【作者序】1924年，国际联盟（League of Nations，即联合国前身）通过了救助儿童会创始人埃格兰泰恩·杰布（Eglantyne Jebb）起草的《儿童权利宣言》（又称《日内瓦宣言》）。其中阐明，所有人需要为儿童提供成长的途径。这就是1989年《儿童权利公约》中提出的儿童最基本的首要权利——生存权（即生命权、健康权）。
目前，还未检索到被联合国儿童基金会正式授予的中国儿童友好城市。难道我们对儿童不够重视吗？我们的城市设计师不够优秀吗？绝对不是！早在中国宋代，刘昉便在其著作《幼幼新书》中论述了儿童健康护理问题：“儿母乳儿，三时摸儿项风池，若壮热者，即须熨，使微汗”。这比西方提出儿童权利早了774年。中国著名思想家胡适（1891—1962年）曾以“慈幼”为题阐述国家之文明：“你看一个国家的文明，只需考察三件事：第一看他们怎样待小孩子（家庭教育）；第二看他们怎样待女人（尊重妇女）；……”这句话确实耐人寻味。倾听儿童呼声，让儿童参与设计，让设计提升儿童身心健康，这是儿童友好城市设计的核心。让社会共同参与城市营造，应成为城市更新时代的主旋律，这是文明国家的标志之一。
2023年11月，笔者邓奕受华侨大学邀请，为晋江市49名妇联干部培训班讲课。根据市妇联提出的要求，拟定授课题目《社区儿童友好空间需求与对策分析——聆听孩子每个阶段的不同需求》，获得热烈反响。本文是基于此授课内容进一步编写而成。文中直接引用或翻译了《国际儿童友好型城市规划手册》以及相关的发展报告中的部分内容，特此声明。
系列文章
第一问：城市规划是什么？第二问：城市是什么？
第三问：城市治理是什么？
第四问：“后疫情时代”城市将怎样转型？
1 为什么要为儿童规划城市？
1.1 城市面临哪些挑战？
全球人口以惊人的速度增长，这一趋势使得城市化成为未来可持续发展的主要挑战与机遇。人类经过数十万年，世界人口数量才达到10亿，之后仅用了约200年的时间就增长了7倍。全球人口从70亿（2011年）增长到80亿（2022年）仅花了约12年时间[1]。人类寿命逐渐延长归功于公共卫生、营养、个人卫生以及医药的改善。根据联合国的数据，目前全球一半以上的人口生活在城市，预计到2050年这一数据将上升至70%，也就是说，将有超过20亿人以城市为家。联合国秘书长古特雷斯在联合国人居大会（2023年）的致辞中指出：城市成为实现可持续未来的主战场，处于《实现可持续发展目标》（SDG）、《新城市议程》和《巴黎协定》的第一线[2]。
联合国人居署在2023年可持续发展高级别政治论坛发布题为《拯救目标11，建设有韧性的城市星球》的报告，直言世界偏离了2015年设定的实现可持续发展目标11“可持续城市和社区”（下称目标11）的正确轨道。这将给世界各地的每个人带来不可逆转的后果。就现实而言，当前全球有28亿人面临某种形式的住房不足，与所预想的目标相差甚远。如果没有可持续的城市和社区，将很难实现2030年议程可持续发展议程的其余部分以及许多其他全球议程中推动人类住区可持续发展的目标。而目标11通过对住区空气质量、道路交通、市区扩展、灾害风险等现状进行阐述传达出城市需要规划的必要性和紧迫性，为了实现此目标，亟须在制定新的战略、原则和框架，城市政策和投资的设计、实施和融资方式等方面进行变革（图1）。
图1 针对城市人口激增但规划不完善而提出的可持续发展目标11
图源：https://news.un.org/zh/story/2023/10/1123522
