一、名詞解釋
答:公共部門改革是指對利益關系、權力格局、組織結構進行重新調整和建立的一種政治行為，涉及公共部門自身的改革和公共部門在整個社會的職能定位方面的改革兩個方面，其目的是為了優化公共組織結構及其職能，提高效率和服務品質以适應社會發展變化的要求。
答。政府職能是指根據社會需求，政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能，包括管理的公共事務的範用(管什麼)以及采取什麼方式進行管理(怎麼管)這兩個方面。政府職能具有整體性、執行性、多樣性、動态性、程式性、依法性等特點。
答:當代中國的行政體制在本質上是社會主義的行政體制。社會主義行政體制是在社會主義國家制度基礎上建立起來的一整套關于組織管理政治、經濟、文化事務的權力劃分體系、組織體系和制度體系的綜合體。社會主義行政體制具有雙重性：一方面，它要展現社會主義政治制度的本質，這是政治層面的内容；另一方面，它又要反映古今中外行政活動、行政發展的一般規律，這是技術層面的内容。由于所處的時代不同、面臨的公共管理問題不同、要解決的社會沖突和根本任務不同，因而，在社會主義發展的不同階段，所表現出來的行政研究與行政發展實踐也就存在不同的着力點。一般而言，在建立社會主義理論和取得社會主義政權時期。出較多地從政治層面上思老問題，因而較多地童視行政休系政治層面的内容；而在社會主義建設時期，則比較重視在社會主義制度架構内從技術層面上思考問題。是以，當代中國行政改革，既要強調其是社會主義制度的自我完善，又要從技術層面上完善和改進行政體制、政府職能定位、管理方式和機構設定等問題。
答:流程再造是指對公司的流程、組織結構和文化等進行徹底的、急劇的重塑，以達到績效的飛躍。流程再造的優點：a.作為一種政策工具，流程再造技術可以提高提供公共物品和服務的效率和品質；b，幫助組織應對風險和變化；是一種鼓勵個人創造性的新途徑，使組織能夠在國際競争和日新月異的變革中生存。流程再造的缺點是：公共部門的成本難以量化，難以評估提高服務和降低成本的比例關系，與企業相比較，在政府機構中打破部門界限和壁壘難度更大。
答:法治政府包括合法行政、合理行政、程式正當、高效便民、誠實守信和權責統一等六個方面的要求。對于行政體制改革而言，法治政府意味着：用法律手段推動改革程序，把機構改革過程和改革成果法制化；按照法定權限和程式行使職權、履行職責，既不能失職不作為，又不能越權亂作為；堅持和自覺地接受人大監督、政協的民主監督、司法監督、新聞輿論監督、群衆監督，實行行政複議制度，加強審計、監察等專門監督。
答:略。
答:服務型政府是指能夠公正、透明、高效地為公衆和全社會提供優質公共産品和服務的政府，是按照公衆的需求提供公共産品和服務、以回應公衆和社會的需要為政府職能定位的現代政府。服務型政府的基本特征是：政府是公共利益的代表，政府的主要職責是實作和保障社會公正，政府的職能主要是提供公共産品與公共服務，政府财政資源主要向公共産品服務領域投入。
答:大部門制是指在政府的部門設定中，将那些職能相近的部門、業務範圍趨同的事項相對集中，有一個部門來統一管理，最大限度的避免政府職能交叉，政出多門，多頭管理，進而提高行政效率，降低行政成本。十七大報告提出“大部制”改革的思路，是對大陸行政管理休制改革在新的曆中條件下話應市場經濟的一個新舉措，它可以化解政府部間中存在的機構重疊，職責交叉，政出多門的沖突以及權限沖突，有助于減少和規範行政審批，簡化公務手續和環節，提高政策執行效能。這也是國外市場化程度比較高的國家普遍采用的一種政府管理模式。
答:責任政府是指能夠回應社會和公衆的正當要求并加以滿足，承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任的政府。責仟政府的基本特征是：政府必須通過體制機制創新和完善政策。創造良好的制度和政策環境，回應社會公共需求：具有完善的責任控制機制，強化對行政權力的監督和制約，如立法監督、司法監督、輿論監督等；政府必須對行使職權過程中所産生的不當行為或不良後果承擔直接或間接的法律責任。
一、概念題
1公共部門改革
答：公共部門改革又稱行政改革，是對利益關系、權力格局、組織結構進行重新調整的一種政治行為，涉及公共部門自身的改革和公共部門在整個社會的職能定位的改革兩個方面，其目的是優化公共組織結構及其職能，提高效率和服務品質以适應社會發展變化的要求。公共部門改革内容的特性包括一般性、普遍性和變動性、特殊性。
2政府職能
答：政府職能是指政府根據社會需求，在國家和社會管理中承擔的職責和功能，包括管理的公共事務的範圍（管什麼）以及采取什麼方式進行管理（怎麼管）這兩個方面。政府職能具有整體性、執行性、多樣性、動态性、程式性、依法性等特點。經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務構成了當代中國的政府職能體系。
3行政體制
答：行政體制又稱政府體制、行政管理體制，是國家行政機關的設定、職權的劃分與運作等制度的總稱，是國家政治體制的重要組成部分。行政體制的類型主要有：①行政權力體制；②政府首腦體制；③中央政府體制；④行政區劃體制。在大陸，行政體制主要指立法機關、行政機關、司法機關和監察機關的權力劃分。
4業務流程再造
