督抚制度，在中国古代政治制度史中占有重要的地位。督抚，是总督和巡抚的合称。督抚制度是由中央向地方派驻特官而逐渐演变成的一种有地方官特色的政治制度。在中国古代地方监察制度史上，明清督抚制度有着极为重要的地位。督抚监察权行使的规范性以及督抚监察权的监督与制约的严密，对保持地方稳定、维护中央集权制度发挥了重要作用。明清时期每一个总督的辖区都比唐朝节度使管辖的地盘要大得多，并且二者都是朝廷命官，需要中央的任命才能上任。可事实上，权力较小的唐朝节度使屡屡犯上作乱，权力更大的清朝总督却很罕见地有犯上之举。本文将从经济、军事、制度、地理等方面分析明清督抚未形成割据势力的原因。
督抚制度起源于明，形成于清。明代总督与巡抚建置，起先只是由朝廷临时差遣，因事设裁，辖区不定，明中叶以后方逐渐向地方化和制度化转变，但终明之世未能完成。清承明制，督抚制度在康熙初年略具雏形，总督与巡抚由朝廷临时差遣官成为正式的地方最高行政长官，督抚辖区与省的界线大致相合而由“准政区”成为正式的地方最高一级行政区划，其后再经调整变化，至乾隆中叶最终完成其制度化的过程而基本定型，成为一种重要的地方行政制度。
清朝九大提督
自隋唐以来，专制皇权不断加强，中央集权得到空前强化，地方权力受到削弱。但是经过唐末“藩镇割据”和元朝地方分解中央权力，造成“外重内轻”的局面。明初，朱元璋有鉴于此，废除行中书省，改置承宣布政使司，将原来行省丞相的权力一分为三，即布政使管民政；财政；按察使管司法、刑狱；都指挥使管卫所军事，三者互不统属。中央加强了对地方的控制，从这一点看，朱元璋加强中央集权的目的达成。但地方权力分散且弱化，缺乏强有力的领导，因而地方的许多政事，特别是一些紧急大事，往往因有关方面的相互扯皮、或相互推诿、或力不从心而不能及时处理，这便成为朱元璋废行省后、明朝地方政治体制的一个十分突出的间题，这是朱元璋始料不及的。督抚制度正是为了弥补这一缺陷而产生的。
明初置督抚，主要是从中央监察地方，以补“三司”不足的角度出发的，并没有故意让其侵犯“三司”之权，而成为总领一方的大吏之意。但督抚在行使监察权的时候，不可避免地要干涉地方政务，并且日益常态化与制度化，在事实上成为地方“三司”的上级，最终完成了其地方官化。总督与巡抚的关系上，巡抚受总督节制却不隶属于总督。督抚既属地方的监察系统，又掌控地方军政事务，“统治兵民，刺举司道，一方治乱，盖所攸系”。对于明代政治产生了重要影响。
清初地方监察基本沿袭明朝制度，督抚在清代已经成为地方最高军政长官。总督和巡抚由于兼宪衔，属于中央监察系统的一部分，有权监察和考核地方各级官员，“以整饬官方为己任，遇有不肖属员劣迹昭著，一经访闻，即当随时参劾”。
但是明清作为地方大元的督抚，为何没有形成地方割据势力，本文将与唐末藩镇割据对比从经济、军事、制度、地理四个方面，浅析明清督抚没有形成割据势力的原因。
一．经济方面
按照马克思唯物史观来看，经济基础决定上层建筑，经济方面原因是我们必须首要分析的。首先,我们知道安史之乱前的开元天宝时期,正是均田制受到激烈的破坏,庄园经济在迅速地发展，安史之乱后，庄园经济更进一步发达起来，大土地私有制也进一步发达起来，藩镇节度往往就是大土地所有者或大庄主。如所谓唐朝中兴名将郭子仪，在陕南就占有很多土地。这些节帅为保护和长享自己大土地所有者的利益，为维持和巩固本镇的势力，不让他镇和封建朝廷染指，就很易迭成独霸一方的封建割据局面。
唐后期藩镇图
