一、名词解释
答:公共部门改革是指对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为，涉及公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位方面的改革两个方面，其目的是为了优化公共组织结构及其职能，提高效率和服务质量以适应社会发展变化的要求。
答。政府职能是指根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能，包括管理的公共事务的范用(管什么)以及采取什么方式进行管理(怎么管)这两个方面。政府职能具有整体性、执行性、多样性、动态性、程序性、依法性等特点。
答:当代中国的行政体制在本质上是社会主义的行政体制。社会主义行政体制是在社会主义国家制度基础上建立起来的一整套关于组织管理政治、经济、文化事务的权力划分体系、组织体系和制度体系的综合体。社会主义行政体制具有双重性：一方面，它要体现社会主义政治制度的本质，这是政治层面的内容；另一方面，它又要反映古今中外行政活动、行政发展的一般规律，这是技术层面的内容。由于所处的时代不同、面临的公共管理问题不同、要解决的社会矛盾和根本任务不同，因而，在社会主义发展的不同阶段，所表现出来的行政研究与行政发展实践也就存在不同的着力点。一般而言，在创建社会主义理论和取得社会主义政权时期。出较多地从政治层面上思老问题，因而较多地童视行政休系政治层面的内容；而在社会主义建设时期，则比较重视在社会主义制度框架内从技术层面上思考问题。因此，当代中国行政改革，既要强调其是社会主义制度的自我完善，又要从技术层面上完善和改进行政体制、政府职能定位、管理方式和机构设置等问题。
答:流程再造是指对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。流程再造的优点：a.作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务的效率和质量；b，帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存。流程再造的缺点是：公共部门的成本难以量化，难以评估提高服务和降低成本的比例关系，与企业相比较，在政府机构中打破部门界限和壁垒难度更大。
答:法治政府包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等六个方面的要求。对于行政体制改革而言，法治政府意味着：用法律手段推动改革进程，把机构改革过程和改革成果法制化；按照法定权限和程序行使职权、履行职责，既不能失职不作为，又不能越权乱作为；坚持和自觉地接受人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督，实行行政复议制度，加强审计、监察等专门监督。
答:略。
答:服务型政府是指能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府，是按照公众的需求提供公共产品和服务、以回应公众和社会的需要为政府职能定位的现代政府。服务型政府的基本特征是：政府是公共利益的代表，政府的主要职责是实现和保障社会公正，政府的职能主要是提供公共产品与公共服务，政府财政资源主要向公共产品服务领域投入。
答:大部门制是指在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，有一个部门来统一管理，最大限度的避免政府职能交叉，政出多门，多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是对大陆行政管理休制改革在新的历中条件下话应市场经济的一个新举措，它可以化解政府部间中存在的机构重叠，职责交叉，政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。这也是国外市场化程度比较高的国家普遍采用的一种政府管理模式。
答:责任政府是指能够回应社会和公众的正当要求并加以满足，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的政府。责仟政府的基本特征是：政府必须通过体制机制创新和完善政策。创造良好的制度和政策环境，回应社会公共需求：具有完善的责任控制机制，强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法监督、舆论监督等；政府必须对行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果承担直接或间接的法律责任。
一、概念题
1公共部门改革
答：公共部门改革又称行政改革，是对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整的一种政治行为，涉及公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位的改革两个方面，其目的是优化公共组织结构及其职能，提高效率和服务质量以适应社会发展变化的要求。公共部门改革内容的特性包括一般性、普遍性和变动性、特殊性。
2政府职能
答：政府职能是指政府根据社会需求，在国家和社会管理中承担的职责和功能，包括管理的公共事务的范围（管什么）以及采取什么方式进行管理（怎么管）这两个方面。政府职能具有整体性、执行性、多样性、动态性、程序性、依法性等特点。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务构成了当代中国的政府职能体系。
3行政体制
答：行政体制又称政府体制、行政管理体制，是国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称，是国家政治体制的重要组成部分。行政体制的类型主要有：①行政权力体制；②政府首脑体制；③中央政府体制；④行政区划体制。在大陆，行政体制主要指立法机关、行政机关、司法机关和监察机关的权力划分。
4业务流程再造
答：业务流程再造是指对企业的业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，从而使企业获得成本、质量、服务和速度等方面业绩的改善，从而达到削减成本、提高利润、对市场变化做出灵活的反应和提高企业市场竞争力的目的。业务流程再造是基于网络信息技术等现代科学技术为满足用户需要而系统化地改进企业业务流程的一种管理哲学。业务流程再造以流程为导向，它替代了原有的以职能为导向的组织结构形式，为企业管理活动提出了一个全新的理念。