答：業務流程再造是指對企業的業務流程進行根本性的再思考和徹底性的再設計，進而使企業獲得成本、品質、服務和速度等方面業績的改善，進而達到削減成本、提高利潤、對市場變化做出靈活的反應和提高企業市場競争力的目的。業務流程再造是基于網絡資訊技術等現代科學技術為滿足使用者需要而系統化地改進企業業務流程的一種管理哲學。業務流程再造以流程為導向，它替代了原有的以職能為導向的組織結構形式，為企業管理活動提出了一個全新的理念。
5法治政府
答：法治政府是指政府在行使權力履行職責過程中應堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運作。法治政府包括合法行政、合理行政、程式正當、高效便民、誠實守信和權責統一等六個方面的要求。對于行政體制改革而言，法治政府意味着：①用法律手段推動改革程序，把機構改革過程和改革成果法制化；②按照法定權限和程式行使職權、履行職責，既不能失職不作為，又不能越權亂作為；③堅持和自覺地接受人大監督、政協的民主監督、司法監督、新聞輿論監督、群衆監督，實行行政複議制度，加強審計、監察等專門監督。
6責任政府
答：責任政府是指能夠回應社會和公衆的正當要求并加以滿足，承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任的政府。責任政府的基本特征是：①政府必須通過體制機制創新和完善政策，創造良好的制度和政策環境，回應社會公共需求；②具有完善的責任控制機制，強化對行政權力的監督和制約，如立法監督、司法監督、輿論監督等；③政府必須對行使職權過程中所産生的不當行為或不良後果承擔直接或間接的法律責任。
7效能政府
答：效能政府是指行政效率高、執行能力強，行政成本低、廉潔奉公、全心全意為人民服務的政府，是特定環境下能最佳實作組織功能的政府。從理論上說，效能政府建設的核心問題是效能标準的确立問題。沒有一套科學、合理的效能政府标準作為基準，效能政府的建設或實作将無以為據。
8服務型政府
答：服務型政府是指能夠公正、透明、高效地為公衆和全社會提供優質公共産品和服務的政府，是按照公衆的需求提供公共産品和服務、以回應公衆和社會的需要為政府職能定位的現代政府。服務型政府的基本特征有：①政府是公共利益的代表；②政府的主要職責是實作和保障社會公正；③政府的職能主要是提供公共産品與公共服務；④政府财政資源主要向公共産品服務領域投入。
9大部門制
答：大部門制又稱大部制，是指在政府的部門設定中，将職能相近的部門、業務範圍趨同的事項相對集中，由一個部門來統一管理，精簡政府機構，減少橫向協調的困難。大部門制是對大陸行政管理體制改革在新的曆史條件下适應市場經濟的一個新舉措，它可以化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的沖突以及權限沖突，有助于減少和規範行政審批，簡化公務手續和環節，提高政策執行效能。
10“網際網路＋行動”計劃
答：“網際網路＋行動”計劃是李克強總理在2015年兩會的政府工作報告中提出的，包含四個方面的内容：①以網際網路促進産業轉型更新，着力提高實體經濟創新力和生産力；②以網際網路培育發展新業态新模式，着力形成新的經濟增長點；③以網際網路增強公共服務能力，着力提升社會管理和民生保障水準；④加快網絡基礎設施建設，着力提高網際網路應用支撐能力。
二、簡答
答:(1)帕金森定律是帕金森在對組織機構的無效活動進行調查和分析中提出的關于組織機構臃腫低效的形成原因的定律。帕金森在組織機構活動中發現這樣一個事實：組織機構所完成的工作與從業人員的多少這兩者之間并沒有什麼聯系，管理層次的增加也與工作本身無關。帕金森認為，造成這種事實的原因是由一個規律性的動機所導緻的，亦即“工作的增加隻是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”。這就是所謂的帕金森定律。帕金森把提出的帕金森定律概括為兩條(作為動機要素的)法則；其一是增加部屬的法則，其二是增加工作量的法則。帕金森提出，當行政官員對自己的工作量感到過重時，對此問題所采取的措施是受動機規律引導的，即“一個行政官員想增加的是下級而不是對手”，其目的是為了減少組織中的競争對手，同時增加部下也可以提高該官員自己的地位。這就是所謂的第一法則――增加部屬的法則。與此同時，帕金森指出，由于職位上的工作量不變(或略微增大)，而人員卻大幅度地增加，這就決定了下屬行政官員們必須互相合作地從事工作。對于以前隻需要一兩個人就可以做完的事情，如果分解之後，人為地增加了許多工作量，進而便需要由許多行政人員來共同分擔。帕金森定律的所謂第二法則，即行政官員彼此之間人為地制造工作：增加工作量的法則。
是以，在組織機構的設定與管理中，應嚴格遵循以事定職、以職選人的原則，奉行職責合理分工的準則，防止無依據地增加工作量；同時還要不斷提高組織機構的目标實作标準，使政府管理機構處在一種“抑制膨脹”的狀态之中。
(2)瓦格納法則是指是指随着國家職能的擴大和經濟的發展就要求保證行使這些國家職能的财政支出不斷增加，即随着個人所得提高财政支出相對規模相應提高。具體來講，可以從以下三方面來進行解釋：
①市場失靈和外部性的存在需要政府的活動增加。瓦格納認識到，随着經濟的工業化，不斷擴張的市場與這些市場中的行為主體之間的關系更加複雜化，這需要建立司法體系和管理制度，以規範行為主體的社會經濟活動。
②政府對經濟活動的幹預以及從事的生産性活動，也會随着經濟的工業化而不斷擴大。因為随着工業化經濟的發展，不完全競争市場結構更加突出，市場機制不可能完全有效地配置整個社會資源，需要政府對資源進行再配置，實作資源配置的高效率。
