回顧COP28：誕生了哪些成果，留下了哪些遺憾

來源：中國金融四十人論壇

當地時間12月13日，聯合國氣候變化架構公約（UNFCCC）》第二十八次締約方大會（簡稱“COP28”），在阿聯酋迪拜迎來閉幕。本次大會會期原定為11月30日至12月12日，但由于各國代表就案文對化石能源的表述難以達成一緻，大會被迫“延期”。

在有記錄以來人類曆史上最熱的一年，COP28的召開受到廣泛關注。外界同樣關注的是對《巴黎協定》的首次全球盤點會如何完成。會前各國對化石能源存廢問題的分歧使得本屆大會能否達成關于完全淘汰化石能源的全球協定成為焦點。此外，在COP27上建立的“損失與損害”基金如何繼續推進相關資金安排等也是COP28需要回應的問題。

COP28最終形成了哪些主要成果？會議過程中出現了哪些令人失望或引起争議的問題？有哪些聲音值得關注與追蹤？本文做了一些梳理。

主要成果

1、完成對《巴黎協定》首次全球盤點，COP曆史上首次就轉型遠離化石燃料達成協定

當地時間12月13日，COP28就《巴黎協定》首次全球盤點達成共識。大會的最終決議獲得198個締約方的一緻同意。各國在最終協定文本中納入了有關化石燃料的表述，就制定“轉型脫離化石燃料”的路線圖達成一緻，這在聯合國氣候變化大會的曆史上尚屬首次。COP28主席、阿布紮比國家石油公司首席執行官賈比爾将這一成果稱為“阿聯酋共識”。

決議文本稱，認識到“需要大幅、快速和持續地減少溫室氣體排放，以符合1.5攝氏度的溫控目标”，呼籲各國采取以下行動：

到2030年，全球可再生能源裝機增加兩倍，全球年均能效增加一倍；加快減少煤炭發電；在21世紀中葉之前或21世紀中葉左右，在全球範圍加快實作淨零排放的能源系統，使用零碳和低碳燃料；在能源系統中，以公正、有序和合理的方式從化石燃料“轉型”，在這個關鍵十年加快行動，以便科學地實作2050年淨零排放的目标；加快發展零碳和低碳排放技術，包括發展可再生能源、核能，以及碳捕獲、利用和封存等減排技術；到2030年，加速并大幅減少全球非二氧化碳的排放，特别是甲烷排放；通過一系列途徑加快道路運輸的減排，包括發展基礎設施、加快部署零排放和低排放車輛；盡快取消低效的化石燃料補貼。

《巴黎協定》規定，國際社會須對應對氣候變化的進展展開階段性評估，即“全球盤點”（Global Stocktake, GST）。“全球盤點”每五年進行一次，每次曆時兩年。首次全球盤點始于2021年的COP26，以COP28為終點，包括資料收集和準備、技術評估和審議産出三個階段。

全球盤點明确，為實作将溫升控制在1.5攝氏度範圍内，到2030年必須将全球溫室氣體排放較2019年水準削減43%，同時也指出，我們目前的努力尚不足以實作《巴黎協定》的目标。

2、“損失與損害”基金投入運作

當地時間11月30日，大會同意通過氣候“損失和損害”基金協定文本，确定了資金來源，以及資金由世界銀行托管。“損失與損害”基金從當日開始運作。據COP28主辦方資料，截至12月13日，包括歐盟和美國在内的不少于15個國家已累計承諾對該基金投入約7.92億美元的資金。

3、新增氣候融資

澳洲、愛沙尼亞、意大利、葡萄牙、瑞士和美國承諾為綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）二期增資35億美元。

共8國政府宣布對“最不發達國家基金”（Least Developed Countries Fund）和“特别氣候變化基金”（Special Climate Change Fund）注資，截至12月13日，總計增資規模超1.74億美元。

