法治是营商环境中的核心要素，一个良好的法治化营商环境是促进经济高质量发展的关键保障。近些年来，大陆高度重视营商环境建设，营商环境法治化程度不断提升，但当前仍面临着一些现实困境，主要表现在法律法规不完善、政企信息不对称、监管机构职能不充分等方面，与营商环境的“应然化目标”还有一定差距。基于此，优化营商环境的逻辑路径应为：首先，在制度层面构建完善的法律与政策体系，特别是针对新经济、新业态、新模式等场景进行适应性调整和完善；其次，在市场层面发挥市场主体在法治规范下的灵活性，在法治的框架中探索“新空间”；最后，在组织层面明确政府监管职能及定位，保障市场秩序和公平竞争。
一、法治化营商环境的内涵界定
“法治”是国家治理现代化的内在要求，是良好营商环境的基本特征和重要遵循。法治化营商环境旨在用法治的思维去规范、调整政府与商事主体等相关利益方的行为，且“在当下中国法治化营商环境的建设并非只是政策倡导与理论阐释，还表现为丰富生动的制度实践”。法治化营商环境的建设其内涵主要体现在三个层面：首先是微观层面，指商事行为运转的法治化，要求商事主体在实施商行为时必须严格遵循法治的要求；其次是中观层面，指外部市场环境的法治化，以期营造公平有序的市场环境，并进一步促进市场经济的健康发展；最后是宏观层面，指政务运行机制的法治化，要求对政府权力行使予以法律规制，政府行使权力必须严格遵循“有法可依”的制度要求。
（一）微观内涵：商事行为运转的法治化
当今市场经济的发展已然成为全球经济发展的主流趋势，商业活动和经济交易的规模和复杂程度也在不断增加。这就要求商事主体在商业活动中必须依据法律法规的规定进行，以保证交易的合法性、公正性和规范性。商事行为运转的法治化是指在商事行为活动中，商事主体依据法律法规的规定，在交易双方之间建立规范的商事关系。商事行为的法治化运转可以有效保护市场主体的合法 权益，促进市场经济的健康发展，并进一步提高商事交易活动的效率与稳定性。因此，对于商事行为运转法治化的界定实则是法治化营商环境领域中的一种微观层面的界定，基于对法治化营商环境宏观定位的考量。具体而言，商事行为运转法治化的实现应当从以下几个方面阐述：首先，商事行为运转法治化的根本特征是“法治化”，商业活动必须遵守法律法规的规定，确保交易的合法性和合规性，保护市场主体的知情权、选择权等相关权益，“法治”是其运转的第一要义。其次，商事行为运转法治化亦体现公正性与透明性的价值内涵，指满足商事行为在价值层面的要求，保证交易双方在信息对称的情况下进行交易，避免因信息不对称所带来的不稳定因素及市场竞争秩序混乱。最后，商事行为运转法治化亦要求兼具规范性的特点，这类规范性要求并不囿于法律制度规则的规范，同时应符合商事规范惯例的要求，即在交易过程中遵循一定的规则和程序，确保商事交易符合一定的合理预期。总之，商事行为运转的法治化可以为进一步建立稳定的商业环境打好基础，避免因不正当竞争而引发的市场失衡，维护市场秩序和公共利益，这将深刻影响企业参与市场交易的意愿。因此，商事行为运转的法治化不仅是法治化营商环境建设的重要内涵，也是市场经济健康发展的必要条件。只有在法治的框架下开展商业活动，才能更好地实现市场经济的良性发展和稳定运行。
（二）中观内涵：外部市场环境的法治化