其次，藩镇节帅多自擅本镇财赋，户版赋税，不隶于封建中央，形成财政上的独立状态。安禄山在天宝年间，已把在范阳“峙兵积谷”，并“潜遣贾胡行诸道，岁输财百万”，以为叛资。安史之乱后，藩镇专擅财赋的情况，益趋严重，以河北三镇魏博、成德、卢龙为首，他跟亦相继仿效。由于藩帅专擅本镇财赋，拥有雄厚的财政力量，才能够维持和发展这种割据局面。
唐末形成藩镇割据的根本原因在于当时的经济，首先是藩镇节度为了保持和巩固本镇大土地所有者或大庄主的利益，其次是藩帅独占本镇的财政赋税，加上安史之乱前节度使的权力日益增重，安史之后莫不竞拥强兵，使得割据之局既成后，还日甚一日。
而清代各省的财赋收入绝大部分都要交到户部，只留下极少部分作为地方公费。实际上地方存留的这部分远远不够开支，从而导致地方财政十分拮据。清代对地方财政收支掌控甚严，钱粮在地方上存留很少，这是因为清初时财政拮据一再削减，以后成为定制.明代地方存留本来就不多，清代比明代更少。再有，中央严格控制地方使用各省司库所备的钱粮，如果督抚不经请示汇报私自动用，一律论斩。清代的奏销制度十分严格，其中规定常例之外，动用三百两要经督抚报户部批示，超过五百两要报皇帝批示。督抚的收入不足以支撑其形成割据势力。
咸丰以前，地方上的财权十分有限，每岁的田赋、地丁、盐税、杂税，大部分要解赴国库，地方的用度，需要向户部提交报告，然后拨款。这种制度官方叫“起运”，朝廷掌控绝对的财政大权。粮饷方面，总督兼理管辖，却不是实际拥有，必须上缴国库，再由中央朝廷的兵部主持粮饷的发放。
地方督抚在没有钱的情况下，什么事也干不了，甚至各省都会出现不同的程度的亏空，用现代的话来说就是地方负债。
督抚毕竟是中央派出的官员，隶于封建中央，地方赋税要上交中央，难以形成财政上的独立状态,所以督抚没有足够的经济实力来支持其形成地方割据。
二．军事方面
藩镇割据除掉根本的经济原因外，还有一个重要的的军事因素。府兵制破坏后，节度使所统率者，都是招募的职业兵，将得以专兵，安史之乱后，节度使多握有强大兵力，以牙兵为最著。牙兵就是衙兵，这是藩帅的亲兵和主力兵，侍卫于牙城和府中。安史之乱后，藩镇多招募勇悍者为牙兵。牙兵的设置，更加强了藩镇兵力，成为藩镇割据的继续和发展的重要条件。藩镇的士兵都很精悍，地方色彩非常浓厚，特别是牙军，都为本地富豪之子，是割据地区地主阶级的代表，是地主阶级对割据者武装支持的体现。大地主经济与军阀势力相结合是割据的主要条件。节度使们掌握着大量的屯田、营田，自己成为大土地私有者或大庄园主，他们在一定的经济力量的支持下拥兵自重。
而清朝咸丰以前，地方督抚是没有军权的，或者说只有朝廷赋予的有限军权。按照制度，总督有数量不多的直属军队，称为“督标”，巡抚称为“抚标”，人数一般都在几百人左右。督抚如遇特殊情况需要调动地方的绿营，或是八旗驻防军队，就必须请旨，然后由八旗驻防将领或是各省提督、总兵调动军队，督抚不具体参与军事行动。八旗军确实在清朝建立以后开始腐败，但八旗军在清建国以后从历史的视觉中消失得太干净了。因此，实际上，八旗并不是腐败得那么快，没有战斗力了，而是八旗很少出现在前台，他们都躲在幕后。他们驻扎在重要的大中城市，但并不与人民和政府接触，而是单独生活在旗人区，被称为“满城”。之所以没有出现在大众的视野中，是因为他们的任务不是作战，而是监视。他们的监视对象最主要是绿营。而总督手中的军权，主要就是调动绿营军的权力。
绿营军
