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1948年始，中国内战之急速发展的形势，使杜鲁门政府面临一个急待作出决定的问题：是否照旧实行根据《1948年援华法案》制订的经援计划，从而在平津沪等受援地区，被中国共产党占领后继续向那里提供援助？
掌管美国对外经援事务的经济合作署，作了肯定的回答。
1、国务院和经济合作署的“分歧”
11月下旬，中国分署署长罗杰·赖普汉致电总署署长保罗·霍夫曼，提议在被中共军队占领的地区按照一定条件继续发放援助物资，直至原订的经援计划完成。霍夫曼对此完全赞同。
他们认为：
这么做有利于标榜美援“与意识形态无关”和显示美国政府“真正关心中国人民的福利”，从而挽救美国濒于丧失殆尽的在华威望，这么做还能使美国有机会接触解放区内的“非共派别”，鼓励它们的“抵抗意志”。
在他们看来，如果美国自己树立一道与中国隔绝的铁幕，那就只会促使中苏之间建立“卫星关系”，并使得中国民众更加拥护中国共产党。
然而在国务院系统内，只有驻北平总领事柯乐布，赞成经济合作署的主张。
代理国务卿洛维特，在同远东司司长巴特沃思和政策设计室主任凯南等人商议后，当面告诉霍夫曼：不宜向中共控制地区提供物资，因为这不符合《1948年援华法》的宗旨。
司徒雷登更直截了当地表示，帮助中共“渡过接管的难关”违背美国利益。
国务院的态度未使霍夫曼退缩。12月初，他向监督对外援助的国会专门委员会，透露了赖普汉的提议，以便争取政治支持，结果反应不错。
接着，他前往中国，于12月13日在上海向中外记者宣称，如果中国建立一个能使“自由体制”继续存在的联合政府，美国就会继续提供援助。
国务院闻讯颇为恼火，急忙向报界声明这一言论只代表霍夫曼个人的观点。代理国务卿洛维特还致电驻外使馆，说政府没有改变不援助共产党主政的国家这一既定政策。
显然按照国务院的建议，杜鲁门于12月31日决定：如果中国的任何地区直接或间接地被共产党控制，经济合作署即应立即停止向该地区运送援助物资。
霍夫曼力争改变这个决定。1949年1月7日，他同代理国务卿洛维特和美国国务院远东司司长巴特沃思进行了激烈的争论。
他强调，美国应当尽可能留在中国，通过向中国人民显示友谊来阻碍“俄国统治”。洛维特和巴特沃思指责这一办法是不明智的。
巴特沃思如此道出了国务院的一个基本考虑：
“共产党人一经承担治理中国的重要海岸地区的责任，就将身陷于重重经济困难之中。这些地区不可避免地指望西方，因为它们依赖对外贸易维持生计。……我们应当尽可能加剧共产党人的困难，以便推动亲近西方的倾向。”
一个星期后，国务院和经济合作署的分歧，被提交到杜鲁门主持的内阁会议。霍夫曼应邀参加会议，力陈己见，但内阁成员一致赞成杜鲁门的决定。
1月19日，内阁会议再次肯定了这个决定。
杜鲁门在会上说：
“我们不可采取与共产党政权作任何妥协的立场。”
很能说明问题的是，这是1950年底麦克阿瑟在北朝鲜战场惨败以前，杜鲁门政府的高级官员中关于对中共政策的仅有的一次争论。
艾奇逊任国务卿后，不向中国解放区运送经济合作署物资的政策丝毫未变。4月中旬，该署中国分署副署长艾伦·格里芬提议，对即将被人民解放军占领的上海实行“灵活政策”，以免停运美国援助物资造成经济瘫痪，从而使美国彻底丧失在上海的威望。
但是，国务院不加理睬。在艾奇逊和巴特沃思看来，停止援助上海正好使美国能显著增加可向台湾提供的物资。
5月初，英国外交部提出将一部分经济合作署物资转给其他某个机构，由后者供给上海，以此规避法律上的障碍。但是，这个建议立即遭到美国国务院拒绝。
8月初，艾奇逊的亲信杰塞普，在对新闻界谈到美国如何履行援华计划时强调，美国政府的政策过去是、现在仍然是“帮助国民政府，而不帮助共产党人”。
2、“制裁”还是贸易？
赖普汉在经济合作署被命令不向中国解放区提供援助后，自然而然地考虑到下列问题：
“美国怎样能尽力通过其他渠道，在共产党控制的中国维持尽可能多的联系？我们怎样能、以及通过什么渠道，来尽力阻止铁幕落下，维持美国和那些地区的人民的接触?”