中观内涵是综合宏观内涵和微观内涵的观点，旨在深入理解事物的本质，并关注事务与外部环境之间的相互关系的一种内涵界定。它强调不仅要注意事物的个别组成部分和具体情况，还要考虑它们之间的相互作用和社会关联。市场是一个多元化的系统，各方主体参与其中进行交换，市场环境涵盖了交换的前提、过程和结果。在市场中，参与交换的前提条件被视为市场准入，而交换过程需要考虑交易是否公平，市场准入和竞争执法的公平性影响了市场秩序的法治水平。外部市场环境的法治化是指政府依据法律和政策法规的规定，对市场环境进行监管和引导，并进而维护市场秩序和公共利益的制度体系安排。法治化市场环境可以有效地保护市场主体的合法权益，促进市场经济的健康发展，提高商事行为的效率和稳定性。在市场经济活动中，政府需要建立健全的法律法规体系和监管机制，确保市场经济活动的合法性。同时，政府应加强市场监管和执法力度，防范和打击商业欺诈、不正当竞争等违法行为，维护市场秩序和公共利益，进而保障市场主体的知情权、选择权以及其他合法权益，提高市场竞争的公平性和有效性，提高市场监管的效率和精度，最终避免监管过度或 监管不力的情况出现。外部市场环境的法治化作为法治化营商环境的中观内涵，则充分平衡了在法治化营商环境运转中商事行为与政务运行机制的相互关系。
（三）宏观内涵：政务运行机制的法治化
营商环境法治化的核心要义在于“限制权力经济”与“发展权利经济”，“法治本身就是为了通过法律遏制政府权力而不是为了通过法律管治普通民众而提出的”，因此政府行使权力必须“有法可依”，以期最大程度地保护商事自由与商事公平，为企业主动表达诉求、积极行使权利提供法治渠道。政务运行机制的法治化是政府依据法律规定，对政务活动进行管理和监督，并进一步确保政务工作的合法性与公正性的法治化样态。政务运行机制作为法治化营商环境的宏观内涵，在确保政府依法行政、促进政府与企业互动和沟通、保障市场公平竞争等方面发挥着重要作用。这种法治化的政务运行机制可以有效地维护公共利益，提高政务工作的效率，为营商环境的法治化提供重要保障，增加政商关系的透明度。在具体实践中，政务运行机制的法治化需要考虑以下几个方面：首先，政府应建立健全的法律法规体系和政务管理机制，确保政务工作的合法性与公正性，并进一步为企业提供更好的政务服务。其次，政府应加强政务监管和执法力度，防范和打击违法行为，维护公共利益。再次，政府还应加强政务信息公开和服务保障，保障市场主体的知情权、选择权和其他合法权益，促进 营商环境的法治化。最后，政府应加强与市场主体的沟通和协调，建立良好的合作关系，促进政务工作的顺畅进行。
二、法治化营商环境的功能属性认知
从治理的法治化内涵和其应对的营商环境角度看，营商环境的诉求在于法治化，即当代法治的基本价值内涵与营商环境适应性的平衡，它是国家为市场主体开展投资和生产经营活动所提供的一种完善且有效的制度安排。基于法治化治理应然目标的构建，以法治化营商环境三重内涵作为考量基础，可将法治化营商环境的功能属性定位为法治化营商环境具有规制政府权力稳定运转的治理效能、法治化营商环境是促进商事主体权利保障的重要方式、法治化营商环境与维护“清”“亲”和谐的政商关系的路径契合。
（一）规制政府权力的稳定运转
法治化营商环境规制政府权力的稳定运转在于确保政府在经济活动中的干预受到适当的限制，并提高市场主体的自主性。市场经济的基本原则是政府保障市场秩序和公平竞争，而不是过度干预市场主体的交易行为。建立法治营商环境的核心目标是防止政府滥用权力，通过依法约束政府行为，确保政府在经济领域的行动符合公正、透明、预期的标准。这样一来，政府在制定和实施政策时 将更加审慎，遵循法律和程序的要求，从而降低政策任性的可能性和政策不确定性。一个正常运转的市场需要有明确的法律框架和稳定的制度保障，以保障市场参与者的权益和利益。如果政府行为不受法律和制度的约束，可能会导致政府滥用权力，扰乱市场秩序，从而对企业的发展带来不良影响。总之，政府和企业是两个不同的主体，各自有着不同的职责权属和利益追求。政府的职责是维护市场秩序、保障公共利益，而企业的职责是追求企业效益、创造社会财富。如果政府与企业之间的界限模糊不清，政府则可能会滥用职权，干预企业的经营活动，进而导致市场竞争失衡，致使企业无法公平参与市场竞争。
（二）规制政府权力的稳定运转