在全球人口增长与环境变化的大背景下，城市面临诸多挑战。城市基础设施如道路、交通、供水、排水等需求增加，超出了原有的规划容量。住房的需求增大导致住房短缺和居住成本上升。交通拥堵问题加剧，影响着城市居民出行效率和生活质量。此外，高密度人口带来了工业等排放的增加，环境污染问题逐渐恶化，能源消耗量增多，威胁着居民健康。城市发展的不均衡导致教育、医疗、社会福利等服务需求增加，城市公共服务体系难以满足使用需求，土地使用压力增大，易引起土地使用权纠纷，社会不平等现象加剧。这些问题的背后都需要城市对各方面进行综合有效的规划，以实现2030年推动人类住区可持续发展的目标11。1.2 为什么要聚焦儿童？
儿童是人类的未来，儿童与成年人同样享有人权。哥伦比亚波哥大市市长、城市和交通政策专家恩里克·潘纳罗萨（Enrique Peñalosa）说，“如果我们能为孩子们建设一个成功的城市，我们就是为所有人建设了一个成功的城市。”根据多项国际条约，儿童是指18岁以下的人。他们与成年人同样享有人权，但往往需要不同于成年人的特殊照顾和保护，依赖于成年人及其决策。因此，世界各国领导人于1989年召开会议，通过了专门针对儿童的《儿童权利公约》，将儿童最基本的权利概括为以下4种[1]。
- 生存权：每个儿童都有其固有的生命权和健康权。
- 受保护权：不受危害自身发展影响的、被保护的权利。包括保护儿童免受歧视、剥削、酷刑、虐待或疏忽照料，以及对失去家庭的、难民儿童的基本保证。
- 发展权：充分发展其全部体能和智能的权利。儿童有权接受正规和非正规的教育，以及儿童有权享有促进其身体、心理、精神、道德和社会发展的生活条件。
- 参与权：赋予儿童表达意见和参与决策的自由。这些权利可让儿童在社会中发挥积极作用。
1.3 什么是城市儿童的复合生态系统？
首先，城市是以人的行为为主导、自然环境为依托、资源流动为命脉、社会文化为经络的社会—经济—自然复合生态系统。自然子系统是由水、土、大气、生物及之间的相互关系所构成的，人类赖以生存、繁衍的生存环境；经济子系统是指人类主动为自身生存和发展组织有目的的生产、流通、消费、循环和调控活动；社会生态子系统是由人的观念、体制和文化构成。这三个子系统相生相克、相辅相成，他们之间在时间、空间、数量、结构、秩序方面的生态耦合关系和相互作用机制决定了复合生态系统的发展和演替方向。
如果一个空间规划和建造考虑到儿童的需求，那么这个空间也将体现对社会中每个人的尊重。城市建成环境将为尊重儿童权利提供多方面的机会。但如果建成环境无法满足儿童的需要，也一定会影响城市每个人的生活质量。因为儿童参与城市生活和日常生活中的互动，以及对城市空间的使用，反映了社区中所有弱势群体（包括残疾人和老年人在内）的需求，这就是城市儿童的社会生态，即城市空间尺度、混合用途、公共空间、生活圈步行可达性、独自活动对儿童行为的影响[3]。着眼于每个年龄段的儿童及其看护人的具体需求，有助于找到针对婴儿、幼儿、青少年和年轻人都普遍适用的解决方案。可持续的城市对于儿童的友好体现在城市空间尺度符合各年龄段的儿童空间需求。
图2 城市儿童经历的空间和尺度
图源：参考文献[3]
- 为儿童规划好空间：包含儿童成长所在的住房、街道、社区和城市的空间尺度。这些不同的尺度体现了社会生态模式，即用于研究个体、社区和环境之间相互作用关系的框架模式。该模式考虑到不同层面对人类行为和健康的影响，从个人行为到家庭、社会和政策等多个层面进行综合分析。儿童发展专家据此来制定确保儿童权利的策略。应根据儿童的年龄、需求和看护人的日常生活方式，对他们获得适当的城市服务方式进行相应调整。然而，无论在高密度还是低密度的建成环境，都越来越缺乏对社区尺度的考虑。
- 混合用途：在进行城市环境规划时，应对健康、教育和保护等面向儿童基本服务的基础设施进行综合考量和平衡。为了儿童的健康成长，城市服务需要一定的空间，以及与户外空间、各类建筑相结合。例如，必须有收集和回收垃圾的空间，以保持街道的整洁；有种植和购买粮食的空间，以获取健康的食物和营养；有容纳地方经济互动的空间，以便成年后顺利进入就业市场。