③城市化以及高居住密度會導緻外部性和擁擠現象，這些都需要政府出面進行幹預和管制。最後，教育、娛樂、文化、保健以及福利服務的需求收入彈性較大，要求政府在這些方面增加支出。這就是說，随着個人所得的增加，人們對上述服務的需求增加得更快，政府要為此增加支出。
答:(1)美國學者B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了當代西方公共部門改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式：市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式、解制式政府模式。他從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表13-2所示。
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(2)英國學者E·費利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在現實中并不存在統一的“新公共管理”模式，而是有着各種不同類型的“新公共管理”模式。由此他們論述了在當代西方國家公共部門改革過程中，至少有過四種不同于舊的公共行政模式的新公共管理模式。這些模式都包含着重要的差别和明确的特征。
①效率驅動模式。這是當代西方政府改革運動中最早出現的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經濟學。它在20世紀80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰。這種模式代表了将私人部門管理(工商管理)的方法和技術引入公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅動模式的基本内容及特征是：強列關注财政控制、成本核算和效率問題，關心資訊系統的完善，建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“指令與控制”的工作方式；強化明确的目标定向和績效管理，權力向資深管理者轉移，推進和改善正式的績效評估方法，強調對顧客負責；讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎和顧客導向，在邊際上進行類似于市場的實驗(準市場)；解除勞動力市場的規制，加快工作步伐，采用績效工資制以及短期聘用合同；雇員自我調節權力減少，權力向管理者的轉移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業管理色彩而較少官僚色彩的授權，但更強調責任制；采用公司治理的新形式，權力向組織戰略頂層轉移等。
②小型化與分權模式。這種模式在20世紀80年代雖然沒有像效率驅動模式那樣處于支配地位，但其影響力不斷增強，地位日益重要。這種模式的出現與強化，與20世紀70年代中後期出現的組織的分散化和分權、對組織靈活性的追求、脫離高度标準化的組織體制、日益加強的戰略和預算責任的非中心化、目益增加的合同承包、小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等組織發展新趨勢有密切關系。
小型化與分權模式的主要特點是：從早期強調以市場為中心向更精緻和更成熟的準市場的擴充。從計劃到準市場的轉變成為公共部門配置資源的機制；從層級管理向合同管理的轉變，較松散的合同管理形式的出現；小戰略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗和非戰略職能的合同承包；分權和小型化――公共部門領取薪金者的大量減少，向扁平型組織結構轉變，組織高層上司與低層職員減少；公共資助與獨立部門供應相對分離，購買者和提供者分離，出現了購買型組織形式；從“指令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網絡形式互相作用等新風格的管理方式轉變，日益重視組織間的戰略；從标準化的服務向靈活多樣的服務系統的轉變。
③追求卓越模式。這種模式的出現與20世紀80年代興起的企業文化的管理新潮有關，也部分反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。
追求卓越模式的主要特點是:在由下而上的形式中，強調組織發展群組織學習，将組織文化看作一種組織發展的黏合劑；強調由結果判斷績效。主張分權和非中心化；在由上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷。管理組織變遷項目；重視上司魅力的影響和示範作用；強化團隊精神，強調更具戰略性的人力資源管理職能。
④公共服務取向模式。這種模式代表了一種私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合。強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的品質管理思想。這種模式的基本内容及特征是：主要關心提高服務品質(如應用品質誘因、采用全面品質管理方法)，強調産出價值，但必須以實作公共服務使命為基礎；在管理過程中反映使用者(而不是一般的顧客)的願望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為回報回路，強調公民權理念；懷疑市場機制在公共服務中的作用，主張将權力由指派者轉移到民選的地方委員會；強調對日常服務提供的全社會學習過程(如鼓勵社群發展、進行社會需要評估)；要求一系列連續不斷的公共服務的使命與價值，強調公民參與和公共責任制等。