法治化营商环境第二个功能属性是约束企业等市场主体的行为，也就是政府的平等保护和市场监管作用。具体来说，政府要在不直接干预经济的前提下，加强对市场主体的保护以及对市场主体破坏市场秩序的行为进行规制，主要表现在对市场主体的产权进行保护、对垄断和不正当竞争行为进行规制等方面。在市场经济中，产权是市场主体的重要财产，产权保护是市场经济的基础。如果 政府不能有效地保护市场主体的产权，市场主体的创新热情和投资信心必将受到严重影响，市场经济也将无法顺利发展。因此，建立法治化营商环境，加强对市场主体的产权保护，可以保障市场秩序和市场主体的创新活力，为社会主义市场经济的发展提供源源不断的动力。“制度在国家治理中具有根本性作用，法治能够为市场经济提供一套规范、稳定的制度体系，保障市场经济的顺利实施，并为市场主体提供稳定的预期。”因此在法治化的大背景下，法治化营商环境可以为商事主体提供更加稳定和可靠的法治保障，政府和有关机关都将依据制度安排对商事主体进行监督和管理，从而确保其合法权益得到充分保护。与此同时，法治化营商环境也可以为商事主体提供更加公正和透明的法 律环境，减少企业受到不公正待遇和歧视的可能性，扩展企业自身发展空间。总之，法治化营商环境对促进商事主体的权利保障具有重要作用，政府应该积极推动法治化营商环境的建设，为企业提供更加稳定、公正和便捷的法治环境，并进一步实现企业的良性发展和经济产能的持续增长。
（三）维护“清”“亲”和谐的政商关系
法治营商环境的功能属性总体而言具有三种，但这三类功能属性并非单纯的并列关系，维护“清”“亲”和谐的政商关系这一功能属性更倾向于其他功能属性所追求的最终价值目标。“亲”“清”和谐的政商关系是指政府机关与商业主体之间所建立的制度化关系，这类关系以亲近有度、清明有为、严格有序为特征。落实“亲”“清”和谐的政商关系是一项复杂的系统工程，是优化营商环境、推动新时代市场经济高质量发展的重要制度保障。为了确保权力和资本之间的关系健康有序，必须设立政商之间的隔离带，明确权力和资本各自活动的空间地带。通过法治化营商环境，不断缩小权力寻租的空间，打破权力与资本勾结的腐败链条，有效遏制官商勾结和利益输送等腐败行为。与此同时，商事主体天然具有逐利性，因此也必然要求其在法治化营商环境的背景下被规范和引导，以实现其健康有序的发展。“清”“亲”和谐的政商关系不仅是一种价值目标，同时也是市场经济发展对商事主体与政府的新要求。在理想政商关系的引导下，商事主体逐步树立正确的企业经营理念，建立规范的内部管理制度，并坚持诚信守法的底线，摒弃靠权力拉拢的不当思维。只有这样可以让政商关系变得更加清晰明朗、纯洁无私，从而进一步提升法治化营商环境的质量水平。
三、构建法治化营商环境的现实困境
如果说营商环境的法治化发展在当前商事治理中的价值定位是一种“应然”诉求，那么其实现取决于营商环境对法治化发展诉求的适应。然而，当前营商环境现状中存在来自法律法规不完善、政企信息不对称、监管权能不充分等多重负面因素，构成了营商环境在实然层面与法治化发展的不兼容，阻碍了后者的实现，其困境主要可以从以下三个层面展开，即政策法规体系完备性欠缺；政企信息存在不对称；监管机构职能不充分。
（一）政策法规体系完备性欠缺
“法总是在一定的社会物质生活条件下生成和发展的，法的内容也由物质生活条件决定。在本质上，法律规则就是以法律的形式表现社会的经济生活条件。”因此政策法规体系的完备性直接影响着社会生活的发展，在法治化营商实践中政策法规的不完备性主要表现为两个方面：一是法治化营商环境的政策法规的数量不足；二是法治化营商环境的政策法规的质量不高。