5法治政府
答：法治政府是指政府在行使权力履行职责过程中应坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。法治政府包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等六个方面的要求。对于行政体制改革而言，法治政府意味着：①用法律手段推动改革进程，把机构改革过程和改革成果法制化；②按照法定权限和程序行使职权、履行职责，既不能失职不作为，又不能越权乱作为；③坚持和自觉地接受人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督，实行行政复议制度，加强审计、监察等专门监督。
6责任政府
答：责任政府是指能够回应社会和公众的正当要求并加以满足，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的政府。责任政府的基本特征是：①政府必须通过体制机制创新和完善政策，创造良好的制度和政策环境，回应社会公共需求；②具有完善的责任控制机制，强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法监督、舆论监督等；③政府必须对行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果承担直接或间接的法律责任。
7效能政府
答：效能政府是指行政效率高、执行能力强，行政成本低、廉洁奉公、全心全意为人民服务的政府，是特定环境下能最佳实现组织功能的政府。从理论上说，效能政府建设的核心问题是效能标准的确立问题。没有一套科学、合理的效能政府标准作为基准，效能政府的建设或实现将无以为据。
8服务型政府
答：服务型政府是指能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府，是按照公众的需求提供公共产品和服务、以回应公众和社会的需要为政府职能定位的现代政府。服务型政府的基本特征有：①政府是公共利益的代表；②政府的主要职责是实现和保障社会公正；③政府的职能主要是提供公共产品与公共服务；④政府财政资源主要向公共产品服务领域投入。
9大部门制
答：大部门制又称大部制，是指在政府的部门设置中，将职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门来统一管理，精简政府机构，减少横向协调的困难。大部门制是对大陆行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济的一个新举措，它可以化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。
10“互联网＋行动”计划
答：“互联网＋行动”计划是李克强总理在2015年两会的政府工作报告中提出的，包含四个方面的内容：①以互联网促进产业转型升级，着力提高实体经济创新力和生产力；②以互联网培育发展新业态新模式，着力形成新的经济增长点；③以互联网增强公共服务能力，着力提升社会管理和民生保障水平；④加快网络基础设施建设，着力提高互联网应用支撑能力。
二、简答
答:(1)帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。帕金森认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。帕金森把提出的帕金森定律概括为两条(作为动机要素的)法则；其一是增加部属的法则，其二是增加工作量的法则。帕金森提出，当行政官员对自己的工作量感到过重时，对此问题所采取的措施是受动机规律引导的，即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”，其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。这就是所谓的第一法则――增加部属的法则。与此同时，帕金森指出，由于职位上的工作量不变(或略微增大)，而人员却大幅度地增加，这就决定了下属行政官员们必须互相合作地从事工作。对于以前只需要一两个人就可以做完的事情，如果分解之后，人为地增加了许多工作量，从而便需要由许多行政人员来共同分担。帕金森定律的所谓第二法则，即行政官员彼此之间人为地制造工作：增加工作量的法则。
因此，在组织机构的设置与管理中，应严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量；同时还要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。
(2)瓦格纳法则是指是指随着国家职能的扩大和经济的发展就要求保证行使这些国家职能的财政支出不断增加，即随着人均收入提高财政支出相对规模相应提高。具体来讲，可以从以下三方面来进行解释：
①市场失灵和外部性的存在需要政府的活动增加。瓦格纳认识到，随着经济的工业化，不断扩张的市场与这些市场中的行为主体之间的关系更加复杂化，这需要建立司法体系和管理制度，以规范行为主体的社会经济活动。
②政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。因为随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。
③城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府出面进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。这就是说，随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。
答:(1)美国学者B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了当代西方公共部门改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式、解制式政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表13-2所示。
