督撫制度，在中國古代政治制度史中占有重要的地位。督撫，是總督和巡撫的合稱。督撫制度是由中央向地方派駐特官而逐漸演變成的一種有地方官特色的政治制度。在中國古代地方監察制度史上，明清督撫制度有着極為重要的地位。督撫監察權行使的規範性以及督撫監察權的監督與制約的嚴密，對保持地方穩定、維護中央集權制度發揮了重要作用。明清時期每一個總督的轄區都比唐朝節度使管轄的地盤要大得多，并且二者都是朝廷命官，需要中央的任命才能上任。可事實上，權力較小的唐朝節度使屢屢犯上作亂，權力更大的清朝總督卻很罕見地有犯上之舉。本文将從經濟、軍事、制度、地理等方面分析明清督撫未形成割據勢力的原因。
督撫制度起源于明，形成于清。明代總督與巡撫建置，起先隻是由朝廷臨時差遣，因事設裁，轄區不定，明中葉以後方逐漸向地方化和制度化轉變，但終明之世未能完成。清承明制，督撫制度在康熙初年略具雛形，總督與巡撫由朝廷臨時差遣官成為正式的地方最高行政長官，督撫轄區與省的界線大緻相合而由“準政區”成為正式的地方最高一級行政區劃，其後再經調整變化，至乾隆中葉最終完成其制度化的過程而基本定型，成為一種重要的地方行政制度。
清朝九大提督
自隋唐以來，專制皇權不斷加強，中央集權得到空前強化，地方權力受到削弱。但是經過唐末“藩鎮割據”和元朝地方分解中央權力，造成“外重内輕”的局面。明初，朱元璋有鑒于此，廢除行中書省，改置承宣布政使司，将原來行省丞相的權力一分為三，即布政使管民政；财政；按察使管司法、刑獄；都指揮使管衛所軍事，三者互不統屬。中央加強了對地方的控制，從這一點看，朱元璋加強中央集權的目的達成。但地方權力分散且弱化，缺乏強有力的上司，因而地方的許多政事，特别是一些緊急大事，往往因有關方面的互相扯皮、或互相推诿、或力不從心而不能及時處理，這便成為朱元璋廢行省後、明朝地方政治體制的一個十分突出的間題，這是朱元璋始料不及的。督撫制度正是為了彌補這一缺陷而産生的。
明初置督撫，主要是從中央監察地方，以補“三司”不足的角度出發的，并沒有故意讓其侵犯“三司”之權，而成為總領一方的大吏之意。但督撫在行使監察權的時候，不可避免地要幹涉地方政務，并且日益常态化與制度化，在事實上成為地方“三司”的上級，最終完成了其地方官化。總督與巡撫的關系上，巡撫受總督節制卻不隸屬于總督。督撫既屬地方的監察系統，又掌控地方軍政事務，“統治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對于明代政治産生了重要影響。
清初地方監察基本沿襲明朝制度，督撫在清代已經成為地方最高軍政長官。總督和巡撫由于兼憲銜，屬于中央監察系統的一部分，有權監察和考核地方各級官員，“以整饬官方為己任，遇有不肖屬員劣迹昭著，一經訪聞，即當随時參劾”。
但是明清作為地方大元的督撫，為何沒有形成地方割據勢力，本文将與唐末藩鎮割據對比從經濟、軍事、制度、地理四個方面，淺析明清督撫沒有形成割據勢力的原因。
一．經濟方面
按照馬克思唯物史觀來看，經濟基礎決定上層建築，經濟方面原因是我們必須首要分析的。首先,我們知道安史之亂前的開元天寶時期,正是均田制受到激烈的破壞,莊園經濟在迅速地發展，安史之亂後，莊園經濟更進一步發達起來，大土地私有制也進一步發達起來，藩鎮節度往往就是大土地所有者或大莊主。如所謂唐朝中興名将郭子儀，在陝南就占有很多土地。這些節帥為保護和長享自己大土地所有者的利益，為維持和鞏固本鎮的勢力，不讓他鎮和封建朝廷染指，就很易疊成獨霸一方的封建割據局面。
唐後期藩鎮圖
