2016年1月22日，日本内阁府正式印发《日本科学技 术基本计划2016-2020》(以下简称《计划》）。《计划》是日本内阁府自1996年发布《第一期科学技术基本计划》以来启动实施的第五个国家科技振兴综合计划，也是日本最高科技创新政策咨询机构-综合科学技术创新会议(CSTI) 2014年5月重组之后制定的首个基本计划。我们对《计划》的框架内容、规划中体现的理念、规划编制过程中使用的方法 法则以及规划的实施机制进行分析，具体如下。
一、框架和内容
总体上《计划》由七个章节构成:一是基本思路框架; 二是以制造业为核心创造新价值和新服务;三是积极应对经济和社会发展面临的挑战;四是强化科技创新的基础实力; 五是构建人才、知识和资金的良性循环体系;六是深化科技创新与社会的关系;七是强化科技创新推进机制建设。具体内容可归纳为实施“四大任务”
任务一:以制造业为核心创造新价值和新服务。在美国实施《先进制造伙伴计划》、德国发布“工业4.0”、中国出台《中国制造2025》、世界迎来第四次产业革命的大变革时代背景下，日本将以制造业为核心，灵活利用信息通信技术基于因特网或物联网，打造世界领先的“超智能社会(5.0社会)”,不断创造新价值和新服务。为了尽快实现超智能社会，日本政府将优先推进能源价值链优化系统、地球环境信息平台等11个系统建设工作，并不断完善知识产权和国际标准化战略，推动网络安全、物联网系统构建、大数据解析、人工智能等服务平台建设必不可少的共性技术研发，同时，围绕机器人、传感器、生物技术、纳米技术和材料、光量子等创造新价值的核心优势技术，设定富有挑战性的中长期发展目标并为之付出努力，从而提升日本的国际竞争力。
任务二:积极应对经济和社会发展面临的挑战。为了及早解决日本国内及全球面临的经济和社会发展挑战，日本政府预先选定了要通过科技创新解决的13个重点政策课题，并提出解决各课题的关键工作和技术性问题。课题共分为三方面，其中，旨在“实现可持续增长和区域社会自律性发展目标”的课题，包括了确保能源稳定供应和提高能源利用效率、保障资源稳定并实现循环利用等在内的7个子课题;旨在“确保国家和国民安全安心与实现富裕高质量生活目标”的课题，包括应对自然灾害、确保食品安全等在内的4个子课题;旨在“应对全球性挑战和为世界发展作出贡献”的课题，包括应对全球性气候变化和应对生物多样性挑战两个子课题。
任务三:强化科技创新的基础实力。为了灵活有效地应对今后可能发生的各种变化，日本政府将以培养青年人才并发挥其活力、推进大学改革并完善其职能为中心，从根本上强化科技创新的基础实力。在加强人力资源建设方面，日本提出到2020年，增加10%(约4.4万人)的大学青年教员(40岁以下)，在自然科学领域实现女性研究人员占比达到30%等目标。在夯实知识基础方面，提出大力推进学术研究和基础研究及相关改革，推进共性技术研发，建立开放科学的推进体制，力争到2020年，世界被引频次排名前10%的论文中，日本论文数量占比达到10%。在推进研究资金改革方面，日本政府将对所有竞争性研究资金项目进行梳理、统一各部门 门竞争性研究资金的使用规定、促进研究仪器的共用共享。
任务四:构建人才、知识和资金的良性循环体系。日本政府将通过加强产学研合作和调动风险投资企业的积极性。如强化推进开放创新的体制框架，到2020年，实现企业、大学和公共研究机构的跨部门研究人员流动数量增加20%，大学和国立研发法人机构从企业获得的共同研究资金数量增加50%;大力发展敢于挑战新事业的中小企业和风险投资企业，培养企业家，为创业和企业成长各个阶段提供适当的支持，增加发行新股，鼓励企业并购;灵活利用国际知识产权和标准化战略;重新审视和调整创新创造相关制度，例如重新审视新产品和新服务相关制度，改革信息通信技术相关知识产权制度;构建有利于“地方创造”的创新体系，搞活地方企业，充分发挥地方特色和优势;把握全球需求先机，战略性推进国际共同研究与交流，拓展创新创造机会，推进社 会保持包容性的可持续创新。