- 公共空间：户外环境应进行合理设计和规划，以确保儿童享有玩耍的场所，也可以作为社会、经济和文化活动的场所。
- 生活圈与步行可达性：儿童不能驾驶机动车，通常是步行。因此，就近的公共设施是提供基本服务的关键；儿童及其看护人应能通过步行、自行车或公共交通工具到达目的地。但以满足车辆需求为导向的交通政策和街道设计，易导致城市的可步行性大幅下降，进而对儿童的步行空间产生影响。
- 独自活动：儿童可自由和自主选择出行方式，如步行、骑行和乘坐公共交通工具。这其实是一个以保障儿童出行安全为目标的财政资源分配、政策安排和环境设计的方式。通过尊重残疾儿童、孕妇和乘坐婴儿车幼童的需要，构建一个对所有社区成员安全的城市环境。
1.4 儿童在复合生态系统中的脆弱性
城市环境决定儿童的成长，儿童在城市环境中却往往处于弱势地位，因此推动儿童友好的城市化至关重要。以满足儿童需求的方式来规划城市环境，不仅有助于儿童的成长，而且能为子孙后代提供美好家园。然而，城市的建成环境多为满足成年人自身的日常所需建造，空间不足、基础设施缺乏、道路不安全等因素，忽略了儿童的需求，对儿童影响深远。
城市基础设施覆盖面不足，分布不均，或者现存设施品质低劣等因素导致儿童在环境卫生、公共安全、社会参与等方面得不到好的城市服务。例如：交通设施分布的不平衡使生活条件不佳的儿童无法获得就近服务；住房、儿童看护、交通、食物和能源是家庭支出的主要部分，但由于可负担的住房、健康食物、教育和医疗服务的成本高，用水和公共卫生设施供应有限，最弱势群体只能获得基本服务而无力承担更好的服务。如果供应不能满足需求，且公共财政的支持有限，那么获得基本的城市服务将变得更加艰难。
儿童在建成环境中的脆弱性主要体现在以下方面。
（1）环境卫生
城市空气污染是儿童健康的主要威胁之一，且室内空气污染导致的全球儿童死亡人数比室外空气污染更多。在高密度、小户型住房中，一个大家庭挤在1~2个房间里会带来不同程度的压力，进而影响幼儿大脑发育。即便在室外公共空间和其他公共场所，相较成年人，儿童的呼吸带离地面更近，离高浓度废气也更近，因而更容易受到污染物的影响。可散步和可玩耍的户外安全空间和场所的缺乏是导致儿童体育活动少的主要原因，也因此导致城市中的青少年肥胖症、哮喘和心脏病的发病率在全球范围内呈上升趋势。就大的城市环境层面而言，炎热干燥地区的城市会产生“热岛效应”，若这些城市没有投资建设绿色基础设施，就可能增加水资源短缺的威胁，进而使儿童、孕妇和其他易感人群更容易中暑、严重脱水和过早死亡。
（2）公共安全
突发公共事件也是儿童安全的主要威胁之一。儿童不具备预测风险、提前准备以及快速躲避灾害的能力，存在公共安全隐患的建成环境对儿童生命安全构成的威胁是致命的。比如地震、海啸以及由气候变化引起的骤发山洪、沿海洪涝、泥石流等自然灾害，通常会袭击那些弱势群体居住的条件恶劣的地区。
在不受法律保护私搭乱建的城中村、棚户区，社会治安突发事件频繁上演，人为因素造成的灾害对贫困社区影响更大。此外，家庭、学校等生活环境中的基础设施落后，也易导致家中安全隐患。例如：烹饪方式不健康，电力供应不足或危险的供电方式，缺乏照明和通风等增加了跌倒、烧伤、触电和窒息等意外的发生风险。
（3）社会参与