答:“顧客理論”是公共管理運動中的一項重要内容，它是從經濟學中轉化而來的理論。它對公共管理和政府改革都産生了極大的影響。具體展現在以下兩個方面：
(1)“顧客理論”的貢獻
戴維·奧斯本和特德·蓋普勒認為，顧客導向的積極作用在于：
①顧客導向的組織可促使服務提供者對顧客真正負起應有的責任
②顧客導向的組織使組織成員在決策時，能減少政治因素的不當幹預
③顧客導向的組織可激發出組織成員更多的創新行為
④顧客導向的組織可對群眾提供更廣泛的選擇
⑤顧客導向的組織其産出較能符合大衆的需求，不容易形成浪費
⑥顧客導向的組織能培養顧客的選擇能力，并協助其了解本身應有的地位和權益
⑦顧客導向的組織可創造出更多公平的機會
(2)“顧客理論”的缺陷與不足
①顧客導向理論可能危及政府的合法性。顧客本身是一個經濟學的術語，它在傳統意義上指的是接受産品或服務的人。倘若公共服務堅持顧客導向的原則，那麼會有一部分人将在很大程度上受到忽視。是以，顧客的概念就直接威脅到了公共部門存在的合法性原是以。
②顧客導向在公共服務中違背了公平原則。市場中，顧客與企業之間是一種平等的交換的關系。但是，處于社會這個環境中時，公衆需要的是政府的公平的服務，是以顧客導向在公共服務中違背了公平的原則。
③顧客在公共管理中的提出割斷了群眾與政府之間的法律關系。在市場中，企業與顧客的關系隻以公平交易為基礎。而群眾與政府之間是一種法律關系。顧客與企業會因為交易的完成而失去關系，但是群眾卻無法與政府斷開關系。群眾必須忠誠于國家，在群眾的一生之中，對國家擔負起自己應有的責任和履行應有的義務。
④顧客導向理念的适應範圍有限。一般而言，顧客選擇主要運用于服務職能，并不适用于政策執行職能。例如，對于警察和監獄長而言，罪犯是執行對象，也是他們的顧客。執行組織可以通過将執行對象視為顧客的方式來改進服務品質和管理績效，但是，在管理實踐，顧客和執行對象兩者不能混淆，因為公衆的安全要比罪犯的滿意更重要。
答：當代西方國家的新公共管理運動形成和造就了新的公共管理模式。由于各國情況的不同、各位學者研究角度的不同，形成了不同的公共管理新模式。主要包括：
(1)戴維·奧斯本、特德·蓋布勒在《改革政府――企業精神如何改革着公營部門》一書中，全面闡述了“企業家政府”模式；①起催化作用的政府；掌舵而不是劃獎；②社群擁有的政府:授權而不是服務；③競争性政府；把競争機制注入到提供服務中去；④有使命感的政府：改變照章辦事的組織；⑤講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；⑥受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；⑦有事業心的政府：有收益而不浪費；⑧有預見的政府：預防而不是治療；⑨分權的政府：從等級制到參與和協作；⑩以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。奧斯本和蓋布勒強調借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術。包括錄用私營部門的管理人員來“重塑政府”，認為這是提高政府工作效率和管理水準的根本途徑。
(2)歐文·E·休斯将公共管理新模式概括為以下六個方面：①意味着一種與傳統公共行政不同的重大變化，較為引人注意的是結果的實作和管理者的個人責任；②明确表示了脫離古典官僚制的意圖，目的是使組織、人事、任期和條件更具靈活性；③明确規定組織和人事目标，以便用明确的績效名額評估工作業績，以及對項目進行系統評估，其背後的推動力是經濟、效率和效能的“3E”标準；④公共管理人員更有可能帶有政治色彩地緻力于政府工作，而不是政治中立或無黨派立場的；⑤政府職能更有可能受市場檢驗(如合同外包)，或奧斯本所說的“将掌舵與劃獎分開”。政府介入并不一定指政府非通過官僚制手段不可；⑥通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能。
(3)美國學者B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了當代西方公共部門改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式：市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式、解制式政府模式。他從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表13-3所示:
表13-3四種模式的主要特征
答:從“重管理型”的政府管理模式向“服務型”政府管理模式轉變過程中所發生的重大變化包括以下幾個方面：
(1)随着許多國有企業賣給勞工和股東以及在經濟活動中實行大規模的私有化，公共部門已從直接的經濟活動中撤離；
(2)在公共部門中保留的社會政策職能已服從于市場化的過程，在以前屬于線上管理組織的公共部門出現了創造“準市場”的種種嘗試，這些準市場的财政仍然是公共的，但引入了競争機制，如招标和合同承包；