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(2)英国学者E·费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在现实中并不存在统一的“新公共管理”模式，而是有着各种不同类型的“新公共管理”模式。由此他们论述了在当代西方国家公共部门改革过程中，至少有过四种不同于旧的公共行政模式的新公共管理模式。这些模式都包含着重要的差别和明确的特征。
①效率驱动模式。这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在20世纪80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理(工商管理)的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征是：强列关注财政控制、成本核算和效率问题，关心信息系统的完善，建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式；强化明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移，推进和改善正式的绩效评估方法，强调对顾客负责；让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，在边际上进行类似于市场的实验(准市场)；解除劳动力市场的规制，加快工作步伐，采用绩效工资制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。
②小型化与分权模式。这种模式在20世纪80年代虽然没有像效率驱动模式那样处于支配地位，但其影响力不断增强，地位日益重要。这种模式的出现与强化，与20世纪70年代中后期出现的组织的分散化和分权、对组织灵活性的追求、脱离高度标准化的组织体制、日益加强的战略和预算责任的非中心化、目益增加的合同承包、小的战略核心与大的操作边缘的分离等组织发展新趋势有密切关系。
小型化与分权模式的主要特点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展。从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变，较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化――公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构转变，组织高层领导与低层职员减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离，出现了购买型组织形式；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用等新风格的管理方式转变，日益重视组织间的战略；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变。
③追求卓越模式。这种模式的出现与20世纪80年代兴起的企业文化的管理新潮有关，也部分反映了强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。
追求卓越模式的主要特点是:在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的黏合剂；强调由结果判断绩效。主张分权和非中心化；在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁。管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用；强化团队精神，强调更具战略性的人力资源管理职能。
④公共服务取向模式。这种模式代表了一种私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合。强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量(如应用质量诱因、采用全面质量管理方法)，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者(而不是一般的顾客)的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程(如鼓励社区发展、进行社会需要评估)；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。
答:“顾客理论”是公共管理运动中的一项重要内容，它是从经济学中转化而来的理论。它对公共管理和政府改革都产生了极大的影响。具体体现在以下两个方面：
(1)“顾客理论”的贡献
戴维·奥斯本和特德·盖普勒认为，顾客导向的积极作用在于：
①顾客导向的组织可促使服务提供者对顾客真正负起应有的责任
②顾客导向的组织使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预
③顾客导向的组织可激发出组织成员更多的创新行为
④顾客导向的组织可对民众提供更广泛的选择
⑤顾客导向的组织其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费
⑥顾客导向的组织能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益
⑦顾客导向的组织可创造出更多公平的机会
(2)“顾客理论”的缺陷与不足
①顾客导向理论可能危及政府的合法性。顾客本身是一个经济学的术语，它在传统意义上指的是接受产品或服务的人。倘若公共服务坚持顾客导向的原则，那么会有一部分人将在很大程度上受到忽视。因此，顾客的概念就直接威胁到了公共部门存在的合法性原因此。
②顾客导向在公共服务中违背了公平原则。市场中，顾客与企业之间是一种平等的交换的关系。但是，处于社会这个环境中时，公众需要的是政府的公平的服务，所以顾客导向在公共服务中违背了公平的原则。