截至同日，氣候适應基金獲得近1.88億美元新增投資承諾。

4、甲烷減排

包括艾克森美孚和沙特阿美等巨頭在内的50家油氣公司簽署承諾，緻力于到2030年大幅削減其油氣生産産生的甲烷排放，将甲烷排放強度降低80-90%。

此外，上述企業還同意到2030年結束正常燃除（flaring）。燃除是指在石油開采過程中為給系統減壓而故意燃燒天然氣，由于燃燒天然氣比收集天然氣成本更低，很多公司會選擇直接将多餘的天然氣燃燒掉，産生碳排。

5、就全球适應目标（Global Goal on Adaptation）及其架構達成一緻

氣候适應能力有限加劇了開發中國家面臨的氣候風險。但由于氣候适應項目的經濟吸引力有限，适應融資的難度一直很大。經合組織研究顯示，迄今為止，大部分氣候融資都流向了氣候緩解項目，氣候适應面臨顯著的資金缺口。

《巴黎協定》就“加強全球氣候适應能力與韌性建設，降低面對氣候風險的脆弱性”達成一緻，即“全球适應目标”。不過，《巴黎協定》并未就這個目标給出明确定義。此前，因融資和計量方面存在争議，關于氣候适應的國際協商也受到阻礙，包括排放量的計量、自然資本的評估、氣候韌性的衡量等。

COP28期間，締約方就全球适應目标及其架構達成一緻，明确了為增強面對氣候變化沖擊的韌性、評估各國相關進展所需要達到的标準。全球适應目标架構反映了各國對于氣候适應目标以及達到這些目标所需的資金、技術和能力建設水準的共識。

6、《全球臨界點》報告釋出

12月6日，《全球臨界點》報告在COP28釋出，該報告由英國埃克塞特大學全球系統研究所所長蒂莫西·蘭頓上司，來自26個國家的200多名研究人員提供了技術支援。

氣候臨界點是指全球或區域氣候從一種穩定狀态到另外一種穩定狀态的關鍵門檻。一旦跨過，就會導緻氣候系統發生巨大、加速且往往不可逆轉的變化。報告指出，在目前的氣候變化水準下，有5個主要的臨界系統已經面臨越過臨界點的風險，包括格陵蘭和南極西部冰原融化、北大西洋副極地環流減緩、暖水珊瑚礁死亡和一些永久凍土區消失。

報告呼籲各國承諾逐漸淘汰化石燃料和土地使用排放，并在2050年前完全淘汰相關舊模式。此外，報告還指出，要關注全球生态系統“臨界點”風險，并将其納入氣候變化适應評估、各國的國家自主貢獻，以及首次全球盤點。

7、其他

• 130多個國家簽署了《關于韌性糧食體系、可持續農業及氣候行動的阿聯酋宣言》，就提振全球糧食與公共衛生保健系統韌性作出承諾。
• 66個國家準許了《全球降溫承諾》，從今天起将冷卻相關排放較目前水準減少68%。

遺憾與争議

1、主辦方與主席任命引發争議

COP28是首次由石油輸出國組織（OPEC）成員國主辦的聯合國氣候會議。因任命阿布紮比國家石油公司首席執行官賈比爾為COP28主席，在協調談判、促成協定中扮演關鍵角色的主辦國阿聯酋引發了廣泛争議以及國際社會對于本次會議“漂綠”或存在利益沖突的擔憂。

比起淘汰化石能源，賈比爾将重點放在增加可再生能源生産和提高能源效率上，他認為“逐漸淘汰化石能源才能控制全球溫升”的觀點“缺乏科學根據”，“淘汰化石能源并不能促進可持續發展”。這一言論引發了廣泛争議。

2、最終協定對化石能源未來的表述不達預期

12月8日，COP28釋出協定草案，就2020-2030年化石能源使用目标以何種措辭展現在最終協定中提出了幾種不同的選擇，從同意“根據現有最佳科學方法逐漸淘汰化石燃料”，到“逐漸淘汰有增無減的化石燃料”，再到根本不提及化石燃料的未來使用，引發廣泛争議。