(3)在公共部門及公共服務領域出現了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競争績效和成本名額的使用、加強成本核算和強化審計系統等趨勢，績效的評估更加公開化，并受中央指導系統的嚴密控制；
(4)出現了一種由“維持現狀的管理”向“變遷的管理”的轉變，人們更強烈地要求透明的、積極的和個性化的上司方式，人力資源管理開始使用戰略性的管理方式，組織發展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式，學習型的組織也開始出現。
答:政府與社會的關系主要包括三個方面：一是政府對社會的管理；二是社會對政府的支援和監督；三是政府與社會通過精誠合作作用于市場機制，共同治理宏觀社會，增進社會整體福利。随着市場經濟體制的發展，我們需要新型機制來協調處理政府與社會之間的關系。具體從下面三方面入手：
(1)培養社會自治能力，糾正市場失靈和超越市場、引導市場有效的政府是一個能夠治理并且善于治理的政府，這并不意味着政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當重要的。首先，政府的作用是糾正市場的固有缺陷。市場有其自身無法克服的弱點和消極方面，政府就需要擔負起相應的經濟職能，最大限度地減少市場經濟的消極面。其次，政府的作用是超越市場、引導市場，這要求政府能夠站在市場之上，控制市場的總體運作，防止其自發發展造成的危害。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。有效的政府要培養社會自我管理的組織，把政府包攬的事還給社會，由社會組織自行管理。
(2)加快社會保障制度改革，市場失靈的存在，是政府幹預經濟活動的理由
在建立社會主義市場經濟的過程中，政府具有培育和完善市場的職能，這實際上就是政府轉變職能的過程。社會主義國家的政府是社會主義市場發育的第一推動力。政府培育和完善市場主體包括兩個方面：一方面，政府作為社會經濟管理者，應退出國有資産的管理和經營領域，即放棄其經營職能；另一方面，政府應加強社會職能，特别是社會保障職能。盡快建立起與市場經濟相适應的社會保障制度，切實保障弱勢群體的基本生活權利，維護社會穩定，保證經濟社會和諧發展。
(3)确立政府與社會的良性互動體系。
政府幹預的結果必須要比幹預前的情況有所改善和好轉，否則，就不要幹預。按照這一原則，政府在準備伸出“看得見的手”進行幹預之前，必須低頭看看這隻“看得見的手”的不完善的地方，以使政府幹預盡可能地降低成本，減少副作用，增加有效性。在大陸，由于有着幾十年計劃經濟的傳統和幾千年封建集權的曆史，因而在向市場經濟體制轉變過程中，更應該警惕和防止政府對經濟的過度幹預政府不能包辦社會具體事務，而應充分發揮社會組織的積極性，由社會組織去管理社會的微觀事務。同時，有必要形成社會對政府權力的有效制約機制，以防止政府權力的濫用。
答:(1)“服務而不是掌舵”是新公共服務理論的觀點。“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。作為一種全新的現代公共行政理論，新公共服務理論認為，公共行政已經經曆了一場革命。在新公共服務理論家看來，公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應該集中于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點既不應該是為政府航船掌舵，也不應該是為其“劃獎”，而應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。具體來說，新公共服務理論主要包括以下幾個方面的基本觀點：
①政府的職能是服務，而不是掌舵
②公共利益是目标而非副産品
③在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性
④為公民服務，而不是為顧客服務
⑤責任并不簡單
⑥重視人，而不隻是重視生産率
⑦公民權和公共服務比企業家精神更重要
新公共服務理論則主張，公共行政官員一開始就應該認識到一種參與并且開明的公民權對于民主治理是至關重要的。公共利益超越了個人自身利益的聚集，新公共服務通過廣泛的對話和公民參與來追求共同的價值觀和共同的利益。這裡，公共服務本身被視為公民權的擴充部分，是由為他人服務和實作公共目标的欲望所促動的。如果從這種觀點來看，公共行政官員的作用就是把人們帶到“桌子旁邊”，并且以一種承認在一個民主系統中有多種複雜層次的職責、倫理和責任的方式來為公民服務。負責任的行政官員應該努力使公民不僅參與計劃，而且還參與執行實作公共目标的項目。公共行政官員的職責主要不是控制或者使用激勵，而是服務。
盡管新公共服務理論是在對傳統公共行政理論和新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，并且主張用一種基于公民權、民主和為公共利益服務的新公共服務模式來替代目前的那些基于經濟理論和自我利益的主導行政模式，但是，這并不意味着它是對傳統公共行政理論和新公共管理理論的全盤否定。從理論視角來看，它本質上是對傳統公共行政理論和新公共管理理論的一種揚棄，試圖吸收傳統公共行政理論的合理核心，尤其是在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特别是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加适合幹現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。