其次，藩鎮節帥多自擅本鎮财賦，戶版賦稅，不隸于封建中央，形成财政上的獨立狀态。安祿山在天寶年間，已把在範陽“峙兵積谷”，并“潛遣賈胡行諸道，歲輸财百萬”，以為叛資。安史之亂後，藩鎮專擅财賦的情況，益趨嚴重，以河北三鎮魏博、成德、盧龍為首，他跟亦相繼仿效。由于藩帥專擅本鎮财賦，擁有雄厚的财政力量，才能夠維持和發展這種割據局面。
唐末形成藩鎮割據的根本原因在于當時的經濟，首先是藩鎮節度為了保持和鞏固本鎮大土地所有者或大莊主的利益，其次是藩帥獨占本鎮的财政賦稅，加上安史之亂前節度使的權力日益增重，安史之後莫不競擁強兵，使得割據之局既成後，還日甚一日。
而清代各省的财賦收入絕大部分都要交到戶部，隻留下極少部分作為地方公費。實際上地方存留的這部分遠遠不夠開支，進而導緻地方财政十分拮據。清代對地方财政收支掌控甚嚴，錢糧在地方上存留很少，這是因為清初時财政拮據一再削減，以後成為定制.明代地方存留本來就不多，清代比明代更少。再有，中央嚴格控制地方使用各省司庫所備的錢糧，如果督撫不經請示彙報私自動用，一律論斬。清代的奏銷制度十分嚴格，其中規定常例之外，動用三百兩要經督撫報戶部批示，超過五百兩要報皇帝批示。督撫的收入不足以支撐其形成割據勢力。
鹹豐以前，地方上的财權十分有限，每歲的田賦、地丁、鹽稅、雜稅，大部分要解赴國庫，地方的用度，需要向戶部送出報告，然後撥款。這種制度官方叫“起運”，朝廷掌控絕對的财政大權。糧饷方面，總督兼理管轄，卻不是實際擁有，必須上繳國庫，再由中央朝廷的兵部主持糧饷的發放。
地方督撫在沒有錢的情況下，什麼事也幹不了，甚至各省都會出現不同的程度的虧空，用現代的話來說就是地方負債。
督撫畢竟是中央派出的官員，隸于封建中央，地方賦稅要上交中央，難以形成财政上的獨立狀态,是以督撫沒有足夠的經濟實力來支援其形成地方割據。
二．軍事方面
藩鎮割據除掉根本的經濟原因外，還有一個重要的的軍事因素。府兵制破壞後，節度使所統率者，都是招募的職業兵，将得以專兵，安史之亂後，節度使多握有強大兵力，以牙兵為最著。牙兵就是衙兵，這是藩帥的親兵和主力兵，侍衛于牙城和府中。安史之亂後，藩鎮多招募勇悍者為牙兵。牙兵的設定，更加強了藩鎮兵力，成為藩鎮割據的繼續和發展的重要條件。藩鎮的士兵都很精悍，地方色彩非常濃厚，特别是牙軍，都為本地富豪之子，是割據地區地主階級的代表，是地主階級對割據者武裝支援的展現。大地主經濟與軍閥勢力相結合是割據的主要條件。節度使們掌握着大量的屯田、營田，自己成為大土地私有者或大莊園主，他們在一定的經濟力量的支援下擁兵自重。
而清朝鹹豐以前，地方督撫是沒有軍權的，或者說隻有朝廷賦予的有限軍權。按照制度，總督有數量不多的直屬軍隊，稱為“督标”，巡撫稱為“撫标”，人數一般都在幾百人左右。督撫如遇特殊情況需要調動地方的綠營，或是八旗駐防軍隊，就必須請旨，然後由八旗駐防将領或是各省提督、總兵調動軍隊，督撫不具體參與軍事行動。八旗軍确實在清朝建立以後開始腐敗，但八旗軍在清建國以後從曆史的視覺中消失得太幹淨了。是以，實際上，八旗并不是腐敗得那麼快，沒有戰鬥力了，而是八旗很少出現在前台，他們都躲在幕後。他們駐紮在重要的大中城市，但并不與人民和政府接觸，而是單獨生活在旗人區，被稱為“滿城”。之是以沒有出現在大衆的視野中，是因為他們的任務不是作戰，而是監視。他們的監視對象最主要是綠營。而總督手中的軍權，主要就是調動綠營軍的權力。
綠營軍
雖然綠營在全國約有60萬主力部隊，遠遠多于八旗20萬的兵力。但清朝統治者對綠營的管理采取分權、帶兵和作戰調動權分開，使八旗有了監察綠營的可能。加上統治者賦予的特權，八旗具備無可撼動的實力。為了保證八旗真正的優越性和獨立性，八旗的經濟、教育、婚姻、刑訟等等全部由中央或者專門的機構管理，地方政府包括總督沒有任何染指的可能性。雍正就曾說，八旗駐防制度是“隐隐然有虎豹在山之勢”。到了乾隆時期，八旗駐防制度進一步完善，在全國約15省會城市和水陸要沖都有駐軍。随着八旗的堕落和腐敗，綠營戰鬥力實際上也在降低，是以，也并不存在綠營碾壓八旗的時候。這種情況下，總督如果有想法，就不得不考慮這一支一直躲在幕後的神秘力量。
