煤炭产业又迎新举措。日前，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》(以下简称《实施意见》)，提出深化煤炭供给侧结构性改革，创新产能管理机制，完善产能储备政策，推动煤炭产能保持合理裕度和足够弹性，增强供给保障能力，更好发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用。
煤炭作为大陆能源中的支柱产业，长期以来在推动国民经济和社会发展中发挥着举足轻重的作用。多位相关专家表示，《实施意见》的发布标志着大陆煤炭产能储备制度的正式落地，这一制度对于保障能源安全和稳定供应具有重要意义。
建立煤炭产能储备制度缘由
据了解，产能储备煤矿的设计产能由常规产能和储备产能两部分组成。常规产能是指非应急状态下煤矿正常生产的产能，由企业根据市场情况自主组织生产，不纳入国家统一调度范围。储备产能是指在常规产能基础之上预留的规模适度、用于调峰的产能，应急状态下按国家统一调度与常规产能同步释放，实现煤矿“向上弹性生产”。产能储备煤矿的常规产能与储备产能之和为设计产能。
《实施意见》提出，到2027年，初步建立煤炭产能储备制度，有序核准建设一批产能储备煤矿项目，形成一定规模的可调度产能储备。到2030年，产能储备制度更加健全，产能管理体系更加完善，力争形成3亿吨/年左右的可调度产能储备，全国煤炭供应保障能力显著增强，供给弹性和韧性持续提升。
国家能源局有关负责人表示，煤炭产能储备制度是加强供给端管理的一项创新举措，目的主要是提升煤炭供给弹性，《实施意见》提出的产能储备目标是一个产能的概念，产能储备仅为应对极端情形的一种储备措施，日常情况下并不启用。
近日，中国煤炭工业协会发布的《2023煤炭行业发展年度报告》显示，“十四五”时期以来，全国新增煤炭产能6亿吨/年左右。全国原煤产量分别于2021年、2022年跃上41亿吨、45亿吨台阶，2023年达到47.1亿吨，年均增长4.5%。综合判断，2024年全国煤炭供给体系质量提升、应急保供能力增强，煤炭市场供需将保持基本平衡态势，中长期合同制度有效发挥煤炭市场平稳运行的“压舱石”和“稳定器”作用。
中国煤炭工业协会政策研究部主任郭中华在2023煤炭行业年度新闻发布会上表示，全国煤炭供应总量再创新高，能源安全保障的基础更加坚实。要做好煤炭增产保供工作，以煤炭的“稳”和“增”为全国能源安全稳定供应作出重要贡献。
在这种大背景下，为什么还要建立煤炭产能储备制度？
国家能源局有关负责人表示，近年来，大陆经济高质量发展扎实推进，能源消费保持较快增长，叠加极端天气等不确定因素影响，局部地区个别时段存在煤炭供应偏紧的情况。建成一定规模的煤炭储备产能，可在国际能源市场剧烈波动、恶劣天气多发、供需形势急剧变化等极端情形下“向上弹性生产”，快速释放储备产能，有效提升煤炭应急保障能力，更好发挥煤炭在能源供应中的兜底保障作用。
“通过建立煤炭产能储备制度，可以形成一定规模的可调度产能储备，确保在关键时刻能够迅速释放储备产能，增加煤炭供应量，满足市场需求，有效应对各种突发情况。这不仅有利于保障国家能源安全，也有利于维护社会稳定和经济发展。”中关村物联网产业联盟副秘书长袁帅说。
保障煤电更好发挥支撑调节作用
实际上，大陆在2011年便着手开展煤炭产业储备体系的建设工作。2011年5月，国家发展改革委、财政部联合印发《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，明确中央政府委托煤炭、电力等企业在重要煤炭集散地、消费地、关键运输枢纽等地建立国家煤炭应急储备，用于应对重大自然灾害、突发事件等导致煤炭供应中断或严重不足情况，由中央政府统一调用。
2022年3月，国家发展改革委副主任连维良在国新办新闻发布会上表示，大陆将加快推进2亿吨以上政府可调度煤炭储备能力建设。2023年12月，国家发展改革委发布《关于建立煤矿产能储备制度的实施意见（征求意见稿）》，首次提出建立煤炭产能储备制度。