“适儿化”公共空间的不完善，成为儿童社交互动和参与公共活动的制约因素。在缺乏公共空间和绿色空间的城市地区，儿童及其所在社区数量上和质量上都没有提供足够的空间以供玩耍，参与集体活动或社交活动。此外，由于室外公共空间常常发生街头暴力和交通事故等事件，儿童的活动不得不被局限在室内。机动车导向的交通规划和道路安全政策导致街道对行人来说并不安全，儿童走在路上的每一天都是冒险，他们需要看护人的护送，失去了独自出行的可能性，因此会更多地待在家里，最终与所在社区和城市的生活脱节（图3）。
图3 建成环境中的儿童脆弱性分类
资料来源：参考文献[3]221.5 儿童友好城市的历史
20世纪，关于儿童权利的国际标准领域进展显著。20世纪初期，工业化国家尚未出台儿童保护相关标准，儿童和成年人一起在不卫生、不安全的环境下生活是司空见惯的景象。随着对儿童发展需求认识的不断加深，人们开始逐渐意识到儿童处境的不公平，也相应催生了更好保护儿童的运动。
1924年，国际联盟通过了救助儿童会主要创始人之一埃格兰泰恩·杰布起草的《儿童权利宣言》。该宣言阐明，所有人需要为儿童做到以下几点：提供儿童成长的途径；在必要时提供特殊帮助；优先救济儿童；为儿童提供经济自由，让他们免受剥削；培养儿童的社会意识和责任感。1948年，联合国大会通过了《世界人权宣言》，其中第25条规定，母亲和儿童有权得到“特殊照顾和帮助”以及“社会保护”。1959年，联合国大会通过了《儿童权利宣言》，提出儿童除其他权利外，还享有受教育、玩耍、生活在良好环境以及卫生保健服务的权利。1989年，联合国大会通过《儿童权利公约》。该公约承认儿童在社会、经济、政治、公民和文化领域的作用，作为人权事业的一个里程碑得到了广泛赞誉，承诺并全面设立了保护儿童权利的最低标准【内容引自“儿童权利发展史”，详见https://www.unicef.org/child-rights-convention/history-child-rights】。
儿童友好城市倡议（CFCI: Child Friendly City Initiative）于1996年由联合国儿童基金会和联合国人居署联合发起，首次提出了“儿童友好城市行动”，得到世界范围内38个国家、3000多个城市和社区的积极响应。按照联合国儿童基金会的观点，儿童友好城市的关键是“儿童优先”。第二次联合国人类住区会议（即“人居二”）宣布，儿童福利是衡量一个社会的宜居程度、民主程度和良好治理的终极指标[4]。儿童友好城市是推进儿童权利得以实现的平台（表1）。
表1 儿童友好城市倡议的历史
资料来源：作者根据参考文献[3,5]绘制
创建儿童友好型城市是城市治理的创新实践，更是对现代城市文明理念的践行。大陆作为拥有2.9亿少年儿童的世界大国，“儿童友好”理念逐渐受到广泛关注。1990年代以来，国务院颁布多条中国儿童保护与发展的法律法规。2010年，国务院妇女儿童工作委员会办公室起草《中国“儿童友好城市”的创建目标与策略措施》，倡导建设“儿童友好型城市”，希望能从“儿童友好型城市”过渡到“儿童友好城市”或“儿童友好乡村”，最后达成“儿童友好社会”，以推动社会文明进步。
前两版《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》和《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》提出要从儿童身心健康、优质教育、福利体系、社会环境和保护机制等方面依法保护儿童的合法权益。最新一版的《中国儿童发展纲要（2021—2030）》明确提出，建设儿童友好城市和儿童友好社区。2021年9月，国家发改委联合23个部委发布《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，提出“到2025年，通过在全国范围内开展100个儿童友好城市建设试点，推动儿童友好理念深入人心，儿童友好要求在社会政策、公共服务、权利保障、成长空间、发展环境等方面充分体现。”并对大陆建设儿童友好城市的总体目标、指导思想、实施路径提出了明确要求[6]。
