化改革方向和渐进式改革基调，协调相关配套改革，充分利用"流动"一文，不仅要大胆探索、积极推进，更不能快速受益，走错方向。
第一，进一步巩固改革共识。试点区以推进改革试验为任务，要加强理论与实践的对话，加快两者的信息传递和反馈，以实践丰富理论，以理论引导实践。宅基地制度改革复杂而专业，要组建专门的科研队伍和专家队伍，开展广泛的专项研究和综合研究，及时运用理论成果指导试点实践，在实践中不断总结和完善。群众是改革的利益相关者，是推进改革的重要对象。改革实验是"碰石过河"，存在许多不确定因素，不可避免地出现错误，完善改革容错纠正机制，有针对性地解决基层乾部存在的思想误解或片面认识，进一步激发基层乾部群众改革的责任和主动权。
二是打牢改革基础。深化农村宅基地制度改革，当务之急是加快基础工作规划准备，登记权确认权，这与改革试点密切相关。应促进规划和准备工作，将其作为改革的前提和村庄建设与发展相结合的基础。注重规划的兼容性和协同性，实现村规划与土地利用规划、建设规划等类型规划的融合。加强前瞻性和科学性的规划准备，符合当地经济社会发展、农村劳动力转移等，为农村建设和发展预留合理空间。虽然宅基地和住房权不同，但由于宅基地和房屋在物理形式上的不可分割性，"整个房地"的房地产登记是深化宅基地制度改革、规范宅基地管理的客观要求。要加快"一个场所"农村宅基地和农家落户登记认证证书发放工作，妥善解决宅基地历史遗留问题，提高房地产认证覆盖率，为进一步深化改革奠定基础。
第三，丰富宅基地的力量及其多样化的实现形式。目前，在农民宅基地权制度下，占有使用权的行使较为充足，但收入权尚未得到有效发挥。究其原因，宅基地的流通范围受到严格控制，没有形成一个真正完美的大本营市场。同时，宅基地使用权也不包括处分权，随着宅基地从农民居住保障功能向财产功能转变，允许农民妥善处置宅基地权，可以表明其收入权。从试点情况看，多数地方在临时调整和实施相关法律法规框架下，给予农民一定的收入和处置权，但实际效果并不理想。原因是大部分地区将宅基地的处置权限制在村区，缺乏增值收入支持，电力难以实现，结果是赋权无效。因此，除了赋予农民完全和充分的权力外，深化农村宅基地制度改革还必须在规划和使用控制的基础上，探索多元化的市场导向型权力实现。
第四，有效活化闲置的宅基地和闲置的农舍。如何有效活化农村大户闲置资源，各方尚未形成非常成熟的纲领。一些试点地区已经做了一些探索，但改革步伐总体比较慢，闲置农舍的流通仍受到诸多制约。深化农村宅基地制度改革，必须在法律法规的前提下，整顿集体与农家、宅基地的关系，实行管控、守底线，扩大闲置宅、农家落流通的实施范围。特别是农村集体经济组织及其成员，通过租约合作，利用闲置的农家、宅基地，优先发展农村新产业。
五是加强系统协同改革。深化农村宅基地制度改革，要根据当地实际，适当扩大试点范围，扩大试点内容，检验现有成果成效，加强对改革的全面支持，并在农村土地制度"三改"的基础上， 协调农村集体产权制度、农村金融制度和集体建设用地建设租赁住房试点的部署和共同推进，加强改革的系统化和协同效应;社会保障等相关农民融入城市安置政策，加强对改革的耦合，加强相关部门的协调协调，明确职权清单，建立共同经营活动，共同推进试点工作推进机制，真正形成联合管理局面。
（作者来自农业和农村部农村经济研究中心，农村发现来自：农村感情微信公众号）