③顾客在公共管理中的提出割断了民众与政府之间的法律关系。在市场中，企业与顾客的关系只以公平交易为基础。而民众与政府之间是一种法律关系。顾客与企业会因为交易的完成而失去关系，但是民众却无法与政府断开关系。民众必须忠诚于国家，在民众的一生之中，对国家担负起自己应有的责任和履行应有的义务。
④顾客导向理念的适应范围有限。一般而言，顾客选择主要运用于服务职能，并不适用于政策执行职能。例如，对于警察和监狱长而言，罪犯是执行对象，也是他们的顾客。执行组织可以通过将执行对象视为顾客的方式来改进服务质量和管理绩效，但是，在管理实践，顾客和执行对象两者不能混淆，因为公众的安全要比罪犯的满意更重要。
答：当代西方国家的新公共管理运动形成和造就了新的公共管理模式。由于各国情况的不同、各位学者研究角度的不同，形成了不同的公共管理新模式。主要包括：
(1)戴维·奥斯本、特德·盖布勒在《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中，全面阐述了“企业家政府”模式；①起催化作用的政府；掌舵而不是划奖；②社区拥有的政府:授权而不是服务；③竞争性政府；把竞争机制注入到提供服务中去；④有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。奥斯本和盖布勒强调借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术。包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”，认为这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。
(2)欧文·E·休斯将公共管理新模式概括为以下六个方面：①意味着一种与传统公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任；②明确表示了脱离古典官僚制的意图，目的是使组织、人事、任期和条件更具灵活性；③明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标评估工作业绩，以及对项目进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“3E”标准；④公共管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是政治中立或无党派立场的；⑤政府职能更有可能受市场检验(如合同外包)，或奥斯本所说的“将掌舵与划奖分开”。政府介入并不一定指政府非通过官僚制手段不可；⑥通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能。
(3)美国学者B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了当代西方公共部门改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式、解制式政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表13-3所示:
表13-3四种模式的主要特征
答:从“重管理型”的政府管理模式向“服务型”政府管理模式转变过程中所发生的重大变化包括以下几个方面：
(1)随着许多国有企业卖给工人和股东以及在经济活动中实行大规模的私有化，公共部门已从直接的经济活动中撤离；
(2)在公共部门中保留的社会政策职能已服从于市场化的过程，在以前属于在线管理组织的公共部门出现了创造“准市场”的种种尝试，这些准市场的财政仍然是公共的，但引入了竞争机制，如招标和合同承包；
(3)在公共部门及公共服务领域出现了注重“少花钱多办事”、让钱更有所值、竞争绩效和成本指标的使用、加强成本核算和强化审计系统等趋势，绩效的评估更加公开化，并受中央指导系统的严密控制；
(4)出现了一种由“维持现状的管理”向“变迁的管理”的转变，人们更强烈地要求透明的、积极的和个性化的领导方式，人力资源管理开始使用战略性的管理方式，组织发展不断地提出各种替代方案和更人性化的管理方式，学习型的组织也开始出现。
答:政府与社会的关系主要包括三个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。随着市场经济体制的发展，我们需要新型机制来协调处理政府与社会之间的关系。具体从下面三方面入手：
(1)培养社会自治能力，纠正市场失灵和超越市场、引导市场有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府，这并不意味着政府就无事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠正市场的固有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。其次，政府的作用是超越市场、引导市场，这要求政府能够站在市场之上，控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。有效的政府要培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理。
(2)加快社会保障制度改革，市场失灵的存在，是政府干预经济活动的理由
在建立社会主义市场经济的过程中，政府具有培育和完善市场的职能，这实际上就是政府转变职能的过程。社会主义国家的政府是社会主义市场发育的第一推动力。政府培育和完善市场主体包括两个方面：一方面，政府作为社会经济管理者，应退出国有资产的管理和经营领域，即放弃其经营职能；另一方面，政府应加强社会职能，特别是社会保障职能。尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。
(3)确立政府与社会的良性互动体系。
政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预。按照这一原则，政府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只“看得见的手”的不完善的地方，以使政府干预尽可能地降低成本，减少副作用，增加有效性。在大陆，由于有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权的历史，因而在向市场经济体制转变过程中，更应该警惕和防止政府对经济的过度干预政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。