2 城市规划能为儿童做什么？2.1 开展儿童权利现状分析儿童权利现状分析旨在审查与儿童现状和福祉相关的统计数据、地方政策、法律和学术研究。相较于常规的儿童权利现状分析，针对儿童友好城市开展的儿童权利现状分析重在了解地方政府与其他重要利益相关者的职能背景和相互关联，以及决策制定流程。该分析一方面着眼于最重大的儿童问题领域，力求找出问题的根本原因，明确儿童希望看到的改变；另一方面能为儿童友好城市行动计划的制定提供重要依据，为后期监测评估工作进展和影响设置基线，为政策制定提供实证资料，明确地方需要开展的各方面能力建设。
儿童权利现状分析包含以下三个阶段。
（1）梳理和分析相关的地方利益相关方（包括儿童和青年群体组织、父母、政府或学术单位、社会团体、商业、媒体等），争取他们的参与，确保就现状分析发现的问题达成共识。
（2）分析现有儿童事务实证资料，包括：审阅儿童权利委员会的结论性意见，与儿童权利和福祉相关的法律和政策文件，以及由公民社会组织、监督机构、大学等机构制作的研究报告；与地方利益相关方进行磋商；通过开展访谈、问卷调查、专题组讨论，评估与儿童相关的事项（如利益相关方对儿童的兴趣、期望、对优先领域的看法，以及可能面临的差距、风险和制约因素等）。
（３）分发和传播最终定稿的儿童权利现状分析报告。发布和传播现状分析结果十分重要，有助利益相关方就分析报告确定的儿童问题达成共识，以及各方做出统一回复并将其纳入儿童友好城市行动计划。2.2 制定儿童友好城市行动计划（1）制定行动计划。儿童友好城市行动计划的初衷并不是开展一次性投资项目，而是强调要以循序渐进的方法，通过长期的承诺和能力建设，不断强化儿童权利。仅靠第一个儿童友好城市行动计划（首个项目周期），可能无法解决所有的儿童权利问题。因此，需要先确定最迫在眉睫的问题并纳入行动计划，再定义中长期目标以纳入下一个儿童友好型城市倡议项目周期和行动计划进行解决。此外，须注重与可持续发展目标明确关联，避免徒增额外工作量。
制定行动计划时要兼顾平衡诸多因素，既要考虑到儿童权利现状分析的发现成果、联合国儿童基金会的全球基本标准，还要兼顾地方政府作为民主机构的利益和独立性。倾听儿童心声及其对自身需求的定义，会带来更令人鼓舞的结果。
（2）专项预算。儿童友好城市行动计划需要为每一项既定产出和活动配置明确、充足的预算。发起儿童友好城市行动计划并确立具体实施范围之前，必须充分考虑地方可用的财务资源和人力资源。如果预算不足，指导委员会需落实其他资源或考虑增募资金。为确保儿童友好城市行动计划及活动的可持续性，地方政府在制定规划和预算周期时，应尽可能将上述内容考虑在内。
除了为儿童友好城市行动计划的实施提供资金，儿童友好城市的关键目的之一是确保公共预算编制能给予儿童更广泛的考量和关注。联合国儿童基金会的“用于儿童的公共财政框架”[4]确立了五大原则，即充足性、透明和问责、公平公正、效率、成效，可为制定用于儿童的公共预算提供指导意见。
建设儿童友好城市不一定代价很高，很多案例都做到了以有限的预算取得丰硕的成果。儿童友好型城市倡议的根本目标是改变世人对儿童的认知方式，改变世人与儿童共事、为儿童服务的方式。强化跨部门协调和协作，非一日之功。但一经建立，就能有效提升工作程序的效率和成效，为儿童带来更好的结果。2.3 评估儿童友好城市方法要了解建设儿童友好城市的成效和影响，就必须制定相关机制，用以评估儿童友好城市实施后给儿童生活带来的影响，需具体到每个儿童、本地区儿童或是整个国家的儿童。评估工作可以包括评价儿童权利整体状况，结合地方实际分析发现问题。卓有成效的监测和评估有助于实施伙伴跟踪、改变、强调成果（包括正面和负面成果），助力他们更好地确定行之有效的举措及探究原因。
