前些年，国务院把1000万以上人口规模的城市从“特大城市”中单划出来，增设为“超大城市”这个新类型。与之相适应，还有一个很重要的变化，就是把原来的城市人口属性划分标准从“户籍人口”变为“城区常住人口”。这意味着各地城市在提供包括基础公共服务在内的各种管理和服务时，需要将城区常住人口纳入一并规划、一起提供。
从城市治理与更新的视角来看，超大城市具有几个基本特征：
一是大规模性。人口众多，需求多样化，这导致基本公共服务压力巨大。比如，上海、北京、广州的地铁流量每天都是上千万人次，一旦发生重大安全事故是不可想象的。这种由大规模性、高流量性所带来的高风险性，让城市运行必须时刻把安全问题放在首要位置，不能掉以轻心。
二是高流动性。超大城市是人流、物流、交通流、信息流、资本流的集散地，也是创造财富之地、多元文化交汇之地，更是美好生活之地。
三是技术性。物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息通信技术，通过“端网云”一体化方式，产生了诸如城市大脑、社区通等智慧平台应用场景。技术赋能城市治理、技术创造应用场景、技术增能美好生活，是未来城市的重要发展方向。
我在上海读书、工作、居住多年，有一个切身感受：上海人眼界高、视野宽，对标纽约、伦敦、巴黎、东京等国际大都市的意识强。
踏上新征程，上海要加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。我的一个体会是，这并不是要跟在伦敦、纽约、巴黎、东京之后，而是要成为中国的上海、世界的上海，打造独一无二的、体现社会主义现代化的鲜明特征和人民城市的本质属性的国际大都市。
从城市有机体到城市生命体再到城市文明体的革命性变革
传统的城市发展方式是摊大饼式增长模式。新征程上，城市发展必须走向集约式高质量发展道路。在经济高质量发展、政府高效能治理、社会高品质生活的追求目标上，我认为还可以增加一个新标准，即“心灵高心安秩序”。人们来到城市是为了更美好的生活，能够心安地居住在这里，把所居住的城市当成生活和心灵的家园。从某种意义上说，这种“高心安秩序”是中国人“安土重迁”的一种新表达。
以新的视角来看待城市，城市可以说是人类社会发展的主要载体、主要动力乃至新型文明体。城市发展一开始是重建设，后来是建设与管理并重，如今则走向了发展、治理与服务并重的新阶段。
这必然引发城市发展任务的重大转型，即从城市有机体建设到城市生命体建设再到城市文明体建设的革命性变革，进而对城市发展现代化、城市治理现代化提出更高、更精细化的要求。
城市治理与更新的新任务，在于塑造新型动力机制。当把这个问题考虑清楚后，我们就会发现两个动力机制塑造问题：第一，社会主义超特大城市、中心城市、中小城市的现代化发展是社会主义现代化建设的重要动力；第二，由“人民城市人民建、人民城市为人民”之善治所推动的城市治理现代化，构成城市可持续发展的动力机制。
西岸穹顶艺术中心前身为上海水泥厂预均化库，是一处拥有百年工业历史的遗存。 海沙尔 摄
进一步来看，城市发展现代化是国家现代化建设的重要引擎，城市治理现代化是国家治理现代化的重要发展平台。在城市发展现代化、城市治理现代化的新征程上，要更加重视以城市更新、社区营造为重点的城市精细化治理问题。
实际上，城市管理大体分为两块内容：专业化管理与综合性管理。从纵向的专业化管理角度来看，城市精细化治理的领域主要包括市政管理、环境管理、交通管理、应急管理、城市规划实施管理等领域；从横向的综合性管理角度来看，城市精细化治理的领域主要包括城区街道综合管理与社区自治两大领域。
对很多城市来说，城市治理与更新已经到了一个重要关口。我曾总结过，城市治理是十大要素的组合，即权力在一定的空间范围内通过规划和情感的纽带，把人、组织、事情、技术、资源（平台）、价值等要素进行重组的过程。凡是在一定地域空间里将上述几大要素乃至全部要素进行重组、重构的过程，都可称之为城市更新，或者切口小一些，叫社区营造。
如果硬要下一个定义，所谓城市更新就是对城市空间所承载的各类活动进行重组、再造的过程，尤其是对不适应城市发展阶段、主题与任务的内容、形态、功能等进行重组、再造的过程。
比如，你在街道里面当书记，在街道范围内把基于要素组合的街区发展模式的实质弄清楚后，再通过把阶段性目标、任务、内容、形态等，尤其是相应的机制给理顺了、做好了，符合当地特色的发展与治理模式就可以建构起来了。