虽然绿营在全国约有60万主力部队，远远多于八旗20万的兵力。但清朝统治者对绿营的管理采取分权、带兵和作战调动权分开，使八旗有了监察绿营的可能。加上统治者赋予的特权，八旗具备无可撼动的实力。为了保证八旗真正的优越性和独立性，八旗的经济、教育、婚姻、刑讼等等全部由中央或者专门的机构管理，地方政府包括总督没有任何染指的可能性。雍正就曾说，八旗驻防制度是“隐隐然有虎豹在山之势”。到了乾隆时期，八旗驻防制度进一步完善，在全国约15省会城市和水陆要冲都有驻军。随着八旗的堕落和腐败，绿营战斗力实际上也在降低，所以，也并不存在绿营碾压八旗的时候。这种情况下，总督如果有想法，就不得不考虑这一支一直躲在幕后的神秘力量。
这就是朝廷实行的以小制大的平衡术，目的就是防范地方督抚拥兵自重。而且督抚总督虽有皇帝所赐的调兵权，但是中下层的军官，总督却不能节制，只能受总督节制的提督和总兵去控制和调配。这样就形成了相互制约的管理体系。
总之，从军事方面来说，督抚虽然有一定的军权，但也是有限的军权，能调动的军队的数量是有限的，无法拥有像唐末牙兵那么强大的武装势力，割据形成的条件是达不到的。
三．制度方面
总督和节度使在本质上有一个区别，总督是文官，节度使是武官。严格意义上来说，唐朝的藩镇并不是行政区划，而是一种军职，是用来打仗的，只是为了方便打仗，唐朝皇帝给了节度使很多权力，让他们成为权重一方的大员，藩镇这才几乎变成了行政区。
但藩镇不是行政区，节度使也还是武官，武官掌控政府，那就是军政府，武官本人，就是军阀了。四十几个军阀，又能指挥藩镇下的文武官员，整个藩镇就犹如一个小型国家，有自己独立的各级衙门，节度使就是这个小国家的王，他们只需要向皇帝本人负责即可，藩镇内部的官员他们可以自行任免
而清朝总督是标准的文官，这也是皇帝敢让他们掌管军权的原因，他们虽然位高权重，但本身只是整个政府架构中的一个环节，总督的下属官员都由朝廷任命，总督最多弹劾，自己不能随意任免属官。
唐代节度使之下设一名节度副使，一名管军队的都知兵使，一名管军法的行军司马，两名管后勤的判官和四名曹事，一名管文件往来的掌书记，还有两名参谋、四名随军、一名都押衙等等。这些是朝廷规定的编制，实际上节度使府经常突破这个规定，可以根据实际需要任命自己的属官，而中央政府基本上不会干涉。所以致了唐玄宗的天宝年间，有些节度使的属官就达到了一百五十名以上。
绝大多数节度使还兼任了辖区内的营田使和支度使，这又使得辖区内的土地经营权和财政权也落入节度使之手，形成了集地方军权、行政权、财政权于一身的土霸王，他们有管辖的地域，有管辖的子民，手上有军队，有钱，逐渐有了割据的资本。
而明清督抚权力受到制度的制衡。从制度的表面来看，督抚行政权和监察权合一，容易造成地方长官权力垄断，与中央集权产生矛盾，不利于中央和地方关系的协调发展。但是需要着重注意的是，尽管督抚在制度上拥有地方最高行政权，但督抚权力的实际运行过程中，以下两点大大地削弱了其影响力。第一，地方重大事务的处理，最后的决定权不在督抚，而在朝廷和皇帝，督抚的权力是有限的。第二，督抚是地方最高长官，但是督抚并无佐贰官，具体政务是由布按二司按照制度的规定处理，督抚并不插手。所以其地方事务的处置权受到很大限制，防止了督抚权力的过分集中。
督抚身为封疆大吏，但督抚衙门的正式官员只有总督或巡抚一人。这样一种体制设计也意味着督抚虽然号称对地方事务无所不统，然而实际并不处理具体事务，地方具体事务则由布按二司执行。在清朝前期，督抚任期也较短，一般只有二、三年或三、四年。这些措施限制了督抚形成地方利益集团抗衡朝廷的可能性。
从制度的表面来看，督抚行政权和监察权合一，容易造成地方长官权力垄断，与中央集权产生矛盾，不利于中央和地方关系的协调发展。但是尽管督抚在制度上拥有地方最高行政权，但督抚权力的实际运行过程中，以下两点大大地削弱了其影响力。