二、体现的理念
(一)突出打造全新的社会形态
不同于其他国家在工业规划上的目的，日本提出要打造新的社会形态，要把工业上的成果落实运用到社会发展的各个方面。从目的设定上看，《计划》提出，通过网络空间和现实空间的融合，创造出新的产业与服务，致力于打造全新的社会形态“超智能社会”即能够将所需的物品、服务在所需之时按所需之量提供给所需之人，能够精细化地应对社会的各种需求，使每个人都能享受到高质量的服务，跨越年龄、性别、地区、语言等种种差异，建设成为一个充满活力、适宜生活的社会。
在日本，超智能社会的具体表现不局限于制造业领域，还包括能源，食品，医疗，区域，基础设施，防灾 减灾，气候变化等社会多个领域。在任务实施上，《计划》 提出的四大任务，意在强调从解决社会问题出发，将劣势变为机遇，实现社会和经济同步发展，相比追赶期国家创新系统的封闭性而言，“超智能社会”更强调协同创新的开放性， 强调用户与厂商间的纵向联系，强调构建不断学习的社会体系。
(二)高度聚焦科学技术创新
随着新一轮科技革命在全球的兴起，主要大国根据自己的国情，提出全新的发展思路。如，德国“工业4.0”聚焦发展全球领先的制造技术;美国“工业互联网”注重将互联网应用延伸至人、数据和机器，打通研发端和服务端，从而提升整个产业生态;“中国制造2025”力争在十大制造业领域实现战略性突破和跨越。
日本与上述三国均不同，一方面日本制造业和工业发展受制于劳动力减少和人口结构的变化，另一方面随着 着新兴经济体崛起，全球信息通信技术格局正在迎来深刻变化，日本面临前所未有的竞争，短板凸显。日本不善于进行大规模生产和全智能化技术应用，但日本可以发挥科技创新的特长，在解决社会问题的同时兼顾制造业发展。《计划》 提出，未来10年，通过政府、学术界、产业界和国民等相关各方的共同努力，日本将大力推进和实施科技创新政策，把日本建成“世界上最适宜创新的国家”。为此，日本政府未来5年将确保研发投资规模，力求官民研发支出总额占GDP比例的4%以上，其中政府研发投资占GDP的比例达到1% (按GDP名义增长率年均3.3%计算，日本政府5年研发投资总额约为26万亿日元，约合1.45万亿人民币)。
(三)强调规划的前瞻性和战略性
与《第四期科学技术基本计划(2011-2015)》重视灾后重建和着眼于解决问题相比，《计划》的政策着力点发生了巨大变化，更为强调为未来发展做好准备的重要性，并且，将与新产业发展密切相关的、实用性高的研究和制度改革作为重点。日本政府从长远发展角度出发，提出继续大力发展支撑海洋、空间等重要前沿领域开发、利用和管理的一系列科学技术，不断巩固日本发展的科技基础，提升产业竞争力， 解决各种社会经济问题。
三、运用的方法
(一)以系统性思维进行发展环境及趋势研判
《计划》中回顾了过去20年日本在科学技术方面的成绩和问题。日本政府研发投资、研究人员数量和科技论文发表数量均有所增加，研发环境显著改善，国际竞争力大幅提升，特别是在发光二极管、诱导多功能干细胞等前沿科技领域取得突破性研究成果，日本获得诺贝尔科学奖的科学家人数排名世界第二，无不彰显日本的科技实力和国际地位。
但另一方面，近几年，日本推进科技创新的基础实力急剧弱化，具体表现为:日本科技论文质量的国际排名均有所下降;国际研究网络建设迟缓;青年研究人员难以充分发挥其才能; 产学合作仍未达到理想效果;部门人才流动性长期低下; 大学和公共研究机构的运行和人事体制改革进展缓慢;政府研发投资增长停滞，相比其他国家处于劣势。