首先，法治化营商环境的政策法规数量不足。法治化营商环境中政策法规数量不足的问题，可以归因于政府在法律法规制定中的滞后性和不够紧密的协调与整合。其一，政府法律法规制定的滞后性是导致政策法规数量不足的主要原因之一。政府在制定和修订法律法规时需要经历一系列的程序，如调研、论证和征求意见等，这些程序耗时且繁琐。因此，在新兴产业、互联网经济等快速发展领域，技术和市场变化快速，政府所制定的法律法规难以及时跟上市场需求和技术进步的步伐，导致企业面临数据安全、网络安全等挑战，并影响其正常运营和发展。其二，政府部门之间的协调与整合不够紧密也是导致政策法规数量不足的因素之一。政府各部门在制定政策法规时常常存在各自为政的情况，缺乏统一的协调和整合机制。这种情况容易导致政策法规之间的重叠与冲突，进而影响企业合法性和合规性的保障。此外，即使有一定数量的政策法规，如果它们之间存在矛盾或者无法很好地衔接与配合，也会降低其有效使用的程度。
其次，法治化营商环境的政策法规质量不高。法律质量这一概念如若依据富勒的观点则属“内在之德之内在”，因此高质量的法亦可称之为“良法”，良法直接影响到现实情况是否做到善治。当前法治化营商环境政策法规的质量不高主要表现在以下几个方面：其一，政策法规内容不够清晰明确，容易引起歧义；其二，政策法规制定不够科学合理，缺乏实际操作性；其三，政策法规缺乏有效的执行机制，导致政策法规的执行效果不佳。如大陆《优化营商环境条例》第62条规定，有关机关制定与市场经营主体经营活动相关的立法文件时，应当充分听取市场主体、行业协会、商会的意见。似乎该项政策的质量看似没有问题，并且从部分省（直辖市）已颁布的优化营商环境相关条例中，也可以发现商事主体立法参与权的明文规定。但是，这类规定大都止于概括式的提及，并未对权利的行使程序、立法参与权主体范围等事宜进行具体阐明，这一系列立法问题都因其未能细化而直接影响法规范的有效实施，并造成“实然”与“应然”层面间的差距。
总之，政策法规体系不完备的存在，给企业的法治化营商环境建设带来了诸多困难。企业在开展业务活动时往往需要遵守一系列的政策法规，如果政策法规不完备，企业的合法性和合规性就无法得到有效保障。
（二）政企信息存在不对称
政企信息不对称是指政府和企业在信息获取方面存在差异，并进一步导致企业在营商过程中无法获得充分的信息，从而降低了商事主体在市场中的竞争力。这种不对称性主要来自政府与企业之间信息共享不足，因此政府与企业之间的信息不对称成为制约法治化营商环境建设的一大困境。其主要表现在以下几个方面：首先，政府信息公开不足。政府在制定和执行政策法规时，往往涉及大量的信息和数据，如果政府信息公开不足，就会导致企业无法获取到相关信息，从而影响企业的决策和发展。其次，政府信息透明度不高。政府在制定和执行政策法规时，往往存在一些隐性规定和操作，如果政府信息透明度不高，就会导致企业无法了解政策法规的实际操作情况，从而影响企业的合法性和合规性。再次，政府信息发布渠道单一。政府在发布政策法规时，往往只通过官方网站、新闻发布会等渠道发布信息，这种方式容易导致信息传播不及时、不准确，从而影响企业的决策和发展。总之，政府与企业信息不对称的问题需要政府采取有效措施加以解决，建立更加公开、透明、有效的信息管理和沟通机制，为企业提供更好的法治化营商环境。
（三）监管机构职能不充分
尽管大陆政务服务效能已经在多年的“放管服”改革中得到了显著提升，但政务服务清单管理制度的全面落实仍有待进一步加强，营商监督机制目前仍存在不足，存在进一步完善的空间。监管机构职能不充分是法治化营商环境的构建的制约因素，这种情况主要体现在监管机构的职责范围有限、权力和制度设计不够完善等方面。这些问题导致监管机构难以全面有效地实施监管，进而阻碍 了营商环境的优化和升级。监管机构在执行职责时需要依据相关制度规范行使职能，但由于一些制度设计不够完善，可能没有充分听取企业的意见和反馈，导致政策法规不够完善，或监管机构的权力受到限制，从而导致监管职能无法充分发挥，政府的权力处于空白区域。另一方面，监管机构的执法标准不同也是影响其职能充分性的重要因素。行政执法监管牵涉到众多市场主体，其利益关系也错综复杂。然而，一些地方政府部门在行政执法方面存在随意性较大的情况，导致执法标准不统一，因此可能会出现区别对待的问题，并进而影响市场的公平化竞争。