這就是朝廷實行的以小制大的平衡術，目的就是防範地方督撫擁兵自重。而且督撫總督雖有皇帝所賜的調兵權，但是中下層的軍官，總督卻不能節制，隻能受總督節制的提督和總兵去控制和調配。這樣就形成了互相制約的管理體系。
總之，從軍事方面來說，督撫雖然有一定的軍權，但也是有限的軍權，能調動的軍隊的數量是有限的，無法擁有像唐末牙兵那麼強大的武裝勢力，割據形成的條件是達不到的。
三．制度方面
總督和節度使在本質上有一個差別，總督是文官，節度使是武官。嚴格意義上來說，唐朝的藩鎮并不是行政區劃，而是一種軍職，是用來打仗的，隻是為了友善打仗，唐朝皇帝給了節度使很多權力，讓他們成為權重一方的大員，藩鎮這才幾乎變成了行政區。
但藩鎮不是行政區，節度使也還是武官，武官掌控政府，那就是軍政府，武官本人，就是軍閥了。四十幾個軍閥，又能指揮藩鎮下的文武官員，整個藩鎮就猶如一個小型國家，有自己獨立的各級衙門，節度使就是這個小國家的王，他們隻需要向皇帝本人負責即可，藩鎮内部的官員他們可以自行任免
而清朝總督是标準的文官，這也是皇帝敢讓他們掌管軍權的原因，他們雖然位高權重，但本身隻是整個政府架構中的一個環節，總督的下屬官員都由朝廷任命，總督最多彈劾，自己不能随意任免屬官。
唐代節度使之下設一名節度副使，一名管軍隊的都知兵使，一名管軍法的行軍司馬，兩名管後勤的判官和四名曹事，一名管檔案往來的掌書記，還有兩名參謀、四名随軍、一名都押衙等等。這些是朝廷規定的編制，實際上節度使府經常突破這個規定，可以根據實際需要任命自己的屬官，而中央政府基本上不會幹涉。是以緻了唐玄宗的天寶年間，有些節度使的屬官就達到了一百五十名以上。
絕大多數節度使還兼任了轄區内的營田使和支度使，這又使得轄區内的土地經營權和财政權也落入節度使之手，形成了集地方軍權、行政權、财政權于一身的土霸王，他們有管轄的地域，有管轄的子民，手上有軍隊，有錢，逐漸有了割據的資本。
而明清督撫權力受到制度的制衡。從制度的表面來看，督撫行政權和監察權合一，容易造成地方長官權力壟斷，與中央集權産生沖突，不利于中央和地方關系的協調發展。但是需要着重注意的是，盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權，但督撫權力的實際運作過程中，以下兩點大大地削弱了其影響力。第一，地方重大事務的處理，最後的決定權不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權力是有限的。第二，督撫是地方最高長官，但是督撫并無佐貳官，具體政務是由布按二司按照制度的規定處理，督撫并不插手。是以其地方事務的處置權受到很大限制，防止了督撫權力的過分集中。
督撫身為封疆大吏，但督撫衙門的正式官員隻有總督或巡撫一人。這樣一種體制設計也意味着督撫雖然号稱對地方事務無所不統，然而實際并不處理具體事務，地方具體事務則由布按二司執行。在清朝前期，督撫任期也較短，一般隻有二、三年或三、四年。這些措施限制了督撫形成地方利益集團抗衡朝廷的可能性。
從制度的表面來看，督撫行政權和監察權合一，容易造成地方長官權力壟斷，與中央集權産生沖突，不利于中央和地方關系的協調發展。但是盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權，但督撫權力的實際運作過程中，以下兩點大大地削弱了其影響力。
