回顾COP28：诞生了哪些成果，留下了哪些遗憾

来源：中国金融四十人论坛

当地时间12月13日，联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》第二十八次缔约方大会（简称“COP28”），在阿联酋迪拜迎来闭幕。本次大会会期原定为11月30日至12月12日，但由于各国代表就案文对化石能源的表述难以达成一致，大会被迫“延期”。

在有记录以来人类历史上最热的一年，COP28的召开受到广泛关注。外界同样关注的是对《巴黎协定》的首次全球盘点会如何完成。会前各国对化石能源存废问题的分歧使得本届大会能否达成关于完全淘汰化石能源的全球协议成为焦点。此外，在COP27上建立的“损失与损害”基金如何继续推进相关资金安排等也是COP28需要回应的问题。

COP28最终形成了哪些主要成果？会议过程中出现了哪些令人失望或引起争议的问题？有哪些声音值得关注与追踪？本文做了一些梳理。

主要成果

1、完成对《巴黎协定》首次全球盘点，COP历史上首次就转型远离化石燃料达成协议

当地时间12月13日，COP28就《巴黎协定》首次全球盘点达成共识。大会的最终决议获得198个缔约方的一致同意。各国在最终协议文本中纳入了有关化石燃料的表述，就制定“转型脱离化石燃料”的路线图达成一致，这在联合国气候变化大会的历史上尚属首次。COP28主席、阿布扎比国家石油公司首席执行官贾比尔将这一成果称为“阿联酋共识”。

决议文本称，认识到“需要大幅、快速和持续地减少温室气体排放，以符合1.5摄氏度的温控目标”，呼吁各国采取以下行动：

到2030年，全球可再生能源装机增加两倍，全球年均能效增加一倍；加快减少煤炭发电；在21世纪中叶之前或21世纪中叶左右，在全球范围加快实现净零排放的能源系统，使用零碳和低碳燃料；在能源系统中，以公正、有序和合理的方式从化石燃料“转型”，在这个关键十年加快行动，以便科学地实现2050年净零排放的目标；加快发展零碳和低碳排放技术，包括发展可再生能源、核能，以及碳捕获、利用和封存等减排技术；到2030年，加速并大幅减少全球非二氧化碳的排放，特别是甲烷排放；通过一系列途径加快道路运输的减排，包括发展基础设施、加快部署零排放和低排放车辆；尽快取消低效的化石燃料补贴。

《巴黎协定》规定，国际社会须对应对气候变化的进展展开阶段性评估，即“全球盘点”（Global Stocktake, GST）。“全球盘点”每五年进行一次，每次历时两年。首次全球盘点始于2021年的COP26，以COP28为终点，包括数据收集和准备、技术评估和审议产出三个阶段。

全球盘点明确，为实现将温升控制在1.5摄氏度范围内，到2030年必须将全球温室气体排放较2019年水平削减43%，同时也指出，我们当前的努力尚不足以实现《巴黎协定》的目标。

2、“损失与损害”基金投入运行

当地时间11月30日，大会同意通过气候“损失和损害”基金协议文本，确定了资金来源，以及资金由世界银行托管。“损失与损害”基金从当日开始运行。据COP28主办方数据，截至12月13日，包括欧盟和美国在内的不少于15个国家已累计承诺对该基金投入约7.92亿美元的资金。

3、新增气候融资

澳大利亚、爱沙尼亚、意大利、葡萄牙、瑞士和美国承诺为绿色气候基金（Green Climate Fund, GCF）二期增资35亿美元。

共8国政府宣布对“最不发达国家基金”（Least Developed Countries Fund）和“特别气候变化基金”（Special Climate Change Fund）注资，截至12月13日，总计增资规模超1.74亿美元。

截至同日，气候适应基金获得近1.88亿美元新增投资承诺。

4、甲烷减排

包括艾克森美孚和沙特阿美等巨头在内的50家油气公司签署承诺，致力于到2030年大幅削减其油气生产产生的甲烷排放，将甲烷排放强度降低80-90%。

此外，上述企业还同意到2030年结束常规燃除（flaring）。燃除是指在石油开采过程中为给系统减压而故意燃烧天然气，由于燃烧天然气比收集天然气成本更低，很多公司会选择直接将多余的天然气燃烧掉，产生碳排。

5、就全球适应目标（Global Goal on Adaptation）及其框架达成一致

气候适应能力有限加剧了发展中国家面临的气候风险。但由于气候适应项目的经济吸引力有限，适应融资的难度一直很大。经合组织研究显示，迄今为止，大部分气候融资都流向了气候缓解项目，气候适应面临显著的资金缺口。

《巴黎协定》就“加强全球气候适应能力与韧性建设，降低面对气候风险的脆弱性”达成一致，即“全球适应目标”。不过，《巴黎协定》并未就这个目标给出明确定义。此前，因融资和计量方面存在争议，关于气候适应的国际协商也受到阻碍，包括排放量的计量、自然资本的评估、气候韧性的衡量等。