当前，随着信息通信技术的迅速发展，社会和经济结构日新月异，世界迎来“大变革时代”。在有效应对能源短缺、老龄化社会、自然 灾害、安全保障等越发复杂的全球性挑战方面，科技创新的作用日益凸显。日本身在其中，危机感越发强烈。在此背景下，《计划》提出，日本不但需要具备在战略上抢先行动(前瞻性和战略性)、切实应对各种变化(多样性和灵活性)的能力，而且需要在国际化的、开放的创新体系中展开竞争与协调，构建最大限度发挥各创新主体能力的体制框架。
(二)以定量和定性相结合的方法确定发展目标
《计划》尽可能地对政策领域设定恰当的“指标”，尽可能定量把握项目的进展状况。对于特别需要设定定量目标的领域，《计划》设定了“目标值”。
任务一涉及到的主要指标包括:(1)以非连续的创新为目的的研发项目(数量、金额、应 征人数、受支援的研究者人数)、(2)创业型企业的上市企业数、(3)与信息通信技术(ICT)有关联的产业的市场规模和就业者人数、(4)ICT领域的知识产权、论文、标准化。
任务二涉及到的主要指标包括:(1)经济效果、(2)国家以及地方自治团体的公共支出与负担、(3)自给率(能源、粮食)、(4)论文、知识产权、标准化。
任务三涉及到的主要指标包括:(1) 无任期职位的年轻研究员的比例、(2)女性研究员的任用比例、 (3)小学生以下的儿童和高中生以下的学生的数学.理科学习的到达度、(4)论文数.被引用数前1%的论文数及其占比、(5) 有关大学的国际比较。任务四主要涉及到的指标包括:(1) 部门间研究者的流动数、(2)大学与公共研究机构接受企业提供的研究经费金额、(3)国际合作的专利申请数、(4)引用于专利的科学论文数、(5)尖端技术产品的政府采购、(6)大学与公共研究机构孵化的创业型企业数、(7)中小企业的专利申请数、 (8)技术贸易收支。
四、实施的机制
(一)以“综合科学技术创新会议”为核心，统揽指导制造业创新全局
《计划》的制定和执行由日本综合科学技术创新会议 (CSTI)具体负责。CSTI是日本内阁府五大重要政策咨询会议之一，与经济财政咨询会议共同被视为“首相智库”。CSTI受首相直接领导，由内阁官房长官，科技、总务、经济产业等大臣，日本学术会议会长以及8名不同领域资深专家组成。CSTI通过审议科学技术政策、科技预算、科技资源分配、评价国家重要研发项目等，旨在发挥总体把控与横向连 接各部门的功能，推进科技振兴与创新政策一体化。如，灵活运用SIP(战略性创新项目)、ImPACT(创新性技术研发 推进项目)等国家重点项目制度引导各省厅跨部门、跨领域实施政策，起到了统揽全局的作用。
(二)建立了“科技评估机构牵头+专家学者咨询+社会调查机构辅助”的协作评估模式
历次科学技术基本计划的评估都是在当期计划的执行中期开展的。开展评估的首要目的不是为了问责，也并不是展示绩效，而是为了掌握实际实施情况，为科技任务的动态调整和下一期计划的制定提供参考依据。CSTI授权文部科学省进行评估，文部科学省委托其科技政策研究所(NISTEP) 具体组织实施。为此，NISTEP专门设置了“基本计划评估调查项目组”，并动员了所内绝大多数力量参与。
同时，评估也受到日本其他学术机构的广泛支持，如日本学术会议专门成立了基本计划评估委员会，社团法人日本工学学术企划委员会、研究技术计划学会下属的科学技术政策分科会等也积极献言献策。在专题调研中，还积极邀请社会专业力量参与， 委托三菱综合研究所、日本综合研究所协助实施基层调查。 对于需要在海外开展的调查，则委托所在国的有关专业机构，如美国的兰德公司、英国的曼彻斯特大学出版社等协作完成。日本政府对基本计划开展的评估，已经嵌入到历次基本计划的制定与实施流程中，实现了制定一实施-评估一制定的目的 机器衔接与动态循环，见下图。
■