(2)“堂舵而不是劃槳”是新公共管理理論的觀點。新公共管理或管理主義以一種新的視野為當代西方國家公共部門改革提供有力的指導理論，并促進了西方國家公共部門改革的重大變化。公共管理的新模式取代舊的管理模式，不隻是在公共行政内部實行技術性專業化，不隻是對公共部門進行改革，而且還要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。不同的學者對新公共管理提出了不同的觀點，比較有代表性的有：
①戴維.·奧斯本、特德·蓋布勒的“企業家政府”模式
a.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；
b.社群擁有的政府：授權而不是服務；
c.競争性政府：把競争機制注入到提供服務中去；
d.有使命感的政府：改變照章辦事的組織；
e.講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；
f受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；
g.有事業心的政府：有收益而不浪費；
h.有預見的政府：預防而不是治療；
i.分權的政府：從等級制到參與和協作；
j.以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。
②歐文·E·休斯的公共管理新模式
a.意味着一種與傳統公共行政不同的重大變化，較為引人注意的是結果的實作和管理者的個人責任；
b.明确表示了脫離古典官僚制的意圖，目的是使組織、人事、任期和條件更具靈活性；
c.明确規定組織和人事目标，以便用明确的績效名額評估工作業績，以及對項目進行系統評估，其背後的推動力是經濟、效率和效能的“3E”标準；
d公共管理人員更有可能帶有政治色彩地緻力于政府工作，而不是政治中立或無黨派立場的；
e.政府職能更有可能受市場檢驗(如合同外包)，或奧斯本所說的“将掌舵與劃獎分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制手段不可；
f.通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能。
③B·蓋伊·彼得斯的四種治理模式
四種治理模式指市場式政府模式、參與式政府模式、彈性化政府模式、解制式政府模式。從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表13-4所示。
④E·費利耶
E·費利耶在《行動中的新公共管理》一書中認為，在現實中并不存在統一的“新公共管理”模式，而是有着各種不同類型的“新公共管理”模式。
a.效率驅動模式
b.小型化與分權模式
c.追求卓越模式
d.公共服務取向模式。
二、思考題
1比較瓦格納法則和帕金森定律在分析政府規模擴張方面的差異。
答：（1）帕金森定律：
帕金森定律是指帕金森在對組織機構的無效活動進行調查和分析中提出的關于組織機構臃腫低效的形成原因的定律。帕金森在組織機構活動中發現：組織機構所完成的工作與從業人員的多少之間并沒有聯系，管理層次的增加也與工作本身無關。帕金森認為，造成這種事實的原因是由一個規律性的動機所導緻的，即“工作的增加隻是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”。帕金森定律包括以下兩條法則：
①增加部屬的法則。帕金森提出，當行政官員對自己的工作量感到過重時，對此問題所采取的措施受動機規律引導，即“一個行政官員想增加的是下級而不是對手”，其目的是為了減少組織中的競争對手，同時增加部下也可以提高該官員自己的地位。
②增加工作量的法則。帕金森指出，由于職位上的工作量不變（或略微增大），而人員卻大幅度增加，這就決定了下屬行政官員們必須互相合作地工作。以前隻需要一兩個人就可以做完的事情，分解之後，人為地增加了許多工作量，進而便需要由許多行政人員來共同分擔。
（2）瓦格納法則：
瓦格納法則是指随着國家職能的擴大和經濟的發展，要求保證行使這些國家職能的财政支出不斷增加，即随着個人所得提高，财政支出相對規模相應提高。具體來講，可以從以下三方面來進行解釋：
②政府對經濟活動的幹預以及從事的生産性活動，也會随着經濟的工業化而不斷擴大。随着工業化經濟的發展，不完全競争市場結構更加突出，市場機制不可能完全有效地配置整個社會資源，是以需要政府對資源進行再配置，實作資源配置的高效率。
③城市化以及高居住密度會導緻外部性和擁擠現象，這些都需要政府進行幹預和管制。最後，教育、娛樂、文化、保健以及福利服務的需求收入彈性較大，要求政府在這些方面增加支出。即随着個人所得的增加，人們對上述服務的需求增加得更快，政府要為此增加支出。
（3）瓦格納法則和帕金森定律在分析政府規模擴張方面存在的差異：
①瓦格納法則側重于分析政府規模擴張的外部環境因素，帕金森定律側重于分析政府規模擴張的内部因素。
②瓦格納法則側重于分析經濟發展與财政支出對政府規模擴張的影響，帕金森定律側重于分析工作壓力與人員多少對政府規模擴張的影響。
2比較分析彼得斯與費利耶的“新公共管理”模式。
答：（1）彼得斯的“新公共管理”模式：