答:(1)“服务而不是掌舵”是新公共服务理论的观点。“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划奖”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点：
①政府的职能是服务，而不是掌舵
②公共利益是目标而非副产品
③在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性
④为公民服务，而不是为顾客服务
⑤责任并不简单
⑥重视人，而不只是重视生产率
⑦公民权和公共服务比企业家精神更重要
新公共服务理论则主张，公共行政官员一开始就应该认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理是至关重要的。公共利益超越了个人自身利益的聚集，新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益。这里，公共服务本身被视为公民权的扩展部分，是由为他人服务和实现公共目标的欲望所促动的。如果从这种观点来看，公共行政官员的作用就是把人们带到“桌子旁边”，并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务。负责任的行政官员应该努力使公民不仅参与计划，而且还参与执行实现公共目标的项目。公共行政官员的职责主要不是控制或者使用激励，而是服务。
尽管新公共服务理论是在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，并且主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，但是，这并不意味着它是对传统公共行政理论和新公共管理理论的全盘否定。从理论视角来看，它本质上是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合干现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。
(2)“堂舵而不是划桨”是新公共管理理论的观点。新公共管理或管理主义以一种新的视野为当代西方国家公共部门改革提供有力的指导理论，并促进了西方国家公共部门改革的重大变化。公共管理的新模式取代旧的管理模式，不只是在公共行政内部实行技术性专业化，不只是对公共部门进行改革，而且还要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。不同的学者对新公共管理提出了不同的观点，比较有代表性的有：
①戴维.·奥斯本、特德·盖布勒的“企业家政府”模式
a.起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；
b.社区拥有的政府：授权而不是服务；
c.竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；
d.有使命感的政府：改变照章办事的组织；
e.讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；
f受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；
g.有事业心的政府：有收益而不浪费；
h.有预见的政府：预防而不是治疗；
i.分权的政府：从等级制到参与和协作；
j.以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。
②欧文·E·休斯的公共管理新模式
a.意味着一种与传统公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任；
b.明确表示了脱离古典官僚制的意图，目的是使组织、人事、任期和条件更具灵活性；
c.明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标评估工作业绩，以及对项目进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“3E”标准；
d公共管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是政治中立或无党派立场的；
e.政府职能更有可能受市场检验(如合同外包)，或奥斯本所说的“将掌舵与划奖分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制手段不可；
f.通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能。
③B·盖伊·彼得斯的四种治理模式
四种治理模式指市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式、解制式政府模式。从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表13-4所示。
④E·费利耶
E·费利耶在《行动中的新公共管理》一书中认为，在现实中并不存在统一的“新公共管理”模式，而是有着各种不同类型的“新公共管理”模式。
a.效率驱动模式
b.小型化与分权模式
c.追求卓越模式
d.公共服务取向模式。
二、思考题
1比较瓦格纳法则和帕金森定律在分析政府规模扩张方面的差异。
答：（1）帕金森定律：
帕金森定律是指帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。帕金森在组织机构活动中发现：组织机构所完成的工作与工作人员的多少之间并没有联系，管理层次的增加也与工作本身无关。帕金森认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。帕金森定律包括以下两条法则：