四、进一步优化法治营商环境的对策建议
党的二十大以来，大陆在法治化营商环境建设方面取得了阶段性进展。营商法治化相关法律法规逐步健全，市场主体获得了更加全面的法律保护，相关法律公共服务配套措施也在逐步完善。一方面，法治化发展可以为营商环境改革提供目标导向和制度规范；另一方面，营商环境作为经济的高质量发展的内在因素可以为法治化的推进发挥“正功能”的作用。因此营商环境在法治化治理构建 中的优化逻辑应当为:建立在法律制度基础之上，以市场主体自由竞争为核心，通过规范、透明、公正的法律监督政策机制，并最终为企业和个人提供稳定、公平、开放、便利的经营环境。
（一）制度层面：构建完善的法律与政策体系
随着当前世界格局的不断变化，全球经济蓬勃发展，时代求变、技术创新，不断地对当前的营商环境的法治化发展提出新要求。由于立法的滞后性与稳定性的双重影响，一方面，法律必须为公众提供稳定的期待，符合社会稳定、和谐的价值需求；另一方面，法律虽然不能过于多变，但也不能一成不变，法律制度的发展必须紧跟时代发展的要求。制度体系作为营商环境供给的重要组成部分，要及时回应营商环境法治化发展的需要，面对新情况和新问题，及时提出解决办法，通过立法解决新经济、新业态、新模式下所存在的问题。尤其是对于政策与相关规范性文件而言，要充分发挥其自身的能动性，当地政府可以在规制、调控营商领域相关问题的法律法规出台前，根据管理的实际需要迅速制定具体问题的规范性文件，以达到对现实情况的及时应对处理。因此，“优化法治化营商环境的起点是对政府权力运行规范的制度设计，即进行确权规制，核心是落实‘法无授权不可为’的法治政府理念”，使得政府真正有法可依，避免因权力滥用而造成对营商环境的破坏。此外，商事主体作为营商环境发展中重要的参与主体，商事主体在营商环境中的满意度、参与度是对营商环境优劣的重要评价。因此要提高法律制定程序的透明度，避免立法主体“立法意志”的单一性，应注重吸纳商事主体的参与相关程序，尤其是关注有关行业协会的立法 意见及诉求。通过提升商事主体的参与度，政府能够有效地获取经营者的真实需求和反馈意见，从而更准确地制定相关法律政策。商事主体了解自身行业的具体情况和发展趋势，他们的参与可以为立法工作提供宝贵的专业知识和经验。综上，政府机关应当进一步加快对新兴产业等领域政策法规的制定和修改，确保政策法规的数量和质量与市场需求相匹配，为法治化营商环境提供更好的制度体系安排。
（二）市场层面：发挥市场主体在法治下的灵活性
发挥市场主体的灵活性并非要求给予商事主体留有“法外之地”，也绝非让营商主体商事权利盲目扩大，而是在当前“高质量发展”的求变时代充分探求法治化营商环境的灵活性与适应性，并进而推动营商环境的法治化建设。扩展营商主体开展商事行为的空间，不应囿于法律所规定的“积极条件”，而应站在实质法治的角度挖掘法治化对营商环境的作用。进而确立商事主体“法有规定必须 行”“法无规定合理行”的理念，当立法规范缺乏相关法律规定时，政府所制定的政策文件也应充分发挥其积极作用;对于营商环境相关政策与法规，应秉承法治的统一性，为进一步完善法律的正当性，对于其本身进行合法性审查，不能仅局限于简单的“规则不抵触”，而是要牢牢把握“原则不抵触”，这实则也是体现了实质法治的内涵。