美國學者彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了當代西方公共部門改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式：市場化政府模式、參與型政府模式、彈性化政府模式、解制化政府模式。他從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表13-8所示。
表13-8 四種模式的主要特征
（2）費利耶的“新公共管理”模式：
英國學者費利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在現實中并不存在統一的新公共管理模式，而是有着各種不同類型的新公共管理模式。由此他們論述了在當代西方國家公共部門改革過程中，至少有過四種不同于舊的公共行政模式的新公共管理模式，具體内容如下：
①效率驅動模式。效率驅動模式将私人部門管理的方法和技術引入公共部門管理，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。
②小型化與分權模式。小型化與分權模式的出現與強化，與20世紀70年代中後期出現的組織的分散化和分權、對組織靈活性的追求、脫離高度标準化的組織體制、日益加強的戰略和預算責任的非中心化、日益增加的合同承包、小戰略核心與大操作邊緣的分離等組織發展新趨勢有密切關系。
③追求卓越模式。追求卓越模式的出現與20世紀80年代興起的企業文化的管理新潮有關，反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。
④公共服務取向模式。公共服務取向模式代表了一種私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，既強調公共部門的公共服務使命，又采用私人部門的“良好的實踐”中的品質管理思想。
（3）兩種模式的比較分析略。
3“顧客理論”是當代西方公共管理理論的重要内容。請分析評價“顧客理論”的貢獻；同時，從批判學派的角度分析評價“顧客理論”的缺陷與不足。
答：“顧客理論”是公共管理運動中的一項重要内容，它是從經濟學中轉化而來的理論，對公共管理和政府改革都産生了極大的影響。
（1）“顧客理論”的貢獻：
戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認為，顧客導向組織的積極作用包括：①可促使服務提供者對顧客真正負起應有的責任；②減少組織成員在決策時政治因素的不當幹預；③可激發出組織成員更多的創新行為；④可對群眾提供更廣泛的選擇；⑤其産出較能符合大衆的需求，不容易形成浪費；⑥能培養顧客的選擇能力，并協助其了解本身應有的地位和權益；⑦可創造出更多公平的機會。
（2）“顧客理論”的缺陷與不足：
①顧客導向理論可能危及政府的合法性。顧客本身是一個經濟學的術語，它在傳統意義上是指接受産品或服務的人。倘若公共服務堅持顧客導向的原則，那麼會有一部分人在很大程度上受到忽視。是以，顧客的概念就直接威脅到了公共部門存在的合法性。
②顧客導向在公共服務中違背了公平原則。市場中，顧客與企業之間是一種平等的交換的關系。但處于社會環境中時，公衆需要的是政府公平的服務，是以顧客導向在公共服務中違背了公平的原則。
③顧客在公共管理中的提出割斷了群眾與政府之間的法律關系。在市場中，企業與顧客的關系隻以公平交易為基礎。而群眾與政府之間是一種法律關系。顧客與企業會因為交易的完成而失去關系，但是群眾卻無法與政府斷開關系。群眾必須忠誠于國家，對國家擔負起自己應有的責任，并履行應有的義務。
④顧客導向理念的适應範圍有限。一般而言，顧客選擇主要運用于服務職能，并不适用于政策執行職能。如對警察和監獄長而言，罪犯是執行對象，也是他們的顧客。執行組織可以通過将執行對象視為顧客的方式來改進服務品質和管理績效。但在管理實踐中，顧客和執行對象二者不能混淆，因為公衆的安全要比罪犯的滿意更重要。
4當代西方國家行政改革也被稱為“新公共管理運動”“政府再造運動”。随着社會主義市場經濟體制的深入發展以及其他内外因素的發展變化，行政改革在大陸社會經濟發展過程中也日益重要，并推動着政府管理模式的變換和政府職能的轉變，特别是推動政府管理模式從“重管理型”向“服務型”轉變。請你分析說明下列問題：
（1）請根據目前學術界關于“新公共管理”的論述，列舉三個具有代表性的人物及其代表性觀點，請分析評價這些觀點并闡述你對“新公共管理”内涵的了解。
答：①代表人物及觀點：
a．戴維·奧斯本與特德·蓋布勒的觀點。他們在《改革政府——企業精神如何改革着公營部門》一書中，全面闡述了“企業家政府”模式：起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社群擁有的政府：授權而不是服務；競争性政府：把競争機制注入到提供服務中去；有使命感的政府：改變照章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；有事業心的政府：有收益而不浪費；有預見的政府：預防而不是治療；分權的政府：從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。奧斯本和蓋布勒強調借用私人部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術，包括錄用私人部門的管理人員來“重塑政府”，認為這是提高政府工作效率和管理水準的根本途徑。