①增加部属的法则。帕金森提出，当行政官员对自己的工作量感到过重时，对此问题所采取的措施受动机规律引导，即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”，其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。
②增加工作量的法则。帕金森指出，由于职位上的工作量不变（或略微增大），而人员却大幅度增加，这就决定了下属行政官员们必须互相合作地工作。以前只需要一两个人就可以做完的事情，分解之后，人为地增加了许多工作量，从而便需要由许多行政人员来共同分担。
（2）瓦格纳法则：
瓦格纳法则是指随着国家职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些国家职能的财政支出不断增加，即随着人均收入提高，财政支出相对规模相应提高。具体来讲，可以从以下三方面来进行解释：
②政府对经济活动的干预以及从事的生产性活动，也会随着经济的工业化而不断扩大。随着工业化经济的发展，不完全竞争市场结构更加突出，市场机制不可能完全有效地配置整个社会资源，因此需要政府对资源进行再配置，实现资源配置的高效率。
③城市化以及高居住密度会导致外部性和拥挤现象，这些都需要政府进行干预和管制。最后，教育、娱乐、文化、保健以及福利服务的需求收入弹性较大，要求政府在这些方面增加支出。即随着人均收入的增加，人们对上述服务的需求增加得更快，政府要为此增加支出。
（3）瓦格纳法则和帕金森定律在分析政府规模扩张方面存在的差异：
①瓦格纳法则侧重于分析政府规模扩张的外部环境因素，帕金森定律侧重于分析政府规模扩张的内部因素。
②瓦格纳法则侧重于分析经济发展与财政支出对政府规模扩张的影响，帕金森定律侧重于分析工作压力与人员多少对政府规模扩张的影响。
2比较分析彼得斯与费利耶的“新公共管理”模式。
答：（1）彼得斯的“新公共管理”模式：
美国学者彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了当代西方公共部门改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式：市场化政府模式、参与型政府模式、弹性化政府模式、解制化政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征，如表13-8所示。
表13-8 四种模式的主要特征
（2）费利耶的“新公共管理”模式：
英国学者费利耶等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在现实中并不存在统一的新公共管理模式，而是有着各种不同类型的新公共管理模式。由此他们论述了在当代西方国家公共部门改革过程中，至少有过四种不同于旧的公共行政模式的新公共管理模式，具体内容如下：
①效率驱动模式。效率驱动模式将私人部门管理的方法和技术引入公共部门管理，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。
②小型化与分权模式。小型化与分权模式的出现与强化，与20世纪70年代中后期出现的组织的分散化和分权、对组织灵活性的追求、脱离高度标准化的组织体制、日益加强的战略和预算责任的非中心化、日益增加的合同承包、小战略核心与大操作边缘的分离等组织发展新趋势有密切关系。
③追求卓越模式。追求卓越模式的出现与20世纪80年代兴起的企业文化的管理新潮有关，反映了强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。
④公共服务取向模式。公共服务取向模式代表了一种私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，既强调公共部门的公共服务使命，又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。
（3）两种模式的比较分析略。
3“顾客理论”是当代西方公共管理理论的重要内容。请分析评价“顾客理论”的贡献；同时，从批判学派的角度分析评价“顾客理论”的缺陷与不足。
答：“顾客理论”是公共管理运动中的一项重要内容，它是从经济学中转化而来的理论，对公共管理和政府改革都产生了极大的影响。
（1）“顾客理论”的贡献：
戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，顾客导向组织的积极作用包括：①可促使服务提供者对顾客真正负起应有的责任；②减少组织成员在决策时政治因素的不当干预；③可激发出组织成员更多的创新行为；④可对民众提供更广泛的选择；⑤其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费；⑥能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益；⑦可创造出更多公平的机会。
（2）“顾客理论”的缺陷与不足：
①顾客导向理论可能危及政府的合法性。顾客本身是一个经济学的术语，它在传统意义上是指接受产品或服务的人。倘若公共服务坚持顾客导向的原则，那么会有一部分人在很大程度上受到忽视。因此，顾客的概念就直接威胁到了公共部门存在的合法性。
②顾客导向在公共服务中违背了公平原则。市场中，顾客与企业之间是一种平等的交换的关系。但处于社会环境中时，公众需要的是政府公平的服务，所以顾客导向在公共服务中违背了公平的原则。
③顾客在公共管理中的提出割断了民众与政府之间的法律关系。在市场中，企业与顾客的关系只以公平交易为基础。而民众与政府之间是一种法律关系。顾客与企业会因为交易的完成而失去关系，但是民众却无法与政府断开关系。民众必须忠诚于国家，对国家担负起自己应有的责任，并履行应有的义务。
④顾客导向理念的适应范围有限。一般而言，顾客选择主要运用于服务职能，并不适用于政策执行职能。如对警察和监狱长而言，罪犯是执行对象，也是他们的顾客。执行组织可以通过将执行对象视为顾客的方式来改进服务质量和管理绩效。但在管理实践中，顾客和执行对象二者不能混淆，因为公众的安全要比罪犯的满意更重要。
4当代西方国家行政改革也被称为“新公共管理运动”“政府再造运动”。随着社会主义市场经济体制的深入发展以及其他内外因素的发展变化，行政改革在大陆社会经济发展过程中也日益重要，并推动着政府管理模式的变换和政府职能的转变，特别是推动政府管理模式从“重管理型”向“服务型”转变。请你分析说明下列问题：
