第213问 什么是旱改水项目？
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第七篇中提出：要坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡，严禁占优补劣、占水田补旱地。这充分凸显出大陆对水田的重视。
中国作为一个农业大国，面临着水资源分布不均，旱涝灾害频发、农业产业结构调整、生态环境保护需求、粮食安全压力等挑战。通过实施旱改水工程，可以充分利用有限的水资源，提高农业生产效益和生态环境质量，推动农业产业可持续发展。
一、定义
简单来说，旱改水就是将旱地改为产量更丰、价值更高的水田。主要在干旱、半干旱等地区，通过盘活闲置的农村宅基地、荒山荒地，采取改良土壤、高效节水灌溉、田间道路建设等综合措施，建成以种植水稻为主、易于耕作的良田，增加耕地面积和提高粮食产能，形成稳定的生产能力，利于农业增产、农民增收，做到藏粮于田、藏粮于技。
二、主要参与主体和建设内容
（一）旱改水项目的主要参与主体
政府部门（规划、引导、监管和资金支持等）、规划和自然资源部门、农业合作社（组织参与，推广技术和经验）、土地所有者（直接受益者、土地管理的关键责任人）、水利工程建设单位、社会投资者、环保组织等。
（二）旱改水项目的主要建设内容
土地平整（例如：田面平整、表土剥离与回填、堡坎田埂、土地翻耕、土地培肥等）、修筑灌溉与排水工程（例如：新修排洪沟和灌溉毛渠、修建提灌站等）、田间道路修建、农田防护、生态环境修复、农田输配电以及其他配套设施等。
三、项目申报条件及禁止选址区域
（一）申报条件
1、政府重视，土地权属明晰、无争议，并征得土地所有权人和土地承包经营权人同意；
2、项目原则上以行政村为基本实施单元，各行政村应相邻，建设规模原则上不超过2000公顷，纳入建设规模的土地相对集中连片；
3、项目建设规模为项目区参与土地整治的各种地类面积之和，包括耕地、农村道路、沟渠、坑塘水面、田坎、其他草地、裸土地等；
4、项目选址区域应满足海拔原则上不高于2000米，地形坡度一般小于15°，最大不超过25°，具备道路通达、水源保障和电力保障条件；
5、各省市地区的其他相关规定；
（二）禁止选址区域
1、第三次全国国土调查坡度25°以上的坡耕地（不含梯田）;
2、生态保护红线范围内（含自然保护地）、高山远山顶部山脊线区域等生态保护敏感区、重点区域、农用地土壤环境质量严格管控区；
3、国土空间规划确定的城镇开发边界范围内；
4、退耕还林（草）区，湿地保护区域，河流、湖泊管理范围，水库水面、重要水源地及相关保护范围等区域：
5、法律法规规章禁止的其他区域。
除此以外，还需注意：
①沙土地，漏水漏肥的地块不适合种改种水稻；
②早改水的地块，如果周边有玉米田，水田最好设置在玉米田的上游，以免下雨时旱田水冲入水田，造成除草剂药害。
四、项目申报所需手续
申报旱改水项目，原则上需要取得《土地使用权证明》《水质检测报告》《项目规划设计报告》《环境影响评价报告》《建设项目审批意见书》《土地复垦方案报告书》等手续，若申请者是企业单位，还需提供营业执照复印件。除此以外，根据各地市的相关规定，可能还需准备其他材料，例如：《项目可行性研究报告及摘要书》、地方政府发布的相关政策文件、申请报告、各种方案、证明材料等。
在提交申请前，请务必查询当地政府部门的相关规定，以确保申请手续的完整性和正确性。必需文件与补充文件的相关规定可能会随着地区的变化而变化。
五、项目实施流程
通常来说，旱改水工程的实施从项目申报到工程验收的整个过程，大概需要1—3年左右的时间，具体工期视项目规模、手续办理情况、施工条件等因素而定。同时，项目申报立项流程也存在一定地区差异。
在整个项目实施过程中，尤其要注意：
（一）严格选址立项。要以第三次全国国土调查和最新年度变更调查成果为基础开展实地踏勘选址，涉及垦造水田地块应位置明确、地类准确、权属明晰，确保新增水田数量真实、质量可靠。要绕避自然保护地、退耕还林（草）等生态相对脆弱区域，水源地无法得到切实保障、污染严重难以治理的地块，不得纳入垦造水田范围。
（二）严格工程实施。要严格按照国家、地区有关制度规定，规范，高质、高效推进垦造水田项目实施。要严格遵守项目开工、竣工时限要求，充分发挥资金效益。严格控制规划设计变更，确需变更的，应严格遵循相关规定程序，严禁“事后变更”。自然资源厅将尽快研究出台垦造水田工程技术指南，健全垦造水田项目建设标准体系。
（三）严格验收备案。要加强验收工作管理，严格校核选址立项、工程建设、耕地数质量、设计变更等内容，坚决杜绝弄虚作假、徇私舞弊等情况，从严核定新增水田。要及时在国家耕地占补平衡动态监管系统完成指标备案，并纳入日常国土变更调查。
（四）严格管理利用。要按照“建得成、管得好、用得起长受益”工作目标，严格执行有关规定，落实后期监测管护责任和管护资金，重点监测基础设施损毁、新增水田撂荒、改变种植属性、违法违规占用等情况，做到早发现、早制止、早整改。
六、项目资金申请渠道
旱改水作为促进农业可持续发展的重要举措，其资金申请渠道具有多元化和广泛性的特点。多种渠道筹集资金，可以为旱改水项目的顺利实施提供有力保障。