12月11日，在閉幕前一天，COP28更新協定草案，完全删除了與“逐漸淘汰化石能源”相關的字眼，僅列出了為實作2050年淨零溫室氣體排放目标各國“可以”采取的一系列行動，包括“以公正、有序、公平的方式削減化石能源的使用與生産”，加劇相關争議，部分國家指控沙特等産油國意圖阻礙應對全球變暖的努力。

歐盟氣候專員表示這“顯然不足”，“對于大多數排放來說，除了盡快削減并将其淘汰，我們别無選擇。”德國外長表示，聲稱化石能源未來能扮演必要角色是對世界的誤導，與歐盟能源政策背道而馳，也會為建立煤炭發電廠提供依據。聯合國秘書長古特雷斯稱，COP28要想成功，一個核心方面就是要“就逐漸淘汰化石能源的需要達成一緻”。美國國務院稱，對化石能源的措辭需“大幅加強”。英國政府表示，草案“令人失望”，“走得不夠遠”，并重申“英國的立場很明确：必須要逐漸淘汰未減排化石能源才能達到氣候目标。

此外，南太平洋島國薩摩亞自然資源部長在代表一系列受氣候變化沖擊格外嚴重的小島嶼國家發言時表示，他們的聲音“沒有被聽到”。西太平洋馬紹爾群島自然資源與商務部長表示，他們“不是為了簽署死刑執行令”而來參會的，并呼籲就逐漸淘汰化石能源達成一緻。

巨大争議下，原定12月12日結束的大會被迫延期一天。據聯合國釋出的消息，當晚各國代表就案文是否包括“逐漸減少” （phase down）或“逐漸淘汰” （phase out）化石燃料展開了激烈談判。遺憾的是，于12月13日釋出的最終版協定中，依然不包含“逐漸淘汰”化石能源的字樣，而是最終采納了以公正、有序、公平的方式在能源系統中實作“逐漸遠離所有化石能源”（transition away from all fossil fuels）的轉型的表述。

同時，因缺乏關于貧窮國家如何為化石能源轉型和适應全球變暖籌集資金的具體舉措，最終協定仍飽受诟病。12月10日，國際能源署（IEA）釋出分析稱，截至當日，各國做出的氣候承諾依然不足以支援實作《巴黎協定》目标。據IEA估算，各國COP28氣候承諾累計将導緻全球溫室氣體排放降低40億噸，不足實作溫控目标所需體量的三分之一。

3、發達國家遠未充分兌現氣候承諾

雖然一度被視為氣候大會談判中“最難啃的硬骨頭”之一的“損失與損害”基金在COP28期間開始運作，并首次迎來共計7.92億美元的注資，但這仍遠不足以彌補開發中國家因自然災害和海平面上升而承受的損失所需的1000億美元。

《巴黎氣候協定》規定，氣候融資義務應遵循“共同但有差別”的原則配置設定至不同國家，對于開發中國家來說，這意味着在所有COP簽署國均采取行動應對氣候危機的基礎上，曆史上的碳排大國須承擔更多責任、也更具能力支援開發中國家減排。也正是基于這一邏輯，2009年，發達國家承諾，每年為開發中國家提供1000億美元的氣候融資。

不過，多年來，發達國家的氣候融資支援到位規模不足、速度太慢、配置設定不均。2021年，發達國家為開發中國家提供了896億美元的氣候融資，其中68%以優惠貸款的方式提供。這雖然有利于防範風險，但也加劇了開發中國家的債務負擔。

COP28期間，開發中國家繼續敦促發達國家全額兌現氣候融資承諾，雙方還就新的年度氣候融資目标展開談判。COP28談判還涉及如何更好發揮多邊開發銀行（MDBs）在分擔風險、調動私人部門資金方面的作用。