第一，地方重大事務的處理，最後的決定權不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權力是有限的。第二，督撫作為地方最高長官，但是督撫并無佐貳官，具體政務是由布按二司按照制度的規定處理，督撫并不插手。是以其地方事務的處置權受到很大限制，防止了督撫權力的過分集中。
督撫作為國家監察機構都察院的兼銜首長，其在地方上行使監察權，必須遵照法律的規定，不得超越法律之外行使權力。清代總督盡管權力很大，但總督并無直轄的辦事機構和佐貳官。其下轄的布政使按察使才是具體行政辦事機構，必須按照國家法律和制度辦事。
是以從制度層面來說與由于唐代節度使攬軍隊管理權、作戰權、财賦、行政權于一身，而最終将唐帝國肢解，明清時期的君主有前車之鑒，加強中央集權以及君主專制，将督撫的權力分散互相制衡，在地方設定大量監察官員，他們擁有檢舉權力，地方督撫也不敢造次。
四．地理方面
在影響曆史的衆多因素中，地理因素不能說是主導因素，因為主導曆史的始終是人，但地理因素卻是最不可忽視的。
唐朝以前，行政區域的劃分都是按照山川地理的走向而形成的。比如，唐将全國分為十道，一些邊地擁有很好的地利。隴右道完全掌握了河西走廊和西域，隻要守住東邊的喇叭口軍隊就很難進入；劍南道擁有現在的雲南四川及漢中等地，擁有蜀道難的優勢；而嶺南道擁有現在的廣東和廣西，完全占據着五嶺以南。這樣就容易在地利上形成封閉的地理環境，進而逐漸做大。事實上，唐末五代，也确實是這些地方最容易形成地方割據政權。
唐朝行政區劃
到了元朝，這件事開始改變，或許是帝國幅員遼闊，元朝的統治者，把不同的地理揉和成一個行省，而把一個山川形勝分給不同的行省。
後面的明朝和清朝統治者發現這個是防止地方權力做大的好辦法，于是，到了清朝，各行省和地理形勢已經完全被切割。
四川是一個最典型的例子，川蜀地區隻要把漢中大門一關，再守住重慶上遊，外軍就很難打進來了。于是，清朝将秦嶺以南的漢中地區劃歸陝西省，這樣如果四川有人反對中央，從漢中就能輕易地突破防線，進入巴蜀盆地腹地。而四川，就再也跳不動了。同時，四川南部還深入雲貴高原腹地，現在的四川攀枝花地區，到昆明比到成都近幾乎一半的路程。這樣雲貴高原也被四川掐住了脖子，難以形成地理上的整體。還有嶺南，清朝将嶺南分為廣東廣西兩省，還将與兩廣文化地理接近的文山地區劃給雲南，于是兩廣和雲南共同擁有了五嶺的地利。
不僅如此，清朝還将文化淵源完全相同的區域切割開，将文化習慣不同的兩塊地方強行組合成一個省份。比如江蘇，蘇南和蘇北擁有完全不同的文化和習慣，中間挎着長江，這樣江南和江北誰也别想逃出中央的手掌心。
是以由于地理條件的限制，各省地方互相擁有着對方的咽喉部位，各地難以形成地理上的獨立王國，大大降低了各省獨立的可能性。
五．結語
由于經濟上财政未能獨立，加之督撫本身是個文官，其雖然擁有軍權但是也是有限的軍權，還受到八旗軍的威懾，即使擁有軍權但也發揮不出像唐代牙兵一樣的實力；而且統治者的頂層設計就一定程度上從制度層面上将督撫的權力分散互相制衡，防止督撫權力過大；并且地理因素是最不可忽視的，各行省和地理形勢完全被切割，督撫無法依靠山川形便來形成地方割據。總之受各方面的因素影響，督撫即使有割據之心，但是受客觀條件影響在明朝和清朝前中期未形成割據。
參考文獻
一、史料
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二、論文
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