（1）请根据当前学术界关于“新公共管理”的论述，列举三个具有代表性的人物及其代表性观点，请分析评价这些观点并阐述你对“新公共管理”内涵的理解。
答：①代表人物及观点：
a．戴维·奥斯本与特德·盖布勒的观点。他们在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中，全面阐述了“企业家政府”模式：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。奥斯本和盖布勒强调借用私人部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私人部门的管理人员来“重塑政府”，认为这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。
b．欧文·休斯的观点。他将公共管理新模式概括为以下六个方面：意味着一种与传统公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任；明确表示了脱离古典官僚制的意图，目的是使组织、人事、任期和条件更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标评估工作业绩，以及对项目进行系统评估，其背后的推动力是经济、效率和效能的“3E”标准；公共管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是政治中立或无党派立场的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或如奥斯本所说的“将掌舵与划桨分开”；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能。
c．盖伊·彼得斯的观点。美国学者彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了当代西方公共部门改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式：市场化政府模式、参与型政府模式、弹性化政府模式、解制化政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征。
②对“新公共管理”内涵的理解：
新公共管理或管理主义以一种新的视野为当代西方国家公共部门改革提供了有力的指导理论，并促进了西方国家公共部门改革的重大变化。公共管理的新模式取代旧的管理模式，不只是在公共行政内部实行技术性专业化，不只是对公共部门进行改革，而且还要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。
新公共管理是在经济滞胀、环境污染、社会问题日益严重的背景下迫使政府进行的行政改革运动。其侧重于改革政府的内部结构，以及与社会、公民之间的关系，最终目的是要缩小政府规模，以更低的费用、更高的效率来提供公共服务。
（2）请分析在从“管理型”的政府管理模式向“服务型”政府管理模式转变过程中，所发生的重大变化是什么以及管理与服务的关系。
答：①从“重管理型”的政府管理模式向“服务型”政府管理模式转变过程中，所发生的重大变化主要是政府角色和职能的转变，政府由过去的发号施令者转变为与公民社会平等合作的具有高度责任意识的公共服务与公共产品的提供者。“管理型”政府和“服务型”政府的区别具体体现在以下几个方面：
a．行政目标的侧重点不同。“管理型”政府的主要行政目标是管理，维持政治国家的秩序与安定。而“服务型”政府则是服务重于管理，政府行政活动的重心和行政职能的运用转向以公共服务为主。
b．行政手段不同。“管理型”政府的主要行政手段是强制；而“服务型”政府则是合作多于强制。
c．“管理型”政府的行政立法随意，行政管制色彩浓厚；而“服务型”政府则淡化官意而重民意。
d．“管理型”政府的行政效率低下，行政成本高；而“服务型”政府则是高效能代替低效能和无效能。
e．从行政权的控制看，“管理型”政府容易产生行政权滥用和腐败；而“服务型”政府则重责任轻利益。
②管理与服务的关系。事实上，管理与服务是对立统一的辩证关系。二者既相互对立、彼此冲突；又相互统一、相辅相成。
a．管理与服务的相互对立和冲突关系，主要表现在四个方面：
第一，人性假设不同。管理（尤其是早期的科学管理）是基于“理性经济人”的假设，而服务则基于“社会人”假设。
第二，实现方式不同。管理通常采取命令、控制等刚性手段，实行自上而下的单向度行为模式，推进标准化、程序性的运行过程。而服务通常采取沟通、合作等柔性手段，实行平等互动的双向行为模式，推进多元化、灵活性的运行过程。
第三，行为取向不同。管理的宗旨是实现组织目标，主要依托权力、制度、纪律等强制性力量，被管理者往往缺乏表达意愿和参与的机会。而服务以服务对象愿意接受服务为前提，实现方式依赖双方互动、彼此认同，被服务者处于自愿状态。
第四，实际效果不同。管理借由工具理性和技术理性提高生产效率，服务则借由人文理性和价值理性让客体满意。
b．管理与服务是相互统一、相辅相成的关系，主要表现为三个方面：
第一，目标一致。现代民主制度的建立是现代社会文明进步的标志之一，体现在政府不再是统治者进行统治的官僚机器，而是公民权利让渡的结果。公民是公共权力的合法拥有者，委托政府进行公共事务的管理。
第二，手段互补。服务所采用的柔性手段，能够调动被服务者的参与热情，提高政策制定的民主化程度，增强政策执行的合理性依据，提升公民满意度。行政行为能够既具备有效性又具备合理性，离不开两种手段的优势互补、刚柔并济。
第三，过程相融。行政行为在表现形式上难以严格地划分究竟是管理行为还是服务行为，在行政行为的制定、执行和评估的整个过程，管理和服务相互融合。
5在政府与社会关系中，一方面，如果社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力；那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗；社会将在政府之外创造自身满足的机制，这导致政府与社会的离异、导致社会对自身发展的冷漠。另一方面，如果政府权威不足，则可能使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向，其结果是社会政治生活中的矛盾与困难，多民族国家的分裂。