盡管如此，現有投資承諾仍不足以支援開發中國家實作清潔能源轉型、應對并适應氣候變化。聯合國環境規劃署近期釋出的《2023年适應差距報告》指出，目前發達國家籌集的資金遠遠不足以幫助開發中國家适應氣候變化，估計僅為開發中國家所需适應資金的十分之一到十八分之一。

4、歐盟碳關稅引發争議

COP28期間，歐盟推出的“碳關稅”（CBAM）受到來自巴西、非洲、中國、印度等多個國家和地區與會代表的批評。多位與會人士認為，CBAM從根本上來說是一種單邊貿易保護措施，既無益于其所宣稱的脫碳目标，也不利于國際貿易。不少非洲國家代表認為，非洲經濟将直接受到CBAM的沖擊。

中國生态環境部應對氣候變化司一級巡視員孫桢在COP28中國角的一場邊會上，對歐盟委員會氣候行動總司司長Kurt Vandenberghe說，“如果你們想上司世界，你們就該停掉碳關稅”，中國的碳市場機制是國際合作的結果，是向包括歐盟、美國等在内的多個市場學習的結果，但這并不意味着中國的碳市場會向歐盟碳邊境調節機制打開大門。

近期，在于新德裡召開的一次活動上，印度商務與工業部長Piyush Goyal表示，或針對歐盟的碳邊境調解機制出台報複性舉措。新德裡智庫社會與經濟進步中心的研究顯示，因為CBAM，印度鐵鋁出口商或損失高達20億美元，用于對歐洲國家繳納邊境調節稅。歐盟則回應稱，CBAM的“唯一目的”是防止碳洩漏。歐盟委員會委員Peter Liese表示，為實作到2030年碳排放減少55%的目标，不實行CBAM是不現實的，CBAM受挫将産生更深遠的沖擊。

來自COP28的聲音

對那些反對在氣候大會案文中明确提及逐漸淘汰化石能源的人，我想說，無論他們是否願意，這都勢在必行。希望現在還為時不晚。

——古特雷斯 聯合國秘書長

我參加過16年氣候談判……感到最困難的就是本屆大會。

——解振華 中國氣候特使

（注：解振華在12月9日的記者會上介紹，感到最困難的就是本次大會，因為有200多個問題需要解決，“我們要做減法，做加法容易，做減法難”。解振華表示，中方願意和各個國家一起努力，争取今年的大會也像過去一樣，經過艱難的談判，大家找到共同點，求取最大公約數。）

盡管我們在迪拜沒能徹底翻過化石能源時代的一頁，但這次的成果是終結的開始。現在，所有政府和企業需要将承諾轉化為實際的經濟結果，立即行動。

——西蒙·斯蒂爾 UNFCCC執行秘書長

很多人原本希望COP28協定能夠就2020-2030年内化石能源使用達峰并回落做出明确表示，但我們知道這是多方妥協的結果。

——克裡 美國氣候特使

我們應該為曆史成就感到驕傲……這是一個加強的、平衡的，但毫無疑問是曆史性的加速氣候行動的一攬子計劃，這就是阿聯酋共識。

——賈比爾 COP28主席

展望未來

COP28上，各國圍繞“增強透明性架構”展開協商，為開啟落實《巴黎氣候協定》的新階段奠定了基礎。聯合國正在為各締約方制定透明性報告和審議工具，并于本次大會上進行了展示和測試。最終版本的報告工具預計到2024年6月正式推出。

COP28上，各締約國就2024年11月11-22日于阿塞拜疆召開COP29、以及2025年11月10-21日于巴西召開COP30達成一緻。聯合國表示，COP29上，各國需制定能夠反映氣候挑戰規模與緊迫性的新的氣候融資目标；COP30上，各締約方須提出新的國家自主貢獻，以支援《巴黎氣候協定》目标。