从本质上来说，城市更新就是城市治理要素的再组合过程，构成城市空间治理的内容体系。新征程上，城市空间治理的重点内容和方向主要包括三块内容：一是以地平线空间（地面空间）为中轴，实现地面空间、地下空间与立体空间的一体化建设；二是以数字化治理平台为载体，实现实体空间、虚体空间与服务空间的嵌套组合；三是以生产、生活、生态为主线，实现生产、生活、生存、生态、生命“五生共同体”的一体化建构。
我们知道，乡村振兴有五大振兴，即产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。事实上，城市也需要振兴，城市更新进一步面临产业、空间、规划、基础设施、组织、文化、人才、生态等八大更新要求。
“2023上海国际城市与建筑博览会”在上海世博展览馆举行，图为张园城市更新项目展示。 海沙尔 摄
通过技术治理和末端治理
将管理服务秩序融合在一起
城市治理与更新的走向是什么？
到目前为止，西方关于城市发展理论更多集中于这样一个范式：基于土地、资本、信息、技术、人力等生产要素与权力的结合，形成城市发展领域以经济增长为导向的“增长联盟”与“增长机器”理论范式。
“人民城市人民建，人民城市为人民”是城市治理与更新理论的一个巨大飞跃，一大亮点就是“人民城市论”这一新型理论范式的创建。基于这一重要理念和新型城市理论范式，我认为城市治理与更新的重心包括以下三个方面：
一是消除城市病。现有城市的规模起来以后，城市病是难以消除的，关键在于如何将其危害降低到最低限度。
二是顺应数字化转型需要，重点在于建构数字发展生态平台、数字产业生态系统与数字治理生态系统。
三是构建“五生共同体”。正如前面所提到的，“五生”不仅指传统的生产、生活、生态，还要加入两个“生”，即生存、生命。“三生”也好，“四生”也好，都需要落脚到生命这一终极目标及关怀之上。
为何要特别强调关注数字化时代的生存、生命问题？一个人从出生到死亡，从理论上讲，可以在一个房间里完成。医生可以上门服务，教育可以网上进行，甚至人的交友与择偶也可通过网络来实现。换句话说，人可以通过网络来获取各种生存与发展资源。当人的生存方式由于数字化时代来临而正在发生重大转变之际，我们就更需要思考生存、生命这些基础性问题。
回到现实世界，我们以前喜欢讲城市空间生产问题，现在则可以说到了重视城市治理与更新的新阶段。新征程上，关注重点可放在打造城市服务应用的各类新场景之上，如上海的口袋公园、成都的城市公园、广州的全域服务治理场景建构、南京玄武区的物业治理生态平台等。目前，各种“虚实嵌套”的公共空间已经密布在我们周围，由此衍生的大量服务应用场景建设需要引起更多重视。
近年来，通过构建城市网格化综合管理平台、政务服务一体化平台、区域化党建服务平台等城市精细化治理载体，城市专业化管理和综合性管理以技术赋能的方式逐步联通起来、整合起来。由此，城管综合执法体制改革、市场综合监管体制改革、社会治安综合体制改革也得以深化。
在此基础上，现代城市初步形成五大秩序——城市空间秩序、环境秩序、交通秩序、安全秩序、服务秩序，并通过技术治理和末端治理的方式将管理、服务、秩序有机融合在一起，推动城市治理的流程化、清单化、智慧化、制度化、法治化进程。
走在上海的大街小巷常常能遇到小而美的口袋公园，图为黄浦区民防大厦旁边的“治愈花园”。 张驰 摄
我有一位朋友，曾担任上海某个区的规划局局长。对于超大城市更新问题，他有这样几点看法，我认为是基于现实生活的睿智思考：
一是城市扩大了，市政道路拓宽等引出的旧区改造问题；二是政府机构搬迁进入新区后，原来旧址的改造使用问题；三是中心城区危房旧棚户区改造，这是民生工程的急需问题；四是历史文化风貌街区的保护与更新问题；五是老工业厂房的改造、保护、更新问题；六是早期工业园区的更新改造问题；七是“城中村”的改造问题；八是不成套公房的改造和改制企业厂房的改造更新问题。
有鉴于此，下一步城市治理与更新的重点在于统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体，提高城市工作的全局性、系统性、持续性。
归根结底，我们要坚持贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，努力走出一条超越人类社会“城市聚落论”“城市增长机器论”的“人民城市论”新路，开创人类城市文明发展新境界。
唐亚林 复旦大学国际关系与公共事务学院二级教授、大都市治理研究中心主任，《复旦城市治理评论》联合主编。
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