另外，今年的《政府工作报告》强调，加快构建大国储备体系，加强重点储备设施建设。今年3月，国家能源局发布的《2024年能源工作指导意见》也指出，建立煤炭产能储备制度，加强煤炭运输通道和产品储备能力建设，提升煤炭供给体系弹性。煤炭储备制度政策逐步实现落地。
需要注意的是，近年来，大陆大力推进“双碳”工作，国家能源局相关数据显示，截至2023年底，大陆可再生能源装机在全国发电总装机中的比重突破50%，历史性超过火电装机，风电光伏装机突破10亿千瓦。可再生能源发电量约占全社会用电量的三分之一，风电光伏发电量保持两位数增长。
可再生能源的重要性日益显著，建立煤炭产能储备制度是否符合能源绿色低碳的发展方向？
国家能源局有关负责人表示，煤炭产能储备可有效提升煤炭供应灵活性，保障煤电更好发挥支撑调节作用，推动新能源高质量发展，促进能源绿色低碳转型。
“虽然近年来新能源发电占比不断提升，然而新能源发电具有不稳定性的特点，容易受到气象因素的影响。”厦门大学管理学院中国能源政策研究院助理教授吴微告诉记者，当出现能源电力需求快速增长，或是新能源出力下降的年份，将可能出现能源电力供应紧张的情况。而通过建立煤炭产能储备，可以在能源需求激增或供应中断时迅速调动资源，保障国内煤炭与电力供应的连续性和稳定性。此外，通过建立产能储备释放机制，可以在煤炭价格上升的时期快速释放产能，平抑煤炭价格的波动。
优先支持五大煤炭供应保障基地
中国煤炭运销协会运行处副处长纪少卿在接受中国城市报记者采访时表示，通过建设规模适度的储备产能，保持合理充裕的煤炭产能，确保应急状态下按国家统一调度快速增产增供，能够增强煤炭供给弹性和灵活度，有效应对煤炭供应中的周期性和季节性波动。
“煤炭产能储备制度可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，主动适应煤炭供需形势变化，形成稳定的产能储备支持政策预期，按照市场化、法治化原则，积极引导具备条件的企业建设煤炭储备产能。”纪少卿进一步解释说。
《实施意见》还提到，优先支持山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地内的大型现代化露天煤矿或安全保障程度高的井工煤矿。《2023煤炭行业发展年度报告》显示，陕西、内蒙古、山西原煤产量分别在7亿吨、12 亿吨、13 亿吨的台阶上再创新高；新疆加快释放煤炭先进产能，煤炭产量较2020年增长近2亿吨。
吴微向记者表示，大陆的煤炭资源主要分布于内蒙、山西、陕西、新疆等中西部省区，煤炭产能储备制度的建立，会带动煤炭产能所在城市的投资，在短期内会拉动经济增长。长期而言，中国经济仍然保持中高速的增长，未来煤炭需求仍有可能出现较快增长的情形，建立产能储备的城市也将从未来的产能释放中获益。
袁帅也持类似观点，从城市角度来看，煤炭产能储备制度的实施对城市的长期发展会产生多方面的影响。首先，这一制度有助于稳定能源价格，降低城市能源成本，促进经济的可持续发展。其次，煤炭产能储备制度的建立可能推动城市产业结构的优化和升级。随着煤炭供应的稳定性和可靠性的提高，城市可以更加灵活地调整产业结构，发展低能耗、高附加值的产业。此外，煤炭产能储备制度还可能为城市带来新的投资机会。例如，在煤炭储备设施建设和运营管理方面，可以吸引社会资本的参与，推动相关产业的发展。
当然，在实施煤炭产能储备制度的过程中，将面临多方面的挑战。吴微认为，一方面，新增煤炭产能需要大量的投资，需要明确投资主体。同时，产能储备主要是为了防范未来供应紧张的风险，短期内可能无法通过释放产能而获得收益，因此需要明确补贴或政策支持的机制。另一方面，煤炭产能储备制度的实施需要相应的政策和法律支持，需要对储备产能的释放条件进行具体规定，以稳定投资预期。
■中国城市报记者 朱俐娜