与此同时，政府机关要根据具体事项并结合营商环境自身发展探求“法外空间”，推动营商类政策法规在商业发展实践中发挥真正的作用，灵活应对商事交往中的现实问题，不做死守法律的“执行者”，而是营商环境高质量发展的“守护人”。相关营商类政策法规的主要规定也都应以商事主体的权利为核心内容展开，应避免单纯设定相关义务来加重公司、企业等商事主体的负担，而应科学灵活地设定权利、具体化相关义务，维持权利与义务相对稳定的合理化关系，进而稳定权利与义务间的“动态平衡关系”。在法律已设定权利之外探究“新权利”。而这些探求“新权利”而扩展的空间，只要营商类政策法规文件对其的探求符法治、公平的理念，则合理的空间也应当是被承认有效的。充满活力的市场一定是多变的，在供求关系日益复杂、产业结构优化升级的背景下，市场主体也一定要发挥在法治框架下的灵活性，创新市场运作方式，为经济的高质量发展添砖加瓦。
（三）组织层面：充分优化市场监管组织架构
第一，完善监管制度与规范化流程。市场监管机构应该明确其监管职责、监管程序、监管标准等相关内容，以确保其职责履行的规范性。同时，还应建立完善的市场监管反馈机制，及时收集和反馈市场监管信息，提高市场监管效率和监管质量。职能机构对于企业违法行为的查处和处理也应当保持规范化，确保监管工作的公正统一。完善公平竞争审查工作的抽查、督查和考核机制，充分发挥公平竞争审查联席会议的统筹协调作用，建立并健全面向各类市场主体的公平竞争审查投诉举报和处理回应机制，及时向社会公开处理结果。
第二，推进监管协调机制与“再监督”建设。市场监管机构之间应当建立协调机制，加强信息共享与统筹建设，避免监管机构在内容上发生重叠和矛盾，以确保监管工作的整体性和协调性。例如，政府部门之间应当进行充分的协调与沟通，将监管工作纳入政府工作的总体规划中，尤其是对于上级机关而言要充分发挥其统筹作用。此外，政府还应该加强对监管机构的“再监督”管理工作，确保监管机构工作的规范化、高效化。进一步推进市场监管机构依法行政。充分贯彻“法无授权不可为”的原则，依法行使公权力，并进一步完善和落实权责清单制度，坚决纠正不作为、乱作为等现象。总之，推进监管协调机制和“再监督”建设是提升监管效能和改善营商环境的关键举措。通过加强政府间的协调与沟通，加强监管机构内部的规范管理、依法行政，以求更好地维护市场秩序，促进经济发展，为商事主体营造更加稳定公平的营商环境。
第三，引入市场化监管与舆论监督机制。除了政府监管机构外，还可以引入市场化监管机制，如第三方监管机构、自律组织等，以加强对商事主体的监管和约束，促进企业诚信经营，维护市场的公平竞争。这正是“有限政府理念”在市场化监管中的体现，亦即要求明晰政府与市场的合理边界，在肯定市场决定性作用的前提下，当市场无法解决现实问题时才发挥政府的职能作用，当市场能够解决时则由市场自行调控。这些市场化监管机制可以通过建立行业协会、商会等组织来实现，并进一步通过自律规范和行业标准来约束企业行为，从而推动企业诚信经营和市场公平竞争。其次，在市场化监管的同时，舆论监督机制也起着重要作用。社会舆论的监督可以及时揭示问题和反映社会声音，对于政府行政工作的公正性和透明度具有推动作用。政府部门应当积极倾听公众意见，加强与媒体的沟通与互动，及时调查核实违法行政问题，并依法作出处理和反馈。同时，建立相关的责任追究机制，对监管机构不作为、乱作为等问题进行严肃处理，保障政府工作的公信力。从而进一步提高政府工作的透明度和公信力，增强人民群众对政府工作的信心和支持。
结语
营商环境的法治化是关乎政府和商事主体“两个核心”的制度安排，政府在干预市场时必须审慎行事，这是经济高质量发展的关键所在。对于政府而言，营商环境的法治化不仅仅是职能内涵的扩充，更是一次内部深刻的自我变革。通过建立规范畅通的法律制度，政府可以解决工作中存在的弊病，从而进一步推动营商环境的优化和提升。因此加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环 相互促进的新发展格局必须列入日程，根据经济发展需求有针对性地完善法治营商环境，进而构建“清”“亲”和谐的政商关系。