COP28期间，缔约方就全球适应目标及其框架达成一致，明确了为增强面对气候变化冲击的韧性、评估各国相关进展所需要达到的标准。全球适应目标框架反映了各国对于气候适应目标以及达到这些目标所需的资金、技术和能力建设水平的共识。

6、《全球临界点》报告发布

12月6日，《全球临界点》报告在COP28发布，该报告由英国埃克塞特大学全球系统研究所所长蒂莫西·兰顿领导，来自26个国家的200多名研究人员提供了技术支持。

气候临界点是指全球或区域气候从一种稳定状态到另外一种稳定状态的关键门槛。一旦跨过，就会导致气候系统发生巨大、加速且往往不可逆转的变化。报告指出，在目前的气候变化水平下，有5个主要的临界系统已经面临越过临界点的风险，包括格陵兰和南极西部冰原融化、北大西洋副极地环流减缓、暖水珊瑚礁死亡和一些永久冻土区消失。

报告呼吁各国承诺逐步淘汰化石燃料和土地使用排放，并在2050年前完全淘汰相关旧模式。此外，报告还指出，要关注全球生态系统“临界点”风险，并将其纳入气候变化适应评估、各国的国家自主贡献，以及首次全球盘点。

7、其他

• 130多个国家签署了《关于韧性粮食体系、可持续农业及气候行动的阿联酋宣言》，就提振全球粮食与公共卫生保健系统韧性作出承诺。
• 66个国家批准了《全球降温承诺》，从今天起将冷却相关排放较当前水平减少68%。

遗憾与争议

1、主办方与主席任命引发争议

COP28是首次由石油输出国组织（OPEC）成员国主办的联合国气候会议。因任命阿布扎比国家石油公司首席执行官贾比尔为COP28主席，在协调谈判、促成协议中扮演关键角色的主办国阿联酋引发了广泛争议以及国际社会对于本次会议“漂绿”或存在利益冲突的担忧。

比起淘汰化石能源，贾比尔将重点放在增加可再生能源生产和提高能源效率上，他认为“逐步淘汰化石能源才能控制全球温升”的观点“缺乏科学根据”，“淘汰化石能源并不能促进可持续发展”。这一言论引发了广泛争议。

2、最终协议对化石能源未来的表述不达预期

12月8日，COP28发布协议草案，就2020-2030年化石能源使用目标以何种措辞体现在最终协议中提出了几种不同的选择，从同意“根据现有最佳科学方法逐步淘汰化石燃料”，到“逐步淘汰有增无减的化石燃料”，再到根本不提及化石燃料的未来使用，引发广泛争议。

12月11日，在闭幕前一天，COP28更新协议草案，完全删除了与“逐步淘汰化石能源”相关的字眼，仅列出了为实现2050年净零温室气体排放目标各国“可以”采取的一系列行动，包括“以公正、有序、公平的方式削减化石能源的使用与生产”，加剧相关争议，部分国家指控沙特等产油国意图阻碍应对全球变暖的努力。

欧盟气候专员表示这“显然不足”，“对于大多数排放来说，除了尽快削减并将其淘汰，我们别无选择。”德国外长表示，声称化石能源未来能扮演必要角色是对世界的误导，与欧盟能源政策背道而驰，也会为新建煤炭发电厂提供依据。联合国秘书长古特雷斯称，COP28要想成功，一个核心方面就是要“就逐步淘汰化石能源的需要达成一致”。美国国务院称，对化石能源的措辞需“大幅加强”。英国政府表示，草案“令人失望”，“走得不够远”，并重申“英国的立场很明确：必须要逐步淘汰未减排化石能源才能达到气候目标。

此外，南太平洋岛国萨摩亚自然资源部长在代表一系列受气候变化冲击格外严重的小岛屿国家发言时表示，他们的声音“没有被听到”。西太平洋马绍尔群岛自然资源与商务部长表示，他们“不是为了签署死刑执行令”而来参会的，并呼吁就逐步淘汰化石能源达成一致。

巨大争议下，原定12月12日结束的大会被迫延期一天。据联合国发布的消息，当晚各国代表就案文是否包括“逐步减少” （phase down）或“逐步淘汰” （phase out）化石燃料展开了激烈谈判。遗憾的是，于12月13日发布的最终版协议中，依然不包含“逐步淘汰”化石能源的字样，而是最终采纳了以公正、有序、公平的方式在能源系统中实现“逐渐远离所有化石能源”（transition away from all fossil fuels）的转型的表述。

同时，因缺乏关于贫穷国家如何为化石能源转型和适应全球变暖筹集资金的具体举措，最终协议仍饱受诟病。12月10日，国际能源署（IEA）发布分析称，截至当日，各国做出的气候承诺依然不足以支持实现《巴黎协定》目标。据IEA估算，各国COP28气候承诺累计将导致全球温室气体排放降低40亿吨，不足实现温控目标所需体量的三分之一。