b．歐文·休斯的觀點。他将公共管理新模式概括為以下六個方面：意味着一種與傳統公共行政不同的重大變化，較為引人注意的是結果的實作和管理者的個人責任；明确表示了脫離古典官僚制的意圖，目的是使組織、人事、任期和條件更具靈活性；明确規定組織和人事目标，以便用明确的績效名額評估工作業績，以及對項目進行系統評估，其背後的推動力是經濟、效率和效能的“3E”标準；公共管理人員更有可能帶有政治色彩地緻力于政府工作，而不是政治中立或無黨派立場的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或如奧斯本所說的“将掌舵與劃槳分開”；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能。
c．蓋伊·彼得斯的觀點。美國學者彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了當代西方公共部門改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式：市場化政府模式、參與型政府模式、彈性化政府模式、解制化政府模式。他從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征。
②對“新公共管理”内涵的了解：
新公共管理或管理主義以一種新的視野為當代西方國家公共部門改革提供了有力的指導理論，并促進了西方國家公共部門改革的重大變化。公共管理的新模式取代舊的管理模式，不隻是在公共行政内部實行技術性專業化，不隻是對公共部門進行改革，而且還要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。
新公共管理是在經濟滞脹、環境污染、社會問題日益嚴重的背景下迫使政府進行的行政改革運動。其側重于改革政府的内部結構，以及與社會、公民之間的關系，最終目的是要縮小政府規模，以更低的費用、更高的效率來提供公共服務。
（2）請分析在從“管理型”的政府管理模式向“服務型”政府管理模式轉變過程中，所發生的重大變化是什麼以及管理與服務的關系。
答：①從“重管理型”的政府管理模式向“服務型”政府管理模式轉變過程中，所發生的重大變化主要是政府角色和職能的轉變，政府由過去的發号施令者轉變為與公民社會平等合作的具有高度責任意識的公共服務與公共産品的提供者。“管理型”政府和“服務型”政府的差別具體展現在以下幾個方面：
a．行政目标的側重點不同。“管理型”政府的主要行政目标是管理，維持政治國家的秩序與安定。而“服務型”政府則是服務重于管理，政府行政活動的重心和行政職能的運用轉向以公共服務為主。
b．行政手段不同。“管理型”政府的主要行政手段是強制；而“服務型”政府則是合作多于強制。
c．“管理型”政府的行政立法随意，行政管制色彩濃厚；而“服務型”政府則淡化官意而重民意。
d．“管理型”政府的行政效率低下，行政成本高；而“服務型”政府則是高效能代替低效能和無效能。
e．從行政權的控制看，“管理型”政府容易産生行政權濫用和腐敗；而“服務型”政府則重責任輕利益。
②管理與服務的關系。事實上，管理與服務是對立統一的辯證關系。二者既互相對立、彼此沖突；又互相統一、相輔相成。
a．管理與服務的互相對立和沖突關系，主要表現在四個方面：
第一，人性假設不同。管理（尤其是早期的科學管理）是基于“理性經濟人”的假設，而服務則基于“社會人”假設。
第二，實作方式不同。管理通常采取指令、控制等剛性手段，實行自上而下的單向度行為模式，推進标準化、程式性的運作過程。而服務通常采取溝通、合作等柔性手段，實行平等互動的雙向行為模式，推進多元化、靈活性的運作過程。
第三，行為取向不同。管理的宗旨是實作組織目标，主要依托權力、制度、紀律等強制性力量，被管理者往往缺乏表達意願和參與的機會。而服務以服務對象願意接受服務為前提，實作方式依賴雙方互動、彼此認同，被服務者處于自願狀态。
第四，實際效果不同。管理借由工具理性和技術理性提高生産效率，服務則借由人文理性和價值理性讓客體滿意。
b．管理與服務是互相統一、相輔相成的關系，主要表現為三個方面：
第一，目标一緻。現代民主制度的建立是現代社會文明進步的标志之一，展現在政府不再是統治者進行統治的官僚機器，而是公民權利讓渡的結果。公民是公共權力的合法擁有者，委托政府進行公共事務的管理。
第二，手段互補。服務所采用的柔性手段，能夠調動被服務者的參與熱情，提高政策制定的民主化程度，增強政策執行的合理性依據，提升公民滿意度。行政行為能夠既具備有效性又具備合理性，離不開兩種手段的優勢互補、剛柔并濟。
第三，過程相融。行政行為在表現形式上難以嚴格地劃分究竟是管理行為還是服務行為，在行政行為的制定、執行和評估的整個過程，管理和服務互相融合。
5在政府與社會關系中，一方面，如果社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，進而使社會最終失去其自身發展的動力；那些不同于政府的個人目标受到強力的壓制而不能實作，最終将造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發社會對政府的反抗；社會将在政府之外創造自身滿足的機制，這導緻政府與社會的離異、導緻社會對自身發展的冷漠。另一方面，如果政府權威不足，則可能使國家的社會政治生活呈現出一種愈益明顯的分散化的傾向，其結果是社會政治生活中的沖突與困難，多民族國家的分裂。