他认为，商业已成为这方面可用的主要手段，美国政府应当鼓励美商同中国解放区进行贸易，除军用品和确实具有战略性质的物资外，不应施加任何出口限制。
在通过贸易保留美国影响这一点上，国务院的想法同赖普汉一致。远东司司长巴特沃思在1949年2月上旬告诉英国驻美使馆：
关于经济合作署在华活动的决定，并不意味着切断同中共控制地区的经济联系，只是表明这种联系应当通过私人商业渠道进行；贸易是维持中国和西方之间接触的最适宜的手段，它可能加强“中国当地力量对苏联控制的抵抗”。
2月底，国务院提出对华贸易政策报告(国家安委会41号文件)，于3月3日获得总统批准。
这个文件认为，美国应当通过恢复对华“一般经济关系”，主要是贸易关系来加深中苏矛盾，最终导致一个“独立的中共政权”。
不仅如此，这还关系到美国占领下的日本能否迅速复兴。
“严厉的对华贸易将使重建日本同华北与满洲的贸易，变得即使不是不可能，也是极为困难的，从而造成美国无限期地支撑日本经济的前景。”
最后，美国在华私人企事业能否继续存在，一定程度上也取决于是否允许对华贸易。
然而，对于“到头来加强了中国的共产党政权”的担忧，对美国政策的影响更大。
因此，与赖普汉的看法不同，国家安委会41号文件要求严格管制对华贸易。
这种管制包括：禁运军事装备和其他所有直接用于军事的物资；严格限制非军用战略物资的输出数量；所有对华出口须经商务部颁证许可，以便根据“战略考虑”予以批准或禁止。
事实上，非军用战略物资的种类被规定得十分广泛，包括多种工作母机、精密仪表仪器、电子器材、机动车辆和车厢、化工产品和化工设备、钢材、有色金属、发电输电设备、石油产品等等，一句话，构成一国工业能力的一大部分物质要素。
国家安委会41号文件强调，这一管制只是最低限度，它可以向中国共产党表明，美国能够并打算在中共决心奉行损害美国战略利益的政策时，“极严厉地对待中国的对外贸易”，直至进行“政治-经济战”。
为了卓有成效地实施限制，文件要求争取其余西方国家以及美国私人企业的合作，保证中国共产党无法不受严格限制地，从其他可控来源获得供给。
3、拉拢英国制裁新中国的图谋
在这方面，像在承认问题上一样，美国政府最关心英国的态度。
英国是美国以外最大的对华出口国，又有能力提供大量资本货物，英国治理下的香港一向起着西方对华贸易的中转站的作用。
没有英国的合作，美国的贸易限制就很难达到目的。
3月下旬，国务院把国家安委会41号文件的精神，以及管制对华出口的方法告诉英国大使馆，要求英国采取同样的措施，特别是严格限制香港对中国内地的出口。
然而，英国很不情愿这么做。两个多月以前，英国使馆就向国务院详细论证了对华贸易对于英国的重要意义，并且说明西方国家和新中国贸易的前景并不暗淡。
4月初，英国外交部对美国的要求作出初步答复，强调英国将尽可能维持在中国共产党控制地区的贸易和其他经济利益，请美国在“共产党人开始对外国经济利益采取确实的侵犯行动”以前，不向中共施加经济压力。
为了不过分得罪美国，它表示可以考虑禁运军事物资，但这必须以其他西方国家协同行动为前提。此后两个多月里，美国方面虽然多次劝说，但一直未能从英国得到任何明确的支持。
6月21日始，美国国务院和商务部代表，同英国政府官员在伦敦协商对华贸易问题。
结果，英国方面答应禁运军事物资，但不包括香港和新加坡在这方面对中国大陆的转运贸易，除非法国、荷兰等国及其东亚属地也这么做。
至于非军用战略物资的对华出口，除石油产品外，英国拒绝施加限制。
艾奇逊对此大为不满，他要驻英使馆告诫英国外交部：英国的态度，将使西方丧失保护它在中国和远东的利益的最重要手段。
然而，英国政府非但未改变立场，反而于9月中旬向美国国务院提交外交备忘录，批评美国政策的指导思想，说把贸易用作对付共产党的政治武器徒劳无益。
与此同时，艾奇逊和贝文在华盛顿会谈，限制对华出口是议题之一。
会谈未使英国在这方面较为接近美国，艾奇逊不得不承认两国间的分歧难以弥合。
4、美国对新中国的“石油禁运”
美国国家安委会41号文件制定后的半年多里，中国的局势有了很大发展。中国共产党宣布了“一边倒”并着手清除美国在华利益，而国民党为了从经济上窒息新政权，从6月下旬起武装封锁被解放的东南沿海港口。
这些因素促使杜鲁门，倾向于改行全面禁运，用不折不扣的经济战打击新中国。8月下旬，腊斯克对人说，总统正迅速趋于采取一种对中国共产党的新政策，它将导致抛弃国家安委会41号文件的论点。果然，在9月16日的内阁会议上，杜鲁门表示这个文件已经过时，应当修改。
但国务院不赞成修改，其主要理由是美国已经在严格限制对华出口，采取更严历的政策是不必要的。
它同时重申了应当允许有限贸易的实际原因，说如果美国及其占领下的日本单方面禁运非军用战略物资，中共仍能取诸于西欧市场，西方的无能和分裂将因此而暴露，日本的经济复兴将因此而受阻。