儿童友好城市会在每个项目周期和行动计划完成后进行一次评估。评估环节包含两个部分：流程评估（确立协调机制、协调和管理儿童友好城市、开展儿童权利现状分析、实施行动计划中约定的行动等）和影响评估（对照逻辑框架中设定的基线指标，评估取得的成果）。评估工作最好交由外部独立专家完成。
强烈建议按照经济合作与发展组织（Organisation for Economic Cooperation and Development）发展援助委员会（Development Assistance Committee）提出的五条评价标准，评估儿童友好型城市倡议。
（1）相关性：我们是不是在做应该做的事？发展援助活动与地方和国家的需求及优先发展重点是否相符？在其中发挥了多么重要的作用？
（2）效果：发展援助活动有没有实现既定目标？
（3）效率：在实现发展援助活动既定目标的同时，是否经济、高效？
（4）影响：发展援助活动有没有为实现更高的发展目标做出贡献？结合目标群体或受影响群体的整体状况，发展援助活动带来了多大的影响或效果？
（5）可持续性：发展援助活动是否带来了持续长效的正面成效或积极影响？
儿童和青年应该在评估儿童友好城市的影响方面发挥重要作用。因为归根结底，他们在社区内的体验才是决定儿童友好城市成败的首要因素。可通过下列方式，让儿童参与评估流程。
（1）征询意见：可以通过问卷调查和专题组讨论活动，获取儿童和青年对相关问题的看法，如：社区在实现儿童权利方面，有了哪些改观？对此，他们有哪些感受？
（2）相互协作：儿童和青年积极参与设计和实施评估机制，如确定评估问题，参与分析发现的问题，在评估过程中帮助制定建议和沟通信息。
以儿童和青年为主导，儿童和青年作为研究人员，牵头开展评估工作。其职能不仅可延伸至设计研究方案，还可以拓展到数据采集和分析。需有成年人协助儿童开展工作，为儿童提供支持和培训，开展能力建设，确保工作产生的影响能充分体现儿童和青年的实际日常经历。儿童能带来与成年人截然不同的洞见，有助于加强对儿童友好城市实施伙伴的问责。UPI
参考文献
[1] 世界人口网[EB/OL]. [2024-03-24]. https://www.renkou.org.cn/.[2] 古特雷斯：城市是实现可持续未来的“关键战场”[EB/OL]. (2023-06-05)[2024-03-24]. https://news.un.org/zh/story/2023/06/1118547.[3] 联合国儿童基金会. 儿童友好型城市规划手册：为孩子营造美好城市[R]. 2018.[4] 联合国儿童基金会·中国. 构建儿童友好型城市和社区手册[R]. 2019.[5] UNICEF. What is the Child Friendly Cities Initiative?[EB/OL]. [2024-03-24]. https://www.childfriendlycities.org/what-is-the-child-friendly-cities-initiative.[6] 国家发展改革委社会发展司. 中国儿童友好城市发展报告（2023）[R]. 2023.作者：邓奕，福州大学建筑与城乡规划学院，教授周雪，福州大学建筑与城乡规划学院，硕士研究生张哲，福州大学建筑与城乡规划学院，硕士研究生
日本儿童友好城市发展动态研究
走向儿童友好城市（一）儿童友好城市国际会议和维也纳实践
编辑 | 高淑敏
排版 | 顾春雪
本文为本订阅号原创