财政拨款是政府通过财政预算安排专项资金，用于支持旱改水项目的规划、设计、建设和管理等方面。
农业发展基金、水利建设基金是专门为农业发展建设、水利基础设施建设设立的专项资金。它来自国家财政、地方政府、金融机构、部门自筹等多个渠道，主要用于支持农业科技创新、农业产业结构调整、农村基础设施建设等方面。
发行债券是当前许多政府部门和业主单位重点选择的融资方式，例如：申请地方政府专项债券，旱改水项目可走“农业—高标准农田”领域申请资金。
银行贷款是旱改水项目资金来源的重要组成部分。近年来，农业类项目，特别是能产生经营现金流、收益可观的项目，属于各大银行支持贷款的项目范围。
村民是旱改水项目的直接受益者，他们也可以通过自筹资金参与项目的建设和运营。政府通常会提供一定的补贴和奖励政策，以鼓励农民积极参与旱改水项目。
其他资金来源包括企业、社会团体、个人等通过直接投资、合作经营、捐赠等方式提供。一些社会资本的参与不仅能为项目提供资金支持，还能引入市场机制和管理经验，促进项目的可持续发展。
七、项目实施难点
旱改水工程是保障粮食安全和生态可持续发展的重要手段，在实施过程中面临着诸多问题和挑战，如水资源短缺、土地盐碱化、生态破坏、村民意愿不强等。
水资源短缺可以采取开源节流、雨水收集、防止水体污染、合理制定水价、跨区域调水、宣传普及等措施，提高水资源利用效率。
土地盐碱化可以采取排水洗盐、推广轮耕制度、生物改良（例：选择耐盐性强的植物种植，通过植物吸收土壤中的盐分，达到降低土壤盐分含量）、化学改良（常用的化学改良剂有石膏、硫黄等）等治理措施。
生态破坏需采取恢复重建（植被恢复、湿地保护、野生动植物保护等）、规避特定区域（生态保护红线区、自然保护地、饮用水水源保护地、城镇开发边界范围、退耕还林区）、完善相关法律法规、严格监管、跨区域协作治理等措施。
除此以外，获得村民的正向意愿也是旱改水工程实施的必要前提。一般通过政策宣传与教育、利益共享与补偿、村民参与决策、展示成功案例、增强信任与沟通、提供技能培训、改善生活条件和促进可持续发展等方式，获得村民对旱改水工程的正向意愿和支持。
八、相关案例
案例一：（安徽利辛）“旱改水”，一块田里收麦又收稻
旱改水工程实施前，苏湾村有3000多亩旱地，一年两季种植小麦、玉米、大豆等旱地作物，但种植玉米产量不稳，每亩收入不足千元。2021年5月，展沟镇实施的耕地提质改造（旱改水）项目，涉及3个村都签订了土地流转合同，近20家专业合作社参与运营。通过土地平整、大中沟疏浚及节制闸、泵站、桥梁、渠道、道路等建设，对9200余亩薄田旱地进行“大翻新”。
实施“旱改水”项目以来，展沟镇苏湾村没有再种玉米、小麦，种上了水稻。一年“小麦+水稻”的产值，每亩有3300多元，收益比“小麦+玉米”高出700多元，水稻种植为全村年增收超过260万元，明显提高了耕地数量、耕地质量、粮食产量、种植收益和土地产出效率。“亏本田”变成高产田，真正实现藏粮于地、藏粮于技。
案例二：（吉林长春）“旱地稻花香”
长期以来，吉林省农业生产在一定程度上要靠天吃饭，因此不时受干旱缺水的困扰，水资源短缺与经济社会发展的矛盾较为突出。镇内西湖村2017年申报“旱改水”40公顷，随着相关审批完成，将通过自流灌“旱改水”300公顷。前太平村、丰收村的高标准农田建设项目，将通过合作社“旱改水”500公顷。还能在地下水较丰富的村屯“旱改水”500公顷，届时，全镇五分之一耕地将实现“旱改水”。
主要建设内容包括：水田种植，修建田间道路、桥梁、储水井、电力设施、排水灌溉等工程，同时全镇在旱改水的基础上，正全力推进特色种养，包括种猪繁育、稻田养蟹等。
目前，全省多村水库蓄水好于上年、好于常年，“旱改水”改出了高品质稻米和品质较高的稻田蟹。通过“旱改水”辟出基地专门经营“吉一”品种的稻米，稻田从2亩地增至10公顷，虽然每亩地出米不足700斤，但市场价普遍在每斤8元左右，商场最高价卖到每斤20元。种猪养殖、稻田蟹养殖也为当地村民提供了更多的收入来源。
九、小结
旱改水是一项民生工程，与当前国家的发展战略是不谋而合的。因地制宜，将自然条件好，特别是集中连片、适宜规模化开垦的地块优先纳入垦造水田计划。通过对水、田、路综合治理，建成易于耕作、旱涝保收的农业生产基地，确保了“路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”，达到提高耕地质量、优化农业布局的目标。
按照以占定补、以补定垦的工作要求，项目不仅改善农业生产环境、提高耕地质量等级，还增加了城市发展的空间，更是通过创新方式增加了农村就业机会和农民收入，对深化落实国家精准扶贫、缓解保护耕地和占补平衡压力、促进乡村振兴、城乡融合发展具有重要意义。
1、《中华人民共和国土地管理法》
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
3、《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）
4、《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）
5、《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）