结果，国家安委会41号文件不仅未予修改，而且其中规定的政策在年底关于东亚的纲领性决策文件中得到了肯定。
确实，在具体实施中，美国关于非军用战略物资的对华有限出口政策同禁运差别甚微。这方面最突出的例子，是极其严厉地限制石油产品对华出口。
早在1948年12月，国务院就要求美国各石油公司，把在上海的油料储存减至最低限度，并企图使英国的石油公司也这么做，以便使上海在被人民解放军占领后严重缺油。
结果，原定运往上海的油料被调至香港和台湾等处。到1949年4月底，上海的燃用油储存只够消耗27天。
1949年3月，解放区有关当局向几家英美石油公司试探购买一批煤油和汽车用汽油，美国国务院得知后立即要求美国公司尽可能压低出售量。接着，它把限制向中共控制区出售石油产品的政策通知各石油公司，要求出售量不得超过最低限度的民用消费所需，以防被中共“贮存、用于军事或转运”。
6月，国务院指使德士古石油公司拒绝同中国共产党方面订立长期供油合同，并通过英国外交部使英伊石油公司也这么做。到8月下旬，短期供油合同也成了国务院阻挠的对象。
美国政府的严厉限制使石油产品对华出口量剧跌。
据美国商务部统计：
与1948年相比，1949年汽车用汽油对华出口减少94%，煤油对华出口减少99%，柴油等其他燃用油对华出口减少93%，工业润滑油对华出口亦减少93%。
1950年1月起，美国商务部停止发放大多数精炼油的对华出口许可证。朝鲜战争爆发后，国务院立即命令停止向中国出售任何石油产品。在其他非军用战略物资方面，情况与此类似。
5、“贸易战”背后的“外交战”
美国国家安委会41号文件设想，“在对华经济关系领域，美国拥有对付中共政权的最有效的武器”。
这个武器的用途之一，是争取迫使中国共产党，改变对待美国在华前领事人员的政策。1949年2月初，驻上海总领事卡博特致电艾奇逊，说中共大有求于对美贸易，只要表明这种贸易在美国领事认可后才能进行，中共就不得不承认他们的官方地位。
当时，美国商船“菲尔摩总统号”即将驶入天津港，卡博特主张就此一试，国务院采纳了这个计策，唆使“菲尔摩总统号”要求天津军管会允许美国领事行使有关该船业务的“正常职能”，否则不在天津卸货。但到头来, “菲尔摩总统号”没有听国务院的话，成了天津解放后第一艘驶入该港卸货的外国商船。
接着，驻天津总领事罗伯特·史密斯，主张拒绝担保在津装船的对美出口货物的托运单，用这一中断天津港对美出口业务的做法，迫使中共承认他具有官方地位。
艾奇逊这一次犹豫起来，担心中共会因此认为美国在进行经济战，从而导致国家安委会41号文件的目的难以实现。
尽管如此，他还是指示史密斯借此索取密码通讯权。
然而，解放区能通过香港继续进行对美出口，仅仅这一点就使国务院无法达到目的。
4月初，艾奇逊告诉驻华使馆和各主要领事馆：目前用直接和公开的贸易限制争取美国领事被承认具有官方地位是不明智的。
但事隔不久，美国政府又情不自禁地去做这种不明智的事情。
4月底，华北人民政府工商部长姚依林，派人会见美国驻北平总领事柯乐布，提出与美国占领下的日本进行换货贸易。
国务院得到汇报后，决定利用中国共产党开展中日贸易的愿望。5月初，陆军部向麦克阿瑟转达了国务院的要求：以允许贸易为手段，“为在华外国利益获取最大好处，尤其是使共产党人目前在重要场合，拒绝尊重的美国领事职能正常化”。
国务院特别希望，麦克阿瑟借贸易谈判，促使中国共产党同美国在华领事官打交道，以便使他们获得种种官方特权。
随后，国务院要驻北平总领事柯乐布告诉中共方面：东京“盟总”正在考虑用铜质电线交换东北大豆，中共方面应当通过驻沈阳总领事瓦尔德向它提供有关资料。这显然是要用贸易问题施加政治压力，争取改变瓦尔德及其下属的被软禁状况。
虽然东京“盟总”出于尽快恢复日本经济的需要，从7月起批准了若干项中日交易，但在国务院11月间研究一项中日换货贸易建议时，远东司负责人仍强烈地主张借此迫使中国释放瓦尔德等人。
杜鲁门政府的严厉限制使美国对华出口降到很低的水平。
据美国商务部统计：
对华出口总值在1948 年为2.734亿美元，1949年跌至0.826亿美元, 1950年1月至8月更减少到0.33亿美元。在后两个年份的出口品中，大部分是“几乎毫无战略意义的”棉花。
应当指出，中国共产党并未实行对应的限制。与美国对华出口剧跌的情况相反，朝鲜战争爆发前中国对美出口基本上保持稳定，并且在1949年和1950年上半年显著超过了美国对华出口。不仅如此，中国向美国供应了大量钨、锡、桐油等战略物资。
这一对比不仅反映了当时中美在贸易上的不平衡的相对地位，也反映了两种截然相反的关于政治与经济相互关系的政策。
（正文完）
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