3、发达国家远未充分兑现气候承诺

虽然一度被视为气候大会谈判中“最难啃的硬骨头”之一的“损失与损害”基金在COP28期间开始运行，并首次迎来共计7.92亿美元的注资，但这仍远不足以弥补发展中国家因自然灾害和海平面上升而承受的损失所需的1000亿美元。

《巴黎气候协定》规定，气候融资义务应遵循“共同但有区别”的原则分配至不同国家，对于发展中国家来说，这意味着在所有COP签署国均采取行动应对气候危机的基础上，历史上的碳排大国须承担更多责任、也更具能力支持发展中国家减排。也正是基于这一逻辑，2009年，发达国家承诺，每年为发展中国家提供1000亿美元的气候融资。

不过，多年来，发达国家的气候融资支持到位规模不足、速度太慢、分配不均。2021年，发达国家为发展中国家提供了896亿美元的气候融资，其中68%以优惠贷款的方式提供。这虽然有利于防范风险，但也加剧了发展中国家的债务负担。

COP28期间，发展中国家继续敦促发达国家全额兑现气候融资承诺，双方还就新的年度气候融资目标展开谈判。COP28谈判还涉及如何更好发挥多边开发银行（MDBs）在分担风险、调动私人部门资金方面的作用。

尽管如此，现有投资承诺仍不足以支持发展中国家实现清洁能源转型、应对并适应气候变化。联合国环境规划署近期发布的《2023年适应差距报告》指出，目前发达国家筹集的资金远远不足以帮助发展中国家适应气候变化，估计仅为发展中国家所需适应资金的十分之一到十八分之一。

4、欧盟碳关税引发争议

COP28期间，欧盟推出的“碳关税”（CBAM）受到来自巴西、非洲、中国、印度等多个国家和地区与会代表的批评。多位与会人士认为，CBAM从根本上来说是一种单边贸易保护措施，既无益于其所宣称的脱碳目标，也不利于国际贸易。不少非洲国家代表认为，非洲经济将直接受到CBAM的冲击。

中国生态环境部应对气候变化司一级巡视员孙桢在COP28中国角的一场边会上，对欧盟委员会气候行动总司司长Kurt Vandenberghe说，“如果你们想领导世界，你们就该停掉碳关税”，中国的碳市场机制是国际合作的结果，是向包括欧盟、美国等在内的多个市场学习的结果，但这并不意味着中国的碳市场会向欧盟碳边境调节机制打开大门。

近期，在于新德里召开的一次活动上，印度商务与工业部长Piyush Goyal表示，或针对欧盟的碳边境调解机制出台报复性举措。新德里智库社会与经济进步中心的研究显示，因为CBAM，印度铁铝出口商或损失高达20亿美元，用于对欧洲国家缴纳边境调节税。欧盟则回应称，CBAM的“唯一目的”是防止碳泄漏。欧盟委员会委员Peter Liese表示，为实现到2030年碳排放减少55%的目标，不实行CBAM是不现实的，CBAM受挫将产生更深远的冲击。

来自COP28的声音

对那些反对在气候大会案文中明确提及逐步淘汰化石能源的人，我想说，无论他们是否愿意，这都势在必行。希望现在还为时不晚。

——古特雷斯 联合国秘书长

我参加过16年气候谈判……感到最困难的就是本届大会。

——解振华 中国气候特使

（注：解振华在12月9日的记者会上介绍，感到最困难的就是本次大会，因为有200多个问题需要解决，“我们要做减法，做加法容易，做减法难”。解振华表示，中方愿意和各个国家一起努力，争取今年的大会也像过去一样，经过艰难的谈判，大家找到共同点，求取最大公约数。）

尽管我们在迪拜没能彻底翻过化石能源时代的一页，但这次的成果是终结的开始。现在，所有政府和企业需要将承诺转化为实际的经济结果，立即行动。

——西蒙·斯蒂尔 UNFCCC执行秘书长

很多人原本希望COP28协议能够就2020-2030年内化石能源使用达峰并回落做出明确表示，但我们知道这是多方妥协的结果。

——克里 美国气候特使

我们应该为历史成就感到骄傲……这是一个加强的、平衡的，但毫无疑问是历史性的加速气候行动的一揽子计划，这就是阿联酋共识。

——贾比尔 COP28主席

展望未来

COP28上，各国围绕“增强透明性框架”展开协商，为开启落实《巴黎气候协定》的新阶段奠定了基础。联合国正在为各缔约方制定透明性报告和审议工具，并于本次大会上进行了展示和测试。最终版本的报告工具预计到2024年6月正式推出。

COP28上，各缔约国就2024年11月11-22日于阿塞拜疆召开COP29、以及2025年11月10-21日于巴西召开COP30达成一致。联合国表示，COP29上，各国需制定能够反映气候挑战规模与紧迫性的新的气候融资目标；COP30上，各缔约方须提出新的国家自主贡献，以支持《巴黎气候协定》目标。