第一，地方重大事务的处理，最后的决定权不在督抚，而在朝廷和皇帝，督抚的权力是有限的。第二，督抚作为地方最高长官，但是督抚并无佐贰官，具体政务是由布按二司按照制度的规定处理，督抚并不插手。所以其地方事务的处置权受到很大限制，防止了督抚权力的过分集中。
督抚作为国家监察机构都察院的兼衔首长，其在地方上行使监察权，必须遵照法律的规定，不得超越法律之外行使权力。清代总督尽管权力很大，但总督并无直辖的办事机构和佐贰官。其下辖的布政使按察使才是具体行政办事机构，必须按照国家法律和制度办事。
所以从制度层面来说与由于唐代节度使揽军队管理权、作战权、财赋、行政权于一身，而最终将唐帝国肢解，明清时期的君主有前车之鉴，加强中央集权以及君主专制，将督抚的权力分散相互制衡，在地方设置大量监察官员，他们拥有检举权力，地方督抚也不敢造次。
四．地理方面
在影响历史的众多因素中，地理因素不能说是主导因素，因为主导历史的始终是人，但地理因素却是最不可忽视的。
唐朝以前，行政区域的划分都是按照山川地理的走向而形成的。比如，唐将全国分为十道，一些边地拥有很好的地利。陇右道完全掌握了河西走廊和西域，只要守住东边的喇叭口军队就很难进入；剑南道拥有现在的云南四川及汉中等地，拥有蜀道难的优势；而岭南道拥有现在的广东和广西，完全占据着五岭以南。这样就容易在地利上形成封闭的地理环境，从而逐渐做大。事实上，唐末五代，也确实是这些地方最容易形成地方割据政权。
唐朝行政区划
到了元朝，这件事开始改变，或许是帝国幅员辽阔，元朝的统治者，把不同的地理揉和成一个行省，而把一个山川形胜分给不同的行省。
后面的明朝和清朝统治者发现这个是防止地方权力做大的好办法，于是，到了清朝，各行省和地理形势已经完全被切割。
四川是一个最典型的例子，川蜀地区只要把汉中大门一关，再守住重庆上游，外军就很难打进来了。于是，清朝将秦岭以南的汉中地区划归陕西省，这样如果四川有人反对中央，从汉中就能轻易地突破防线，进入巴蜀盆地腹地。而四川，就再也跳不动了。同时，四川南部还深入云贵高原腹地，现在的四川攀枝花地区，到昆明比到成都近几乎一半的路程。这样云贵高原也被四川掐住了脖子，难以形成地理上的整体。还有岭南，清朝将岭南分为广东广西两省，还将与两广文化地理接近的文山地区划给云南，于是两广和云南共同拥有了五岭的地利。
不仅如此，清朝还将文化渊源完全相同的区域切割开，将文化习惯不同的两块地方强行组合成一个省份。比如江苏，苏南和苏北拥有完全不同的文化和习惯，中间挎着长江，这样江南和江北谁也别想逃出中央的手掌心。
因此由于地理条件的限制，各省地方相互拥有着对方的咽喉部位，各地难以形成地理上的独立王国，大大降低了各省独立的可能性。
五．结语
由于经济上财政未能独立，加之督抚本身是个文官，其虽然拥有军权但是也是有限的军权，还受到八旗军的威慑，即使拥有军权但也发挥不出像唐代牙兵一样的实力；而且统治者的顶层设计就一定程度上从制度层面上将督抚的权力分散相互制衡，防止督抚权力过大；并且地理因素是最不可忽视的，各行省和地理形势完全被切割，督抚无法依靠山川形便来形成地方割据。总之受各方面的因素影响，督抚即使有割据之心，但是受客观条件影响在明朝和清朝前中期未形成割据。
参考文献
一、史料
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二、论文
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